2. De menneskerettslige rettskildene

2.1. De viktigste menneskerettslige instrumentene

Menneskerettighetskonvensjoner Norge har sluttet seg til er folkerettslig bindende for Norge. Samtidig er mange menneskerettigheter nedfelt i Grunnloven og i norsk lovgivning direkte. Norge har et dualistisk rettssystem, som innebærer at norsk rett og internasjonale avtaler Norge slutter seg til er to separate rettssystemer. Derfor vil norske regler ved regelkonflikt i utgangspunktet gå foran folkerettslige regler. Etter det såkalte presumsjonsprinsippet skal norsk rett likevel, så langt det er mulig, tolkes i samsvar med konvensjonene. Her vil vi gjennomgå de viktigste menneskerettslige instrumentene i Norge, og på hvilke nivåer de er gjennomført på i norsk rett.

2.1.1. Grunnloven

For det første er en rekke menneskerettigheter inntatt i Grunnloven.³Allerede i 1814 omfattet Grunnloven sentrale menneskerettigheter som bl.a. ytringsfrihet, religionsfrihet, forbud mot tortur og beskyttelse av eiendomsrett. I 2014 ble flere menneskerettigheter tatt inn i Grunnloven, og menneskerettighetene ble samlet i et nytt kapittel E. Grunnloven er den høyeste rettskilden i norsk rett, og har ved motstrid forrang over all annen lov.

Grunnloven § 92 sier at det påligger statens myndigheter å sikre menneskerettighetene, men denne bestemmelsen kan ikke leses som en bestemmelse som inkorporerer internasjonale menneskerettigheter i Grunnloven. Derimot pålegger den «myndighetene å håndheve menneskerettskonvensjoner på det nivå de er gjennomført i norsk rett».⁴Dette følger eksplisitt av HR-2016-2554-P (Holship), avsn. 70 for EMK og av HR-2018-456-P (Nesseby), avsn. 93 for andre konvensjoner. Se også HR-2016-2591-A, avsn. 47.

2.1.2. Menneskerettsloven

For det andre har myndighetene styrket menneskerettighetenes stilling i norsk rett ved å inkorporere flere konvensjoner med forrang. Menneskerettsloven § 2 bestemmer at fem konvensjoner skal gjelde som norsk lov. Dette er:

• Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med fem tilleggsprotokoller
• FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)
• FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) med to tilleggsprotokoller
• FNs konvensjon om barnets rettigheter (BK) med to tilleggsprotokoller
• FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (KDK) med tilleggsprotokoll

Lovens § 3 bestemmer at disse konvensjonene og protokollene ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Det er dette som kalles forrangsregelen. Hvorvidt det eksisterer slik motstrid vil avhenge av tolkning av både den nasjonale rettsregelen og den aktuelle konvensjonsbestemmelsen, som må tolkes i samsvar med reglene i Wienkonvensjonen om traktatretten, se punkt 2.6.2. og 2.6.3.

2.1.3. Andre lover

For det tredje har Norge også inkorporert menneskerettighetskonvensjoner i andre deler av norsk lovgivning, som dermed gjelder som norsk lov i sin helhet, men uten forrang på nasjonalt nivå. Det gjelder:

• FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK), jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 5
• ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter, jf. Finnmarksloven § 2, inkorporert med forrang i Finnmark

2.1.4. Menneskerettighetskonvensjoner

For det fjerde er Norge part i flere menneskerettighetskonvensjoner som ikke er gjort til norsk lov direkte. Globale og regionale menneskerettighetskonvensjoner Norge er part i er folkerettslig bindende for Norge, og etter presumsjonsprinsippet skal norsk rett så langt det er mulig tolkes i samsvar med konvensjonene. Slike konvensjoner er normalt gjennomført i norsk rett enten gjennom transformasjon (man endrer eksisterende lovgivning for å møte konvensjonens krav), eller passiv transformasjon (man konstaterer at det ikke er behov for å endre norsk lovgivning for å oppfylle konvensjonens forpliktelser).

2.1.4.1. Regionale menneskerettighetskonvensjoner

Det regionale menneskerettighetsvernet som er relevant for Norge er først og fremst utviklet gjennom Europarådet. I tillegg til EMK, som er av særlig betydning gjennom inkorporeringen i menneskerettsloven, har Europarådet vedtatt over 200 ulike konvensjoner, flere om menneskerettigheter. Norge er også part i en rekke av disse, blant annet:⁵Se oversikt i Europarådets traktatdatabase: coe.int/en/web/conventions/full-list

• Europarådets europeiske pakt om regions- eller minoritetsspråk
• Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter
• Europarådets reviderte europeiske sosialpakt
• Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen)
• Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen)

Disse konvensjonene er gjennomført i norsk rett ved transformasjon eller passiv transformasjon.

