6. Diskrimineringsvern

6.1. Innledning

6.1.1. Retten til ikke-diskriminering

Frihet fra diskriminering er en grunnleggende menneskerettighet, som er nedfelt i Grunnloven og en rekke menneskerettighetskonvensjoner. Diskrimineringsvernets kjerne er at alle mennesker har rett til å ikke bli utsatt for usaklig forskjellsbehandling.

Rettigheten innebærer at det i utredningsprosesser av lovforslag og tiltak ofte må foretas særskilte drøftinger av  retten til ikke-diskriminering, for å sikre at de ikke strider mot diskrimineringsvernet. Utredere må i tillegg til å se hen til diskrimineringsvernet som følger av menneskerettighetskonvensjoner som Norge er forpliktet av, også se hen til og vurdere EØS-rettens og likestillings- og diskrimineringslovens diskrimineringsforbud.

Vi avgrenser veilederen mot en nærmere redegjørelse av diskrimineringsforbud som følger av EØS-retten.

6.1.2. Diskrimineringsvernets individuelle og strukturelle side

Diskrimineringsvernet har både en individuell og en strukturell side. Menneskerettighetene forplikter statene, på ulike vis, til å sikre begge disse sidene.

De materielle reglene som beskytter mot diskriminering eller trakassering, utgjør diskrimineringsvernets individuelle side. Målet er å hindre og bekjempe enkeltstående tilfeller av diskriminering og trakassering, og å gi enkeltpersoner muliget til å få denne beskyttelsen håndhevet. Kjernen i det individuelle vernet er forbudet mot direkte og indirekte forskjellsbehandling.¹⁹³Anne Hellum og Vibeke Blaker Strand, Likestillings- og diskrimineringsrett, Gyldendal, 2022, s. 201.

Den strukturelle siden av diskrimineringsvernet gir mer proaktive forpliktelser for statene. Den bygger på en erkjennelse av at den individuelle siden av vernet ikke er nok til å oppnå reell likhet, og at det er nødvendig med med aktive grep for å forebygge og endre sosiale, økonomiske og kulturelle forhold som underbygger eller leder til diskriminering. Dette omtales også som vernets systemiske side.¹⁹⁴Ibid., s. 393.

Videre kommer den strukturelle siden til syne i den generelle plikten myndighetene har etter de ulike konvensjonene til å treffe tiltak på alle områder som er nødvendige for å sikre ulike gruppers mulighet til å få respektert og oppfylt sine rettigheter på lik linje med andre.

6.1.3. Hvor er diskrimineringsvernet forankret?

Vernet mot diskriminering følger både av Grunnloven og av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Vernet er formulert noe ulikt i de ulike kildene, men kjernen er at den enkelte har vern mot usaklig forskjellsbehandling som har sammenheng med gruppebaserte kjennetegn som for eksempel kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse, religion, seksuell orientering, kjønnsidentitet, eller alder.

Diskrimineringsvernet etter Grunnloven følger av § 98 annet ledd, og lyder som følger: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

Vernet mot diskriminering følger også av en rekke internasjonale menneskerettigheter, blant annet SP artikkel 2 nr. 1 og artikkel 26, ØSK artikkel 2 nr. 1, barnekonvensjonen artikkel 2, og EMK artikkel 14. I tillegg er Norge part i flere ikke-diskrimineringskonvensjoner, som kvinnediskrimineringskonvensjonen, rasediskrimineringskonvensjonen og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), som har som formål å avskaffe diskriminering på bakgrunn av henholdsvis kjønn, etnisitet og funksjonsnedsettelse. Samtlige av disse er rettslig bindende for Norge, men er innarbeidet på ulikt vis i lovgivningen.¹⁹⁵Konvensjonene har likevel noe ulik trinnhøyde i norsk lovgivning. RDK er inkorporert i norsk lov gjennom likestillings- og diskrimineringsloven, mens KDK er inkorporert i menneskerettsloven og gitt forrang. CRPD er per i dag ikke inkorporert i norsk lov.

6.2. Hva er diskriminering?

6.2.1.  Termen diskriminering

Termen «diskriminering» er inntatt i flere av menneskerettighetskonvensjonene, og noen konvensjoner inneholder en egen definisjon av begrepet. Den underliggende hoveddefinisjonen er usaklig forskjellsbehandling på bakgrunn av gruppebaserte kjennetegn. Det mest vidtrekkende menneskerettslige diskrimineringsforbudet i finnes i SP artikkel 26. Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar 18 utdyper denne bestemmelsen.

Ikke-diskrimineringskonvensjonene definerer diskriminering av den enkelte gruppen konvensjonen er til for å verne. RDK artikkel 1 inneholder en definisjon av rasediskriminering. CRPD artikkel 2 inneholder en definisjon av diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, mens kvinnediskrimineringskonvensjonen inneholder en definisjon av diskriminering av kvinner.

