7. Frykt for å miste oppholdstillatelsen som eget hinder mot å søke hjelp

For innvandrere som er utsatt for partnervold, kan frykt for å miste oppholdstillatelsen gjøre at de ikke søker beskyttelse fra vold. Myndighetene har konkrete menneskerettslige forpliktelser til å sørge for at spørsmål om eventuell oppholdstillatelse ikke blir til hinder for å komme seg ut av en voldelig situasjon eller relasjon.

Hva sier lovverket om oppholdstillatelse og beskyttelse mot vold?

Etter Istanbulkonvensjonen følger det klare menneskerettslige krav til å sikre at voldsutsatte kan få oppholdstillatelse uavhengig av voldsutøvers oppholdstillatelse. I norsk nasjonal rett står utlendingsloven sentralt.

Istanbulkonvensjonen

Istanbulkonvensjonen inneholder en egen bestemmelse om oppholdstillatelse. Artikkel 59 pålegger myndighetene å treffe tiltak som er nødvendige for å sikre at voldsutsatte etter søknad får selvstendig oppholdstillatelse, dersom ekteskapet eller forholdet blir oppløst og situasjonen er svært vanskelig. Myndighetene skal helst anse alle voldsutsatte, der voldsutøver er ektefelle eller partner, som å være i en slik vanskelig situasjon.¹³⁸Forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen, avsn. 303. Dette skal gjelde uansett hvor lenge ekteskapet eller forholdet har vart.

Vilkårene for å gi selvstendig tillatelse og tidsrommet det skal gjelde for, fastsettes i intern rett. Formålet med bestemmelsen er å sørge for at risikoen for å miste oppholdstillatelse ikke skal være til hinder for at voldsutsatte personer forlater et voldelig ekteskap eller forhold. ^{139Ibid., avsn. 302.}

Utlendingsloven

Det mest relevante lovverket når det gjelder til oppholdstillatelse er utlendingsloven. Etter utlendingsloven er det i utgangspunktet et krav om tre års botid før man kan få permanent opphold i Norge.¹⁴⁰Dersom referansepersonen har opphold som flyktning etter utlendingsloven § 28 eller opphold på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38, vil bostedskravet økes til fem år for både referansepersonen og den som har fått opphold som familiemedlem. Dette følger av utlendingsloven § 62 andre ledd. Referansepersonen er familiemedlemmet som bor i Norge og som søkeren ønsker å få familieinnvandringstillatelse med. For å søke om permanent opphold på selvstendig grunnlag kreves blant annet også at man har forsørget seg selv de siste 12 månedene.

Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet og som har hatt en oppholdstillatelse som avhenger av ektefelle eller samboer etter henholdsvis utlendingsloven §§ 40 eller 41, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd uavhengig av botidskravet. Dette følger av utlendingsloven § 53 bokstav b.

Det er ikke noe krav etter bestemmelsen at det er noen årsakssammenheng mellom volden og samlivsbruddet. I forarbeidene er det også presisert at det vil være uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet.¹⁴¹Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 230. Beviskravet etter bestemmelsen er «grunn til å anta». I forarbeidene er det presisert at «søkerens fremstilling skal legges til grunn dersom søkeren gir en troverdig forklaring», og at «det ikke stilles noe krav om at det skal være sannsynlighetsovervekt».¹⁴²Ibid., s. 233. 

Utlendingsdirektoratets rundskriv gir mer detaljerte føringer om hva som ligger i begrepet «mishandling» etter bestemmelsen.¹⁴³UDI 2010-009, Oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag som følge av mishandling eller referansepersonens død. Se også Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 230 og s. 234. Direktoratet viser blant annet til at hva som kan betegnes som «mishandling», beror på en helhetsvurdering, og at mishandlingen både kan være av fysisk og av psykisk art, det vil si at det både kan omfatte bruk av vold mv. og trusler om bruk av vold. Rundskrivet presiserer også at hendelsene «må nok ha ført til at søkerens livskvalitet har blitt redusert».

Hva vet vi om utfordringer med oppholdstillatelse?

Når det gjelder oppholdstillatelse som særlig hinder for å søke hjelp, er det særlig to utfordringer som utkrystalliserer seg. Den ene er hvorvidt voldsutsatte personer i tilstrekkelig grad har informasjon om denne rettigheten, og den andre er hvorvidt utlendingslovens bestemmelse praktiseres i tråd med menneskerettslige føringer.

