7. Barns rettigheter

7.1. Innledning

Barn har, på samme måte som voksne, de menneskerettighetene som følger av menneskerettighetskonvensjonene. I tillegg gir Grunnloven § 104 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen eller BK) noen særlige rettigheter for barn (og plikter for myndighetene).²⁰⁹ Noen andre konvensjoner og instrumenter inneholder også bestemmelser som gir barn særlige rettigheter.²¹⁰

Mange av bestemmelsene i barnekonvensjonen er svært like rettighetene i andre konvensjoner, som SP og ØSK. Mye av det som er sagt om vurderinger av menneskerettigheter generelt vil derfor gjelde også når barnekonvensjonens bestemmelser skal drøftes. Vi går ikke gjennom den fullstendige rettighetskatalogen som gjelder for barn.

7.2. Barnekonvensjonens fire generelle prinsipper

FNs barnekomité har løftet frem fire av rettighetene som generelle prinsipper, som skal ligge til grunn for tolkningen av alle de andre artiklene i barnekonvensjonen.²¹¹ Disse er (i) prinsippet om ikke-diskriminering (art. 2), (ii) prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn (art. 3), (iii) barnets rett til liv, overlevelse og optimal utvikling (art. 6) og (iv) barnets rett til å si sin mening og å bli hørt (art. 12).

I utredningssammenheng er det særlig prinsippene om barnets beste og barns rett til medvirkning som kan gi grunnlag for noen særskilte plikter og prosedyrer som skiller seg fra det som for øvrig er omtalt i vår veileder. Vi skal derfor se nærmere på hva disse rettighetene kan innebære i en utredningsprosess.

7.3. Barnets beste som et grunnleggende hensyn

7.3.1. Generelt

Det følger av Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn. Prinsippet om barnets beste er begrunnet i historiske erfaringer om at hensynet til barn ofte taper for andre hensyn eller blir uteglemt i utredningsarbeid.

Barnekomiteen har uttalt at statenes plikt til å sikre barnets beste som et grunnleggende hensyn krever en kontinuerlig prosess med vurdering av konsekvenser for barn i alle offentlige beslutningsprosesser som berører barn, både når det gjelder lovgivning, budsjetter og andre tiltak.²¹²

For å kunne følge barnekonvensjonen og norsk lov må det altså gjøres en vurdering av hva som er til barnets beste før det tas beslutninger som berører barn. Hensynet til barnets beste krever at konsekvenser for barn er utredet og vurdert.²¹³

7.3.2. Barnekomiteens fremgangsmåte for utredning av barnets beste

Barnekomiteen skriver at når vedtak påvirker barn, må beslutningsprosessen inkludere en vurdering av mulige konsekvenser (positive eller negative) av avgjørelsen for barnet eller barna det gjelder. Myndighetene må forklare hva som har vært ansett å være barnets beste, hvilke kriterier dette er basert på, og hvordan barnets interesser har blitt veid opp mot andre hensyn.²¹⁴

Komiteen peker på at ordlyden i bestemmelsen, «i alle handlinger som berører barn», må forstås vidt. Dette gjelder også tiltak som har en effekt på barn, selv om de ikke er direkte mål for tiltaket.²¹⁵ Komiteen peker på at barnets beste skal forstås som både en individuell og en kollektiv rettighet.²¹⁶ Komiteen uttrykker videre at ikke enhver handling foretatt av staten trenger å innlemme en full og formell prosess med å vurdere barnets beste, men jo større innvirkning beslutningen har, jo mer relevant er det å vurdere barnets beste som en del av prosessen.²¹⁷

Komiteen gir også en liste over momenter som kan inngå i en vurdering av barnets beste, der blant annet barnets synspunkter og særtrekk ved det enkelte barn inngår.²¹⁸ De ulike momentene i barnets beste-vurderingen må deretter balanseres opp mot hverandre.²¹⁹

I utredningsprosesser hender det at de tiltakene man foreslår eller det området man utreder retter seg mot en bestemt gruppe barn. Gruppen av barn kan være stor, som for eksempel alle elever i grunnskolen eller alle gutter, eller den kan være liten, som for eksempel utenlandsadopterte eller barn med foreldre i fengsel. I andre utredningsprosesser gjelder tiltakene eller området barn mer generelt, som i spørsmål om alkoholpolitikk eller om fritidsaktiviteter. Det er ikke alltid slik at de samme tiltakene er til det beste for alle barn. I utredningsprosesser som gjelder bestemte grupper barn kan barn innad i en gruppe ha motstridende interesser, og dette må også synliggjøres i vurderingene.