2.1.4.2. Globale menneskerettighetskonvensjoner

Det globale menneskerettighetsvernet er i hovedsak utviklet gjennom FN. Av de ni kjernekonvensjonene om menneskerettigheter i FN, er fem (se punkt 2.1.2) gjort til norsk lov, mens Norge er part i ytterligere tre:

• FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)
• FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (TK)
• FNs konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning (CED)

Også disse konvensjonene er gjennomført i norsk rett ved transformasjon eller passiv transformasjon.⁶CRPD ble ratifisert etter endringer i bl.a. vergemålsloven. Det er likevel omstridt hvorvidt konvensjonen er godt nok reflektert i norsk intern rett, se f.eks. rapport fra Likestillings- og diskrimineringsombudet, Inkorporering av CRPD – Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis, som publiseres i 2023.

Den eneste av de ni kjernekonvensjonene Norge ikke er part i, er FNs konvensjon for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier (CMW).

I tillegg til FNs kjernekonvensjoner er også andre konvensjoner av betydning for menneskerettighetsvernet. Ett eksempel er FNs flyktningkonvensjon. Et annet eksempel er ulike konvensjoner utviklet gjennom Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO).

Utenriksdepartementet har ved sitt traktatregister en database for alle bilaterale og multilaterale overenskomster Norge er part i.⁷Utenriksdepartementets traktatdatabase: https://lovdata.no/register/traktater

2.1.5. Norske oversettelser av konvensjoner

De norske oversettelsene av internasjonale konvensjoner er ikke autentiske tekster. Det hender at det er feil eller unøyaktigheter i norske oversettelser av konvensjoner, men det er uten rettslig betydning. (Se for eksempel kapittel 6.3.1.3). Det er alltid den autentiske teksten som gjelder, enten konvensjonen er vedtatt på engelsk/fransk (Europarådet) eller de seks FN-språkene (FN).

2.2. Hvem har rettigheter og plikter etter menneskerettighetene?

2.2.1. Hvem har rettigheter?

I utgangspunktet er det individer som har rettigheter etter menneskerettighetene. Alminnelige rettighetsbestemmelser gjelder – etter ordlyden i de relevante bestemmelsene i konvensjonene og Grunnloven – for «enhver», «ethvert menneske», «alle» og liknende formuleringer. Noen konvensjonsbestemmelser og noen konvensjoner gjelder imidlertid for en mer avgrenset personkrets. For eksempel gir barnekonvensjonen rettigheter til barn, som etter barnekonvensjonens artikkel 1 er alle under 18 år, med mindre særlige lover fastsetter en lavere myndighetsalder.⁸FNs konvensjon om barnets rettigheter (heretter barnekonvensjonen eller BK), art. 1.

Juridiske personer, det vil si for eksempel selskaper eller stiftelser, har også i en viss utstrekning vern etter noen menneskerettighetskonvensjoner. Et utgangspunkt er imidlertid at juridiske personer bare kan påberope seg enkelte rettigheter i EMK, og ikke i FN-konvensjonene.⁹HR-2015-342-A, avsn. 38-43.

Spørsmålet om hvem som er omfattet av menneskerettighetsvernet avhenger også av spørsmålet om hvor statene har jurisdiksjon eller myndighet, se nedenfor under punkt 2.4.

2.2.2. Hvem har plikter?

Stater har plikter etter menneskerettighetskonvensjonene. EMK artikkel 1 pålegger partene å «sikre enhver innen sitt myndighetsområde de rettigheter og friheter som er fastlagt i del I i denne konvensjon». Dette er dels en folkerettslig plikt – overfor de andre statspartene i konvensjonen, og dels en internrettslig plikt – overfor de individene som har rettigheter. SP artikkel 2 har en bestemmelse som sikrer alle under statens jurisdiksjon og på dens territorium konvensjonens rettigheter.¹⁰Tolkningen av denne bestemmelsen er omstridt. FNs menneskerettighetskomité (heretter MR-komiteen/Menneskerettighetskomiteen) har uttalt at jurisdiksjon og territorium er alternative vilkår, slik at det er tilstrekkelig at ett av dem er oppfylt, se MR-komiteen, General Comment no. 31: The nature of the general legal obligation imposed on States Parties to the Covenant. Denne tolkningen støttes av ICJ i Advisory opinion of the International Court of Justice (ICJ), 9 July 2004, The Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, avsn. 109. Enkelte stater, bl.a. USA, har sagt seg uenige i denne tolkningen. ØSK har en bestemmelse om statsforpliktelsene inntatt i konvensjonens artikkel 2. Barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 sier at statspartene skal «respektere og sikre de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon». CRPD har en bestemmelse i artikkel 4 om tiltak statene må treffe for å gjennomføre rettighetene i konvensjonen.

Det ligger i sakens natur at ettersom det er stater som er part i konvensjonene, vil forpliktelsene i hver konvensjon gjelde for hver statspart i konvensjonen. Alle statlige myndigheter kan pådra Norge menneskerettighetsansvar, enten krenkelsen skjer i regi av departementer, fengsler, politiet, utlendingsmyndigheter eller andre statlige organer. Underliggende etater har plikt til å foreta vurderinger av om deres handlinger eller unnlatelser kan føre til risiko for menneskerettighetskrenkelser.