Informasjon og kjennskap til retten til opphold på selvstendig grunnlag ser ut til å være begrenset. Flere kilder viser til at frykt for innblanding fra det offentlige, for eksempel knyttet til  frykt for å miste oppholdstillatelse i Norge, kan bidra til at utsatte personer ikke ønsker å ta nærmere kontakt med hjelpeapparatet for å få hjelp til å komme ut av voldelige relasjoner.¹⁴⁴NOU 2020: 17, pkt. 14.3.2, og Sener m.fl., Bedre beskyttelse for voldsutsatte flyktninger og innvandrere, s. 20. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) uttalte i sin årsrapport for 2021 at de opplever at klientene som kommer til dem sjelden er klar over retten til opphold etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, og at de ikke er kjent med hva som omfattes av voldsbegrepet. Dette medfører at mange føler seg tvunget til å bli i ekteskapet, siden deres oppholdstillatelse er avhengig av at de er gift og bor sammen med ektefellen sin. JURK beskriver et høyt antall av denne type saker, og at de ser et behov for informasjon om bestemmelsen på flere språk, inkludert engelsk, thai og arabisk.¹⁴⁵JURKs årsrapport (2021), s. 38-39. Se også Sener m.fl., Bedre beskyttelse for voldsutsatte flyktninger og innvandrere, s. 46.

Partnerdrapsutvalget peker på at det i enkelte av sakene utvalget gikk igjennom ikke ble gitt treffende informasjon om voldutsattes rettigheter ved hjemreise fra krisesenter, inkludert informasjon om oppholdstillatelse.¹⁴⁶NOU 2020: 17, s. 156. Dette er basert på 4 saker der den voldsutsatte oppsøkte krisesenteret før drap. I to tilfeller fant de også at manglende kjennskap til utlendingslovens bestemmelse trolig bidro til at familievernkontor og flyktningkonsulent anbefalte et par å utsette separasjon til den voldsutsatte hadde fått permanent oppholdstillatelse.¹⁴⁷Ibid., s. 164-165 og 167. Utvalget peker på to tilfeller, én ved familievernkontoret og én ved en flyktningkonsulent, der det i begge situasjoner ble anbefalt paret å vente med å sende inn separasjonspapirer til den voldsutsatte hadde fått permanent oppholdstillatelse i Norge. Gjerningspersonen ville ikke vente og ville flytte ut, men ble overtalt til å bli. Den voldsutsatte ble deretter drept. Utvalget peker på at hverken familievernet eller flyktningkonsulenten antageligvis kjente til utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, og de hadde heller ikke henvist til advokat. Det fremkommer ikke opplysninger om det er snakk om samme sak. Utvalget trekker fram instansenes manglende kompetanse som en utfordring i arbeidet med å forebygge partnerdrap, og anbefaler at det må stilles formelle kompetansekrav, inkludert krav til kunnskap om regler om oppholdstillatelse, hos krisesenteransatte.¹⁴⁸Ibid., s. 215. Også asylmottak, de kommunale flyktningetjenestene og introduksjonsprogrammene er sentrale arenaer for å avdekke og forebygge vold. I tillegg er de i en posisjon til å gi treffende informasjon og råd.

Flere organisasjoner har også gitt uttrykk for at de er usikre på om utlendingsmyndighetene praktiserer utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b riktig.¹⁴⁹NIMs konsultasjonsmøter i forbindelse med utarbeidelse av rapporten. Dette er også fremhevet i sivilsamfunnets skyggerapport til GREVIO fra 2020.¹⁵⁰Norsk skyggerapport til Istanbulkonvensjonen 2020, s. 41. Skyggerapporten ble utarbeidet av 13 norske ikke-statlige organisasjoner, som har bidratt med ekspertise fra hvert sitt felt. Arbeidet ble koordinert av Krisesentersekretariatet, Norske Kvinners Sanitetsforening (N.K.S.) og JURK. Her heter det:

Av UNEs praksisbase fremkommer det at utlendingsmyndighetene ikke anser det tilstrekkelig om kvinnen har blitt slått i ansiktet, slått i magen og fysisk kastet ut av rommet, eller at mannen truer kvinnen med å bli sendt til hjemlandet, såfremt handlingene kan fremstå som enkelthendelser. ¹⁵¹Norsk skyggerapport til Istanbulkonvensjonen 2020, s. 41, mvh. til UNE, N1860230703 og UNE, N1837860214.

NIMs vurderinger og anbefalinger

Det finnes i dag ulike oppfatninger hos myndigheter og sivilt samfunn om hvorvidt beviskravet i utlendingsloven § 53 tolkes og praktiseres korrekt.

I sine siste anbefalinger til Norge anbefalte FNs kvinnekomité myndighetene å sikre at bestemmelsene i utlendingsloven og utlendingsforskriften ikke praktiseres for strengt, men på en måte som tilstrekkelig beskytter voldsutsatte kvinners rettigheter.¹⁵²FNs kvinnekomité, avsluttende merknader til den tiende høringen av Norge, avsn. 31 (i). Også GREVIO har anbefalt en gjennomgang av utlendingsloven for å sikre at den er i tråd med konvensjonens artikkel 59.¹⁵³GREVIO, Baseline Report Norway, avsn. 272.