7.3.3. Vekting av hensynet til barnets beste

En utredning som redegjør for barnets beste må også redegjøre for hvordan dette hensynet vektes i den konkrete saken. Barnekomiteen sier at uttrykket «grunnleggende hensyn» betyr at barnets beste ikke kan vurderes på samme nivå som alle andre hensyn.²²⁰ Likevel erkjenner komiteen at barnets beste kan komme i konflikt med andre hensyn, og at myndigheter og beslutningstakere da må «analysere og veie rettighetene til alle de berørte, med tanke på at barnets rett til å få sitt beste vurdert som et grunnleggende hensyn innebærer at barnets interesser skal ha høy prioritet, og ikke bare være ett av flere hensyn».²²¹ Høyesterett har på samme måte uttalt at «barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen»,²²² og at hensynet til barnets beste er «viktig og tungtveiende, men ikke nødvendigvis avgjørende».²²³ Dersom andre hensyn tillegges større vekt enn barnets beste, skal dette begrunnes.²²⁴

7.4. Barns rett til medvirkning i saker som angår dem

7.4.1. Generelt

En særegen rettighet for barn er retten til å si sin mening og bli hørt i spørsmål som angår dem selv. Denne rettigheten følger av Grunnloven § 104 første ledd annet punktum, og barnekonvensjonen artikkel 12. Dette er for det første en individuell rettighet, som innebærer at barn skal få si sin mening og bli hørt i enkeltsaker som angår det. Barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1 er også av barnekomiteen ansett som en kollektiv rettighet, jf. ordlyden «alle forhold som vedrører barnet». Rettigheten gjelder derfor også for barn som gruppe, enten barn generelt eller mer spesifikke grupper av barn. Som nevnt over er barn og unges meninger en viktig del av en barnets beste-vurdering. Barnekomiteen legger til grunn at statene må utvikle prosedyrer for å høre grupper av barn, og peker på at det er mange eksempler på hvordan dette kan løses, for eksempel gjennom barneparlamenter, barneledede organisasjoner, diskusjoner på skolen, og nettsteder for diskusjoner.²²⁵

7.4.2. Medvirkning i utredningsprosesser

I utviklingen av politikk eller tiltak som omhandler barn, kan en optimal realisering av barns rettigheter tilsi at utredningsprosessen bør bygge på innspill fra barn og unge selv. Barns rett til å bli hørt kan ha betydning for selve utredningsprosessen og kunnskapsgrunnlaget som beslutninger skal bygge på.

Når utredninger skal bygge på innspill fra barn og unge kan ulike arbeidsmetoder benyttes i ulike prosesser:

Konsultasjoner med barn og unges organisasjoner: Barn og unge er organisert i mange ulike sammenslutninger. Noen organisasjoner organiserer barn og unge på særskilte livsområder, for eksempel Elevorganisasjonen, som organiserer barn og unge i egenskap av å være elever og lærlinger, og Landsforeningen for barnevernsbarn, som organiserer barn og unge med ulike typer erfaringer fra barnevernet. Andre organisasjoner organiserer barn som driver med ulike fritidsaktiviteter, eller barn som er medlemmer av trossamfunn eller politiske ungdomsorganisasjoner. Mange av organisasjonene har aktivitet både sentralt og lokalt. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) er paraplyorganisasjonen for svært mange av barne- og ungdomsorganisasjonene i Norge.
Konsultasjoner med medvirkningsorganer for ungdom: Kommuneloven pålegger kommuner og fylkeskommuner å ha et ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom. Også plan- og bygningsloven og opplæringsloven gir noen lovfestede krav til involvering av barn og unge.²²⁶ På statlig nivå er det ikke et tilsvarende lovfestet medvirkningsorgan, men noen departementer har benyttet ordningen med ungdomspanel i ulike saker.
Egne medvirkningsprosesser knyttet til aktuelle saker: I noen saker kan det være aktuelt å organisere egne prosesser for å få frem barn og unges stemmer knyttet til aktuelle saker.

Det finnes ulike verktøy og veiledere for å lage gode prosesser som gir barn og unge reell medvirkning, se for eksempel Bufdirs veileder for barn og unges medvirkning på systemnivå²²⁷ og Barneombudets medvirkningshåndbok.²²⁸ Et annet verktøy er Barneombudets ekspertgrupperapport om medvirkning og barnerettighetsvurderinger, som kommer med en rekke anbefalinger fra ungdommer om gode medvirkningsprosesser.²²⁹ Barne- og familiedepartementet har en egen veileder i arbeid med ungdomsråd.²³⁰ Også KS har utviklet et verktøy til hjelp for arbeid med kommunale ungdomsråd.²³¹ Europarådets kongress for regionale og lokale styresmakter har vedtatt et charter som skal sørge for medvirkning fra barn og unge i regionalt og lokalt liv.²³²

Eksempel på medvirkning i større utredninger: NOU 2019:23 Ny opplæringslov

Opplæringslovutvalget, som står bak utredningen NOU 2019:23, gjennomførte en rekke aktiviteter for å ivareta barn og unges rett til medvirkning inn i arbeidet med å lage et forslag til ny opplæringslov. Utvalget skriver grundig om det rettslige grunnlaget for medvirkningen, utvalgets mål og prinsipper for involvering av barn og unge, hvilke barn og grupper av barn de hørte, hvordan høringene ble gjennomført, og hvordan barn og unges meninger har blitt vektlagt i utredningen.