Også kommuner har et direkte menneskerettighetsansvar, siden menneskerettighetskrenkelser kan forekomme i sykehjem, skoler, barnevern og så videre. Se nærmere om kommuners menneskerettighetsansvar nedenfor.

2.2.2.1. Gjennomføringsforpliktelser

Et gjennomgående utgangspunkt for statenes forpliktelser er at statene selv må vurdere hvilke tiltak som er mest egnet for å realisere de ulike rettighetene.¹¹FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (heretter ØSK-komiteen), General Comment no. 3: The nature of States parties’ obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant), avsn. 4, og FNs barnekomité (heretter barnekomiteen), General Comment no. 5: General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, avsn. 26. Samtidig gir også flere av menneskerettighetsforpliktelsene mer spesifikke plikter, enten etter sin ordlyd, eller etter en nærmere tolkning av bestemmelsen.

Menneskerettighetskonvensjonene har bestemmelser som sier at statene plikter å sikre menneskerettighetene i den enkelte konvensjon. De menneskerettslige forpliktelsene krever en rekke ulike tiltak fra statenes side, inklusive lovgivning.

2.2.2.2. Nærmere om lovgivningsforpliktelser

En viktig menneskerettighetsforpliktelse er statenes forpliktelse til å gi lover som sikrer menneskerettighetene. I ulike konvensjoner blir det vist til lovgivning som en særlig forpliktelse for statene. I ØSK artikkel 2 nr. 1 heter det at rettighetene skal gjennomføres gradvis med alle egnede midler, «og da særlig ved lovgivningstiltak». Den parallelle bestemmelsen i SP artikkel 2 nr. 2 forplikter partene til «å treffe slike lovgivningsmessige eller andre tiltak som vil være nødvendige» for å gjennomføre rettighetene i konvensjonen. Barnekonvensjonen peker på både «lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak» i artikkel 4. CRPD artikkel 4 om generelle gjennomføringsforpliktelser nevner også lovgivningsforpliktelser spesifikt. EMK artikkel 1 sier som nevnt at menneskerettighetene i konvensjonen skal sikres for enhver.

I tillegg til at det pekes på lovgivningsforpliktelser i de generelle gjennomføringsforpliktelsene er det også flere konvensjonsbestemmelser som angir dette særskilt. Et eksempel er SP artikkel 17 om rett til beskyttelse mot inngrep blant annet i privat- og familieliv, som gir «enhver» krav på «lovens beskyttelse».

En særskilt type lovgivningsforpliktelser er kriminaliseringsforpliktelser. De følger av en rekke menneskerettighetsbestemmelser, både implisitt og eksplisitt. Som eksempel kan det nevnes at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) gjentatte ganger har sagt at en sentral del av forpliktelsene for statene er å sørge for effektiv lovgivning, herunder straffebestemmelser, som beskytter individene mot krenkelser av deres fysiske og psykiske integritet.¹²X and Others v. Bulgaria [GC] (22457/16), avsn. 179. I Istanbul- og Lanzarotekonvensjonen er det inntatt eksplisitte bestemmelser om hva partene skal kriminalisere.

I arbeidet med kriminaliseringsforpliktelsene må lovgiver også ta hensyn til andres beskyttede interesser. Lovgivningen må være tilstrekkelig presis og forutberegnelig i tråd med kravet om klarhet på strafferettens område.¹³ Se kap. 4.3.1.

2.2.2.3. Plikt til å oppdatere lover

I forbindelse med ratifikasjonsprosesser gjennomgår myndighetene nasjonal lovgivning for å sørge for at den er i samsvar med konvensjonene vi har tiltrådt. Imidlertid er det viktig å være oppmerksom på at både endrede faktiske forhold, og endringer i rettighetsvernet etter ny rettspraksis, særlig fra EMD i tråd med doktrinen om dynamisk fortolkning (se kapittel 2.6.3.2), kan kreve at lovgivningen oppdateres på ulike områder. Det kan også bli behov for fornyet vurdering fordi lovgiver kan ha oversett eller ikke vært klar over særlige problemstillinger ved tiltredelse til konvensjonen.

2.2.2.4. Alle offentlige myndigheter har menneskerettighetsansvar

Det går et skille mellom hvilke statlige myndigheter som er forpliktet folkerettslig og hvilke som er forpliktet internrettslig.¹⁴Se HR-2022-401-A (Tolga), avsn. 36-49. Kun statene er part i konvensjonene og har dermed ansvar internasjonalt, men også andre offentlige myndigheter kan være forpliktet til å sikre menneskerettighetene etter intern rett: Av Grunnloven § 92 følger det at «[s]tatens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.» Denne retter seg mot statens myndigheter i «videste forstand» og både Stortinget, regjeringen, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andre forvaltningsorganer og domstolene omfattes.¹⁵HR-2022-401-A, avsn. 46. Kommuners menneskerettighetsansvar er nærmere omtalt i NIMs rapport om kommuner og menneskerettigheter.¹⁶Kommuner og menneskerettigheter, NIM nov. 2021, oppdatert apr. 2022.