6.2.2. Diskrimineringsgrunnlag

Etter sin ordlyd er vernet etter Grunnloven § 98 andre ledd ikke avgrenset til spesifikke grupper. Det er imidlertid er presisert i Grunnlovens forarbeider at domstolene i første omgang må forholde seg til ordinær lovgivning for å tolke forbudet mot diskriminering.¹⁹⁶Dok. 16 (2011-2022) punkt. 26.6.2.3 s. 147, og Innst. 186 S (2013-2014).

Her står særlig likestillings- og diskrimineringsloven¹⁹⁷Likestillings- og diskrimineringsloven § 6. og tilhørende lovverk sentralt, hvor diskrimineringsgrunnlagene som er listet opp er: Kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder, samt kombinasjoner av disse grunnlagene. Når det gjelder etnisitetsgrunnlaget er blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk omfattet.

Disse diskrimineringsgrunnlagene er en liste over forhold ved en person som det er ulovlig å forskjellsbehandle noen på grunnlag av. Forbudet omfatter diskriminering på grunn av eksisterende, antatte, tidligere eller fremtidige forhold. I tillegg gjelder forbudet også dersom en person blir diskriminert på grunn av sin tilknytning til en annen person, og diskrimineringen skjer på grunn av et av diskrimineringsgrunnlagene.

Listen over diskrimineringsgrunnlag i likestillings- og diskrimineringsloven (basert på de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene) er tilsynelatende uttømmende angitt i nasjonal rett. Likevel finnes det flere diskrimineringsgrunnlag gjennom de konvensjonene som er inkorporert i menneskerettighetsloven og likestillingsloven. Blant annet i SP og ØSK og EMK er følgende diskrimineringsgrunnlag oppgitt: Rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig («other status»).¹⁹⁸Det er verd å merke seg at diskrimineringsgrunnlaget «other status» har samme benevnelse på engelsk i de tre nevnte konvensjonene (EMK art. 14, ØSK art. 2, og SP art. 2 og 26), men er oversatt litt ulikt til norsk – (annen status, status for øvrig, og stilling for øvrig).

Diskrimineringsgrunnlaget «status for øvrig» gir rom for at diskrimineringsvernet etter konvensjonene kan utvide seg og endre seg i takt med samfunnsutviklingen. Et eksempel som er i under utvikling innenfor «other status» er ulike tilstander knyttet til rusavhengighet.

6.2.2.1. Nasjonale minoriteter

Diskrimineringsvernet omfatter også nasjonale minoriteter. Norges nasjonale minoriteter er jøder, kvener, rom, romani og skogfinner.¹⁹⁹For en nærmere gjennomgang av praksis, se rapporten Norges nasjonale minoriteter, NIM 2019, s. 28-30. I Europarådets rammekonvensjon²⁰⁰Rammekonvensjonen er den første, og så langt eneste, internasjonale konvensjonen om nasjonale minoriteter. Som rammekonvensjon inneholder den hovedsakelig bestemmelser som fastsetter målsettinger for statene om å oppnå en effektiv beskyttelse av nasjonale minoriteter og personer som tilhører disse minoritetene. om beskyttelse av nasjonale minoriteter legges det til grunn at en nasjonal minoritet har opprinnelig eller langvarig tilknytning til den aktuelle stats territorium. Nasjonale minoriteter har også et særskilt vern mot språklig diskriminering i Europarådets minoritetsspråkpakt.²⁰¹Minoritetsspråkpakten gir plikter for staten til å sikre og fremme bruken av de minoritetsspråk som har historisk og geografisk tilknytning til landet. Språkene kvensk, romani og romanes er vernet etter paktens generelle vern i del to, mens samisk er gitt ytterligere vern etter paktens del tre.

6.2.3. Selvstendige og aksessoriske diskrimineringsvern

Det skilles mellom selvstendige og aksessoriske diskrimineringsvern.

Aksessoriske diskrimineringsvern knytter beskyttelsen til andre rettigheter i konvensjonen. Aksessoriske diskrimineringsvern innebærer at diskrimineringsbestemmelsen ikke kan krenkes isolert, det må dreie seg om diskriminering sett i sammenheng med en eller flere av de øvrige rettighetene i konvensjonen. Som eksempel kan nevnes at retten til å inngå ekteskap etter EMK artikkel 12 må innfris uten diskriminering, og at retten til utdanning etter ØSK artikkel 13 må innfris uten diskriminering. Aksessoriske diskrimineringsvern må altså kunne knyttes til de aktuelle rettighetene i den samme konvensjonen, men det er ikke et krav at en slik rettighet skal være brutt for at diskrimineringsvernet skal gjelde. Ifølge EMD kan diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14 være krenket selv om den andre rettigheten ikke er det.²⁰²Se f.eks. Kafkaris v. Cyprus (21906/04), avsn. 159.