Opplæringslovutvalget gir et godt eksempel på hvordan en kan jobbe med ulike former for medvirkning i en utredning for et optimalt resultat, gjennom å høre ulike grupperinger av barn:

Utvalget har blant annet møtt elever i Drammen, Alta, Kautokeino, Rælingen, Mosjøen, Sogndal og på Dønna. Elevene utvalget har møtt har vært i både grunnskolen og på studie- og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring.
Elevene utvalget har snakket med, har både vært representanter for elevrådet, men også hele klasser eller grupper og mer tilfeldig utvalgte elever har vært i møter med utvalget.
Når utvalget har behandlet ulike temaer, har det samtidig vært et mål å involvere særlig relevante representanter for barn og unge. Blant annet har utvalget møtt brukerorganisasjonen Unge Funksjonshemmede ved flere anledninger under arbeidet med forslag til nye bestemmelser om universell opplæring og individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget har også møtt de samiske veiviserne 2017–2018.

Opplæringslovutvalget skriver om vektlegging av barn og unges meninger:

Utvalget mener det er avgjørende for god involvering at også meningene til barn og unge blir synlige og vektlagt i selve utredningen. Erfaringen fra møtene med barn og unge er at de møter minst like forberedt og engasjerte som voksne, og at deres synspunkter og vurderinger er både nyttige og viktige for utvalgets arbeid.

Den nærmere vurderingen av innspillene fra barn og unge er tatt inn i enkeltkapitlene i utredningen der det er relevant, og diskuteres og vurderes sammen med de øvrige momentene. Også dette utgjør et godt eksempel, fordi barn og unges meninger dermed løftes inn de de konkrete vurderingene.

Se nærmere: NOU 2019:23 kapittel 4

Fotnoter:

¹I noen tilfeller vil barns og voksnes rettigheter kunne stå i motstrid til hverandre, se f.eks. HR-2020-661-S, avsn. 129.
²Se bl.a. SP art. 24 om barns rettigheter, SP art. 10 nr. 2 og 3 som gir særlige rettigheter til unge lovovertredere, ØSK art. 10 nr. 3 om barnearbeid og ØSK art. 13 om utdanning. Det finnes også andre mer spesifikke menneskerettighetstraktater som omhandler barns rettigheter, som for eksempel Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen). I tillegg finnes det flere internasjonale instrumenter som ikke er rettslig bindende, men som gir visse standarder og veiledninger, og som ofte legges til grunn av konvensjonsorganer og domstoler. Som eksempel kan nevnes FNs regler for beskyttelse av mindreårige som er fratatt friheten (Havanna-reglene), og FNs retningslinjer for alternativ omsorg.
³Barnekomiteen, General Guidelines Regarding the Form and Content of Initial Reports to be submitted by States Parties Under Article 44, Paragraph 1 (a), of the Convention, (1991), avsn.13-14, og barnekomiteen, General Comment no. 5, avsn. 12.
⁴Barnekomiteen, General Comment no. 5, avsn. 45.
⁵Barneombudet omtaler dette som en barnerettighetsvurdering, og har utviklet en metodikk for å foreta slike vurderinger, se nærmere: https://www.barneombudet.no/vart-arbeid/barnerettighetsvurdering
⁶Barnekomiteen, General Comment no. 14: on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration, avsn. 6 c.
⁷ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 19.
⁸ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 23.
⁹ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 20.
¹⁰ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 52-79.
¹¹ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 80-84.
¹² Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 37.
¹³ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 39.
¹⁴HR-2015-206-A, avsn. 65.
¹⁵HR-2019-2286-A, avsn. 108.
¹⁶ Barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 6 c.
¹⁷ Barnekomiteen, General Comment no. 12: The right of the child to be heard, avsn. 73, barnekomiteen, General Comment no. 14, avsn. 91.
¹⁸Plan- og bygningsloven § 3-3 tredje ledd og § 5-1 og opplæringslova av 1998 § 11-2 og 11-6, samt opplæringslova av 2023 (i kraft 1. aug. 2024) § 10-5.
¹⁹Prinsipper og råd: Barn og unges medvirkning på systemnivå. Bufdir, 2021.
²⁰Medvirkningshåndboka: Metoder for å involvere barn og unge i viktige saker, Barneombudet, 2. utgave, 2018.
²¹Ungdom om medvirkning og barnerettighetsvurderinger. Rapport fra barneombudets ekspertgruppe, juni 2021.
²²https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/bld/barn20og20ungdom/veileder_arbeid_ungdomsraad.pdf
²³https://www.e-ung.no
²⁴ Revised European Charter on the Participation of Young People in Local and Regional Life.