2.2.2.5. Særlig om menneskerettigheter og næringsliv

Selskaper er ikke pliktsubjekter etter menneskerettighetskonvensjonene. Men statene har, som et ledd i sikringsplikten (se kapittel 2.3.2.1), ansvar for å sørge for lovgivning og systemer som hindrer at private, herunder selskaper, krenker privates menneskerettigheter.

I norsk rett var vedtakelsen av åpenhetsloven, som trådte i kraft i juli 2022, et ledd i gjennomføringen av denne plikten. Virksomheter av en viss størrelse har, etter åpenhetsloven, en plikt til å foreta aktsomhetsvurderinger¹⁷Aktsomhetsvurderingsplikten i åpenhetsloven er utformet på bakgrunn av FNs veiledende prinsipper om næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) fra 2011. med sikte på å unngå at deres virksomhet bidrar til menneskerettighetskrenkelser. Dette gjelder både private og offentlige selskaper. De har også en plikt til å rapportere om hvordan de utfører denne vurderingen. Forbrukertilsynet har ansvar for å følge opp selskapenes aktiviteter etter denne loven, og for å veilede selskaper om hvordan de skal gå frem for å oppfylle lovens krav.

2.2.2.6. Menneskerettighetsvurderinger i forbindelse med offentlige anskaffelser

Offentlige myndigheter kan ha en plikt til å vurdere menneskerettigheter i forbindelse med sine anskaffelser. De må følge reglene om dette i anskaffelsesloven. Loven gjelder for blant annet statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og andre offentligrettslige organer. Lovens § 5 fastsetter at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og andre forvaltningsorganer skal ha «egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter». Loven gir ikke nærmere anvisning på hvordan dette skal gjøres i praksis eller om hvordan slik risiko vurderes. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, DFØ, har en egen veileder om hvordan man skal fremme grunnleggende menneskerettigheter ved høyrisikoanskaffelser.¹⁸Rutiner for å fremme grunnleggende menneskerettigheter ved høyrisikoanskaffelser, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

2.3. Kategorisering av menneskerettighetene

2.3.1. Sivile og politiske rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

Menneskerettighetene omfatter mange forskjellige typer rettigheter, og dermed også ulike typer forpliktelser for statene. Rettighetene kan kategoriseres på flere måter. Et vanlig skille trekkes ofte opp mellom sivile og politiske rettigheter (typisk EMK og SP) på den ene siden og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (typisk ØSK) på den andre siden. Dette skillet gir imidlertid lite presise avgrensninger, ettersom man finner begge kategorier menneskerettigheter i de fleste konvensjoner.

I motsetning til sivile og politiske rettigheter, kan noen av ØSK-forpliktelsene oppfylles gradvis, avhengig av hvilke ressurser staten har tilgjengelig.¹⁹Jf. f.eks. ØSK art. 2 nr. 1 og BK art. 4. At ØSK-rettighetene skal oppfylles gradvis gir likevel umiddelbare plikter: i relasjon til helse må statene for eksempel både tilby helsetjenester uten diskriminering, og umiddelbart ta grep for å sikre full realisering av retten til helse.²⁰ØSK-komiteen, General Comment no. 14: The right to the highest attainable standard of health, avsn. 30. Norge har relativt sett store økonomiske ressurser, noe som vil si at det stilles høye krav til Norges oppfyllelse av ØSK-rettigheter.

Dersom statene velger å redusere oppfyllelsen av en ØSK-rettighet, det ØSK-komiteen kaller «retrogressive measures», er dette noe som krever «the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the Covenant […]».²¹ØSK-komiteen, General Comment no. 3, avsn. 9.

ØSK-komiteen peker på at det er en viss kjerne i rettighetene som må overholdes uavhengig av statens ressursnivå.²²ØSK-komiteen, General Comment no. 3, avsn. 10.

2.3.2. Negative og positive forpliktelser

En annen måte å kategorisere menneskerettigheter på er å skille mellom negative og positive forpliktelser, der negative forpliktelser går ut på at statene må avstå fra å gripe inn i rettighetene, mens positive forpliktelser omhandler det statene aktivt må foreta seg for å sikre rettigheter. Ofte knyttes negative forpliktelser til de klassiske sivile og politiske rettighetene, mens positive forpliktelser knyttes til de nyere økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som retten til utdanning eller retten til helse. Men heller ikke dette skillet gir klare avgrensninger, da mange av de såkalt negative rettighetene også forplikter staten til å treffe positive tiltak. For eksempel består retten til rettferdig rettergang av en rekke forpliktelser som staten må bruke mye ressurser på å sikre.

2.3.2.1. Statens sikringsplikt

Selv om det bare er offentlige myndigheter som er pliktsubjekter etter konvensjonene, må myndighetene treffe tiltak for å hindre at private aktører krenker hverandres rettigheter.²³Se f.eks. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 4. utgave, Fagbokforlaget, 2004, s. 58. Dette omtales gjerne som statens sikringsplikt.