Flere konvensjoner, som for eksempel barnekonvensjonen, dekker imidlertid så mange ulike typer rettigheter at det er vanskelig å tenke seg diskriminering på områder som faller utenfor konvensjonen.

Eksempler på et selvstendig diskrimineringsvern er Grunnloven § 98 annet ledd og SP artikkel 26, som gir et generelt vern mot forskjellsbehandling. Eksempler på aksessoriske diskrimineringsvern er barnekonvensjonen artikkel 2, EMK artikkel 14, SP artikkel 2 nr. 1 og ØSK artikkel 2 nr. 1.

6.3. Diskrimineringsvurderingene

6.3.1. Når foreligger diskriminering?

Diskrimineringsvernets saklige virkeområde er bredt. Det har har betydning på tvers av alle samfunnsområder, som for eksempel arbeidsliv, skole og utdanning, politi og rettsvesen, organisasjons- og foreningsliv, boligsektoren, privat- og familieliv, og i alle deler av offentlig forvaltning.

Et særtrekk ved diskrimineringsvernet er at det kan aktualiseres selv der menneskerettighetene ikke isolert forplikter myndighetene til en bestemt tjeneste eller ytelse. Men når noe først er lovlig eller tilbys, må det skje uten diskriminering. Et eksempel kan illustrere dette: Etter EMDs praksis er det klart at EMK artikkel 8 om retten til privat- og familieliv ikke forplikter statene til å tillate adopsjon av barn. Derimot har EMD uttalt at dersom statene først tillater adopsjon, må statene sørge for at utøvelsen av denne retten ikke skjer på en diskriminerende måte.²⁰³Se f.eks. E.B. v. France [GC] (43546/02), avsn. 49.

6.3.1.1. Forskjellsbehandling av like tilfeller eller likebehandling av ulike tilfeller

Et første spørsmål i en diskrimineringsvurdering er om man står ovenfor en forskjellsbehandling av like tilfeller eller en likebehandling av forskjellige tilfeller. Det første er mest praktisk, og det som anføres oftest. Også generelle lover, politikk eller tiltak som rammer en gruppe uproporsjonalt dårlig kan anses som diskriminering selv om det ikke er gjort med en diskriminerende hensikt.²⁰⁴Jf. RDK art. 1 som viser til både «årsak» og «virkning» av en handling. Se også EMDs dom S.A.S v. France [GC] (43835/11), avsn. 161.

I vurderingen av om det foreligger forskjellsbehandling må det vurderes om det foreligger relativt like eller sammenliknbare tilfeller. Det kreves ikke at tilfellene er identiske, men at tilfellene eller gruppene er like nok til at de i utgangspunktet bør behandles likt.²⁰⁵I EMDs praksis brukes gjerne termen «analogous or relevantly similar situations», se f.eks. Fábián v. Hungary (78117/13), avsn. 113.

6.3.1.2. Direkte eller indirekte forskjellsbehandling?

En forskjellsbehandling kan være både direkte og indirekte. Både indirekte og direkte diskriminering er omfattet av forbudet mot diskriminering etter de ulike konvensjonene. Etter flere av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene vil forskjellsbehandling på grunn av et av diskrimineringsgrunnlagene, som har som årsak eller virkning at en person ikke får oppfylt sine rettigheter på samme måte som andre, være diskriminering.²⁰⁶Se f.eks. RDK art. 1.

Direkte forskjellsbehandling innebærer å bli forskjellsbehandlet på grunn av et eller flere av de vernede diskrimineringsgrunnlagene, uten at forskjellsbehandligen er saklig, nødvendig og forholdsmessig.

Indirekte forskjellsbehandling innebærer at en tilsynelatende nøytral eller objektiv praksis, ordning, regulering mv. har som konsekvens at noen blir stilt dårligere enn de ellers ville ha blitt, på grunn av ett eller flere av diskrimineringsgrunnlagene.