Statenes sikringsplikt innebærer at statene har ansvar for å gjøre det som er mulig for å hindre at private aktører, som enkeltpersoner, selskaper, foreninger eller lignende, krenker andre privates rettigheter. En person som mishandler partneren sin bryter ikke menneskerettighetene, men mishandlingen kan være et menneskerettighetsbrudd dersom staten ikke har oppfylt nærmere forpliktelser til å beskytte individer mot slik voldsutøvelse, for eksempel gjennom kriminalisering av handlingen og etterforskning og straffeforfølgning av den.

En dom fra Høyesterett i 2013 handlet om langvarig manglende oppfølging fra politiets side av blant annet besøksforbud og anmeldte trusler mot en kvinne. Høyesterett sier om EMKs krav til statene (i henhold til EMDs praksis):

Konvensjonen krever ikke det umulige eller uforholdsmessige. Og staten forventes ikke å avverge enhver fare for krenkelser begått av private. Men det må reageres mot reell og umiddelbar risiko som myndighetene er kjent med, eller burde være kjent med, med de tiltak som det ut fra situasjonen er rimelig å forvente.²⁴Rt. 2013 s. 588 (Stalker), avsn. 46.

Staten ble dømt for brudd på sikringsplikten i denne saken.²⁵I domsslutningen heter det: «Staten har ikke oppfylt sin plikt etter EMK til å sikre NN mot forfølgelse fra A.», avsn. 66.

2.3.3. Betydningen av kategorisering

Hvordan man kategoriserer menneskerettigheter har ingen rettslig betydning. Hver rettighet må tolkes i samsvar med sin ordlyd og andre relevante tolkningsfaktorer.

En og samme menneskerettighetsbestemmelse kan inneholde ulike typer av forpliktelser. For eksempel kan retten til respekt for familielivet kreve både at det vurderes hvorvidt det foreligger et inngrep i retten til respekt for familielivet, og hvilke positive forpliktelser statene har til å sikre denne rettigheten. Som særlig EMDs praksis viser, kan imidlertid disse vurderingene gli over i hverandre: EMD uttaler i flere saker at både når det gjelder de positive og de negative forpliktelsene, må et utgangspunkt være at man skal treffe en «fair balance» mellom de ulike interessene i saken, enten det er mellom individ og samfunn eller det er mellom ulike individer.²⁶Se f.eks. Nazarenko v. Russia, (39438/13), avsn. 63.

2.4. Hvor gjelder menneskerettighetene?

2.4.1. Jurisdiksjon eller myndighetsområde

EMK artikkel 1 viser til at statene har menneskerettighetsansvar i sitt myndighetsområde («jurisdiction» på engelsk). SP artikkel 2 viser til statens jurisdiksjon og territorium.²⁷Tolkningen av denne bestemmelsen er omstridt. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at jurisdiksjon og territorium er alternative vilkår, slik at det er tilstrekkelig at ett av dem er oppfylt, se MR-komiteen, General Comment no. 31. Denne tolkningen støttes av ICJ i Advisory opinion of the International Court of Justice (ICJ), 9 July 2004, The Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, avsn. 109. Enkelte stater, bl.a. USA, har sagt seg uenige i denne tolkningen. ØSK har ikke en spesifikk henvisning til jurisdiksjon. Barnekonvensjonen har på samme måte som SP en kombinasjon av en jurisdiksjonsklausul og et aksessorisk diskrimineringsforbud i artikkel 2 nr. 1. Ettersom det er stater som er part i konvensjonene, vil forpliktelsene i hver konvensjon gjelde for hver statspart i konvensjonen. En forutsetning for at en stat skal ha menneskerettighetsansvar er altså at staten har en form for jurisdiksjon.

Grunnloven gjelder som hovedregel innenfor norsk jurisdiksjon, selv om dette ikke fremgår eksplisitt av Grunnloven selv.²⁸I klimasaken presiserte imidlertid Høyesterett at dersom virksomheter i utlandet som norske myndigheter har direkte innvirkning på, gjør skade i Norge, må det kunne trekkes inn ved bruken av Grunnloven § 112, for eksempel ved forbrenning av norsk olje og gass i utlandet, når det fører til skade i Norge, se HR-2020-2472-P, avsnitt 149.

Flere av FN-komiteene har utgitt generelle kommentarer om konvensjonenes anvendelsesområde.²⁹Se f.eks. MR-komiteen, General Comment no. 31, ØSK-komiteen, General Comment no. 3, barnekomiteen, General Comment no. 5.

I utgangspunktet skal jurisdiksjonsbegrepet tolkes i samsvar med internasjonal rett, hvor jurisdiksjon primært er territorielt.³⁰Se f.eks. Banković and Others v. Belgium and 16 Other States [GC] (52207/99), avsn. 59: «As to the «ordinary meaning» of the relevant term in Article 1 of the Convention, the Court is satisfied that, from the standpoint of public international law, the jurisdictional competence of a State is primarily territorial. While international law does not exclude a State’s exercise of jurisdiction extra-territorially, the suggested bases of such jurisdiction (including nationality, flag, diplomatic and consular relations, effect, protection, passive personality and universality) are, as a general rule, defined and limited by the sovereign territorial rights of the other relevant States.» Samtidig tolker menneskerettighetsorganer begrepet autonomt, og er ikke bundet av generelle nasjonalrettslige eller folkerettslige tolkninger av jurisdiksjonsbegrepet.

2.4.2. Ekstraterritoriell jurisdiksjon i særlige tilfeller

Til tross for utgangspunktet om at statenes menneskerettighetsjurisdiksjon primært gjelder på deres territorier, har EMD åpnet for at en stat unntaksvis kan ha ekstraterritoriell jurisdiksjon der myndighetshandlinger får effekter utenfor statens territorium. ³¹Loizidou v. Turkey [GC] (15318/89), avsn. 62, H.F.and Others v. France [GC] (24384/19 og 44234/20), avsn. 186 (Se også avsn. 184–188). Domstolen har operert med tre hovedkategorier av slik ekstraterritoriell jurisdiksjon: 1) der statens handlinger foregår utenfor deres eget territorium, men innenfor Europarådets geografiske område, 2) der statens handlinger foregår utenfor Europarådets geografiske område, og 3) der statens handlinger på eget territorium får virkninger i en annen stat.³²Se nærmere om rettspraksis knyttet til disse tre kategoriene i Europarådets Fact Sheet «Extra-territorial jurisdiction of States Parties to the European Convention on Human Rights».

EMD har særlig lagt til grunn at en stat kan ha jurisdiksjon der hvor de har militær tilstedeværelse utenfor eget territorium.³³Se f.eks. Loizidou v. Turkey, Pisari v. the Republic of Moldova and Russia, Issa and Others v. Turkey, Al-Skeini and Others v. the United Kingdom. Hvis norske soldater hadde begått overgrep mot fanger i for eksempel Afghanistan, ville den norske stat kunne blitt ansvarlig for menneskerettighetsbrudd, selv om handlingene foregikk utenfor Norges grenser. EMD har også lagt til grunn at en stat kan ha menneskerettighetsansvar i situasjoner hvor den utfører myndighetshandlinger for eksempel under okkupasjonslignede forhold.³⁴Loizidou v. Turkey, avsn. 63-64.

EMD har videre påpekt at jurisdiksjonsbegrepet kan bli «divided and tailored», slik at en stat i en sak har jurisdiksjon når det kommer til behandlingen av én rettighet, men ikke alle.³⁵H.F. and Others v. France, avsn. 186, 189.

Menneskerettighetskomiteen har også lagt til grunn at SP kan gjelde for stater utenfor deres territorium.³⁶Se f.eks. MR-komiteen, General Comment no. 31. Dette til tross for at SP artikkel 2 viser til at statene har ansvar «within its territory and subject to its jurisdiction».³⁷SP art. 1. ICJ har lagt samme forståelse av SPs rekkevidde til grunn.³⁸Advisory opinion of the International Court of Justice (ICJ), 9 July 2004, The Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, avsn. 109: «The Court would observe that, while the jurisdiction of States is primarily territorial, it may sometimes be exercised outside the national territory. Considering the object and purpose of the International Covenant on Civil and Political Rights, it would seem natural that, even when such is the case, States parties to the Covenant should be bound to comply with its provisions.» Også barnekomiteen har lagt til grunn at barnekonvensjonen kan gjelde for en stat utenfor dens territorium.³⁹L.H and Others og F.B and Others v. France (No. 79/2019 og 109/2019 og 77/2019). Komiteen ga sitt syn på jurisdiksjonsspørsmålet i forutgående avgjørelser om hvorvidt sakene skulle realitetsbehandles.

2.5. Tolkning av menneskerettighetene i Grunnloven

2.5.1. Innledning

Som utgangspunkt skal Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser tolkes på den samme måten som vanlige lover.⁴⁰HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 84. Demokrati- og forutberegnelighetshensyn tilsier nettopp at Grunnlovens tekst «så langt som råd skal kunne leses av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for Grunnlovens sentrale innhold».⁴¹Dette ble senest understreket i Innst. 258 S (2019–2020) s. 1, med tilslutning fra et kvalifisert stortingsflertall, om endring i Grunnloven § 89 (domstolskontroll med lover mv.). Samtidig er Grunnlovens bestemmelser ofte utformet generelt fordi de er ment å vare over tid og skal kunne tilpasses til endrede samfunnsforhold. Ordlyden gir vanligvis derfor ikke den «fulle forståinga av karakteren til og rekkjevidda av» bestemmelsen.⁴²HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 84.

Høyesterettspraksis viser at forarbeider også er relevant for tolkningen av Grunnloven, særlig ved tolkningen av nyere grunnlovsbestemmelser.⁴³Se f.eks. HR-2018-1783-A (Uskyldspresumsjon), avsn. 22–23, HR-2016-2554-P (Holship), avsn. 68–69, HR-2015-206-A (Maria), avsn. 62 og HR-2014-2472-A, avsn. 21. Ettersom Grunnloven ble revidert i 2014, hvor nye menneskerettighetsbestemmelser ble tatt inn og flere eksisterende revidert, foreligger det forholdsvis nye og på flere områder relativt omfattende forarbeider som vil kunne være relevante.⁴⁴Se Dok. 16 (2011-2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, samt innstillinger fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité.