6.3.1.3. Er forskjellsbehandlingen knyttet til et diskrimineringsgrunnlag?

Dersom en har kommet til at det foreligger en forskjellsbehandling av like eller sammenliknbare tilfeller (evt. en likebehandling av ulike tilfeller), må det vurderes om forskjellsbehandlingen knytter seg til et diskrimineringsgrunnlag. Det vil si om det er en form for årsakssammenheng mellom forskjellsbehandlingen og diskrimineringsgrunnlaget. Diskrimineringsgrunnlagene følger dels av konvensjonenes ordlyd, der mange av grunnlagene overlapper mellom de forskjellige konvensjonene. Men konvensjonenes diskrimineringsbestemmelser har også, som nevnt, en annen kategori: «annen status», «stilling for øvrig» eller «status for øvrig».²⁰⁷Disse tre litt ulike benevnelsene har den samme benevnelsen på engelsk: «other status» (EMK art. 14, ØSK art. 2, og SP art. 2 og 26). Det vil imidlertid alltid være den autentiske traktateksten som gjelder, dvs. i dette tilfellet engelsk (og fransk). Disse åpne kategoriene innebærer at de oppregnede diskrimineringsgrunnlagene ikke skal regnes som uttømmende. Dette innebærer også at diskrimineringsvernet også kan romme «nye» kategorier, i tråd med menneskerettighetenes dynamiske karakter.

Diskrimineringsvernet beskytter åpenbart mot diskriminering på bakgrunn av forhold ved den aktuelle rettighetshaveren selv. Men diskrimineringsvernet kan også gjelde situasjoner der en person blir forskjellsbehandlet på bakgrunn av sin tilknytning til en tredjeperson og dennes diskrimineringsgrunnlag. Som nevnt ovenfor er dette inkludert i vernet etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Barnekonvensjonen nevner eksplisitt en slik tilknytningsdiskriminering og omfatter i artikkel 2 nr. 2 både foreldre, verger og familiemedlemmer. Etter disse bestemmelsene er altså barn selvstendig beskyttet når de utsettes for forskjellsbehandling på bakgrunn av en status eller egenskap ved en nærstående.

Slik tilknytningsdiskriminering kan også være aktuelt etter andre konvensjoner. Som eksempel kan nevnes at myndighetene kan ha en forpliktelse til å etterforske en sak som hatkriminalitet på bakgrunn av offerets tilknytning til en person med en bestemt karakteristikk. Dette var tilfellet i en sak for EMD der to personer ble utsatt for vold, men det ble bare ansett som rasistisk motivert overfor den ene, som var romer.²⁰⁸Se Škorjanec v. Croatia (25536/14).

6.3.1.4. Er forskjellsbehandlingen saklig og forholdsmessig?

Forskjellsbehandling er ikke diskriminering dersom forskjellsbehandlingen er saklig og forholdsmessig. Ordlyden i Grunnlovens § 98 annet ledd tydeliggjør dette, gjennom et forbud mot usaklig og urimelig forskjellsbehandling.

I de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene kan dette vilkåret leses ut av konvensjonsorganenes praksis.

I EMDs praksis formuleres dette som et krav til at forskjellsbehandlingen må være objektivt og saklig begrunnet. Konkret deles vurderingen i to: et spørsmål om det foreligger et legitimt formål bak forskjellsbehandlingen, og et spørsmål om forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå det legitime formålet.

Et eksempel på forskjellsbehandling som kan være saklig og forholdsmessig, er språkkrav til enkelte yrker, altså i praksis forskjellsbehandling på grunn av etnisitet. Hvorvidt språkkrav er saklige og forholdsmessige, vil bero på en konkret vurdering av det enkelte tilfellet.

6.4. Positiv særbehandling

Positiv forskjellsbehandling på bakgrunn av et diskrimineringsgrunnlag for å motvirke diskriminering er ikke utelukket etter konvensjonene. Dette er en del av diskrimineringsvernets strukturelle side.

Rasediskrimineringskonvensjonens artikkel 1 (4) sier for eksempel:

Særlige tiltak som treffes utelukkende for å sikre en tilfredsstillende framgang for grupper eller enkeltpersoner som har en bestemt rasemessig eller etnisk tilhørighet, og som har behov for nødvendig beskyttelse for å kunne nyte eller utøve menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, skal ikke anses som rasediskriminering, forutsatt at disse tiltak ikke fører til at det opprettholdes atskilte rettigheter for grupper med ulik rasemessig tilhørighet, og forutsatt at tiltakene ikke skal bestå etter at de mål som lå til grunn for tiltakene, er nådd.

En tilsvarende bestemmelse finnes i kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 4, som tillater både generelle midlertidige tiltak for å sikre likestilling, og tiltak for å sikre beskyttelsen av mødre.

I CRPD artikkel 5 (4) heter det:

Særlige tiltak som er nødvendige for å framskynde eller oppnå faktisk likhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, skal ikke anses som diskriminering etter denne konvensjon.

Prinsippet om positiv særbehandling er også fulgt opp i praksisen ved de ulike traktatorganene til ikke-diskrimineringskonvensjonene. Etter FNs rasediskrimineringskomités generelle anbefaling nr. 32 fra 2009 skal positive særtiltak blant annet være legitime, nødvendige, forholdsmessige og midlertidige. Tiltakene bør utarbeides og gjennomføres med «[…] prior consultation with affected communities and the active participation of such communities».