Rettspraksis er også en relevant rettskilde. Det er etter norsk statsforfatning Høyesterett som «har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle Grunnlovens menneskerettsbestemmelser», med den konsekvens at høyesterettspraksis ofte er en avgjørende rettskilde for tolkningen av en bestemmelse.⁴⁵HR-2015-206-A (Maria), avsn. 57. Se også HR-2015-289-A (Rwanda), avsn. 40 og HR-2016-2554-P (Holship), avsn. 81.

Praksis fra Stortinget kan derimot ikke ubetinget tillegges vekt. Høyesterett har i flere saker oppstilt særskilte krav til kvalitet i Stortingets vurderinger av en lovs grunnlovsmessighet.⁴⁶Rt. 1976 s. 1 (Kløfta), s. 5-6, Rt. 1990 s. 284 (Selsbakk), s. 295, Rt. 2007 s. 1281 (Øvre Ullern), avsn. 76, Rt. 2007 s. 1308 (Sørheim), avsn. 42, Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt), avsn. 172-173. Nærmere bestemt må Stortinget ha lagt til grunn et relevant og riktig prøvingstema og vært oppmerksom på «vesentlege konsekvensar av ei lov».⁴⁷Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt), avsn. 172.

2.5.2. Forholdet mellom grunnlovsbestemmelser og internasjonale konvensjonsbestemmelser

Etter utvidelsen av menneskerettighetsbeskyttelsen i Grunnloven er det mange rettigheter som følger både av Grunnloven og internasjonale konvensjoner. Et spørsmål er hvordan dette skal håndteres.

Ord og uttrykk i de internasjonale konvensjonene skal tolkes autonomt.⁴⁸ National Federation of Sportspersons’ Associations and Unions (FNASS) and Others v. France (48151/11 og 77769/13), avsn. 154, Navalnyy v. Russia [GC] (29580/12), avsn. 98-103. Det innebærer at nasjonal rett ikke er avgjørende for innholdet i begrep som for eksempel «straff» i artikkel 6, «privatliv» og «hjem» i EMK artikkel 8 nr. 1, eller «fredelig forsamling» etter EMK artikkel 11.⁴⁹Se til illustrasjon National Federation of Sportspersons’ Associations and Unions (FNASS) and Others v. France, avsn. 154, Navalnyy v. Russia, avsn. 98-103, Nolan and K. v. Russia (2512/04), avsn. 109-112. Til illustrasjon kan en forsamling være «fredelig» etter EMK artikkel 11, selv om den bryter med nasjonale regler.⁵⁰Se Navalnyy v. Russia, avsn. 98-103.

Høyesterett har lagt til grunn at Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser skal tolkes i lys av de internasjonale konvensjonsforbildene. Rettskilder som formålsbetraktninger, systematikk eller reelle hensyn er også relevante ved tolkningen av Grunnloven.⁵¹Se f.eks. HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 141. Se også Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 10. utg., Universitetsforlaget, 2008, s. 49, s. 59, s. 69. De aller fleste av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven er inspirert av og bygget opp etter modell fra menneskerettigheter i globale og regionale menneskerettighetskonvensjoner, men har ikke nødvendigvis samme ordlyd eller helt identisk innhold.

2.5.2.1. Betydningen av fremtidig praksis fra konvensjonsorganene

Høyesterett har uttalt at menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven «skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene», men tar et forbehold om at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene «ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene», nettopp fordi Grunnloven skal tolkes autonomt, i siste instans av Høyesterett.⁵²HR-2015-206-A (Maria), avsn. 57. Se også HR-2015-289-A (Rwanda), avsn. 40 og HR-2016-2554-P (Holship), avsn. 81. Dette betyr for eksempel at Grunnloven § 102 om retten til privat- og familieliv skal tolkes i lys av praksis fra EMD om EMK artikkel 8, og av praksis fra FNs menneskerettighetskomité om artikkel 17 – men praksis fra konvensjonsorganene som er kommet til etter vedtakelsen av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser tillegges mindre vekt. Samtidig vil praksis fra konvensjonsorganer og EMD ha betydning for tolkningen av konvensjonsbestemmelsene som også har forrang i norsk rett. I realiteten betyr dermed denne distinksjonen primært at Høyesterett kan utvikle et sterkere vern etter Grunnloven enn etter konvensjonsvernet, men at de kan ikke legge til grunn et svakere vern enn det som fulgte av konvensjonene da de nye menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven ble vedtatt.

Internasjonal praksis er ifølge Høyesterett i liten grad relevant for den menneskerettsbestemmelsen i Grunnloven som ikke har et forbilde i en folkerettslig bindende regel, nemlig retten til et levelig miljø etter Grunnloven § 112.⁵³HR-2020-2472-P (Kimasøksmålet), avsn. 92.

2.5.2.2. Der Grunnloven går lenger enn konvensjonene

Det er viktig å være oppmerksom på at Grunnloven på noen punkter går lengre enn det som kan utledes av konvensjonene og konvensjonsorganenes praksis. Ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100 har et sterkere forbud mot forhåndssensur enn det som følger av EMK artikkel 10. Ett annet eksempel er det norske forbudet mot ulovlige husransakinger, inntatt i Grunnloven § 102, som er antatt å gå lengre enn retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Dersom man skal utrede forslag som dreier seg om myndighetenes adgang til å ta seg inn i private hjem, vil det derfor være nødvendig å drøfte både den generelle retten til beskyttelse av privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd og EMK artikkel 8. Her kan man legge vekt på praksis fra EMD, men i tillegg utrede hvilke særlige skranker som oppstilles gjennom Grunnloven § 102 annet ledd.

2.6. Tolkningen av menneskerettigheter i internasjonale konvensjoner

2.6.1. Folkerettens kilder

En sentral forskjell på nasjonal rett og folkerett er at rettssubjektene i folkeretten (statene) er suverene, og ikke underlagt en myndighet, i motsetning til rettssubjektene i nasjonal rett. Dette gir seg utslag i både rettkildebildet og i rettslig metode.

Fordi alle stater er suverene, er hovedrettskilden i folkeretten avtaler (konvensjoner, traktater mv.) mellom stater. Statuttene til Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ), artikkel 38, lister opp folkerettens kilder. De primære kildene er traktater og sedvane, samt generelle rettsprinsipper. Sekundære kilder er rettspraksis og juridisk litteratur. En dom fra en internasjonal domstol er i utgangspunktet bare bindende for de statene som er part i saksanlegget. I praksis spiller likevel internasjonal rettspraksis en viktig rolle, blant annet fordi traktater tolkes av domstolene og fordi innholdet i sedvanerett fastlegges av dem.⁵⁴Se HR-2023-491-P (Snøkrabbe), avsn. 108. Se dommens avsn. 100–120 for en grundig gjennomgang av Wienkonvensjonens regler.

2.6.2. Folkerettens generelle regler om traktattolkning

Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner er traktater som i utgangspunktet skal tolkes i samsvar med folkerettslige regler om traktattolkning.⁵⁵Rt. 2008 s. 577 avsn. 46, HR-2015-1008-A (GE Healthcare), avsn. 35 mv. og HR-2017-569-A (Flyktning sur place), avsn. 44. Disse reglene er nedfelt i Wienkonvensjonen om traktatrett av 23. mai 1969 (Wienkonvensjonen) artikkel 31-33, og anses som folkerettslig sedvane.⁵⁶Norge er ikke part i konvensjonen, og den finnes derfor ikke i norsk oversettelse. Konvensjonen gjelder likevel for Norge i den grad den gir uttrykk for sedvanerett. Dette gjelder reglene om traktattolkning og de fleste andre bestemmelsene i traktaten.

Norske rettsanvendere, herunder norske domstoler, skal i utgangspunktet foreta en selvstendig tolkning av konvensjonsbestemmelser ved å benytte seg av samme metode som det relevante internasjonale overvåkningsorganet.⁵⁷For EMKs del, se Rt. 2005 s. 833, avsn. 45. De internasjonale menneskerettighetsorganene anvender i hovedsak Wienkonvensjonens tolkningsregler, men med visse særtrekk, og praksis fra slike organer er ofte førende for norske rettsanvendere som avgjør menneskerettslige spørsmål. Vi kommer tilbake til særtrekkene ved tolkninger av menneskerettighetskonvensjoner nedenfor under punkt 2.6.3 og 2.6.4.

2.6.2.1. Ordlyd, kontekst samt gjenstand og formål

Hovedformålet med traktattolkning er å kartlegge traktatens innhold.

Wienkonvensjonen artikkel 31 (1) foreskriver at en traktat skal tolkes i god tro, i samsvar med den alminnelige betydningen traktatens termer har, sett i sin sammenheng (kontekst), og i lys av traktatens gjenstand og formål. Vekten av hvert element må vurderes konkret, men konteksten eller et overordnet formål vil sjelden kunne føre til at ordlyden tilsidesettes.⁵⁸ICJ uttalte allerede i 1950 at «The Court considers it necessary to say that the first duty of a tribunal which is called upon to interpret and apply the provisions of a treaty, is to endeavor to give effect to them in their natural and ordinary meaning in the context in which they occur. If the relevant words in their natural and ordinary meaning make sense in their context, that is an end of the matter.» (vår utheving). Advisory Opinion on the competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, ICJ Reports 1950, s. 8. Selv om bestemmelsen inneholder fire underpunkter, er dette én regel, jf. overskriften «General Rule of interpretation». Elementene i bestemmelsen skal vurderes sammen, i et helhetlig grep.⁵⁹Ole Spierman, Moderne Folkeret, 3. omarbejdede udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2006, s. 128. Rekkefølgen av elementene gir uttrykk for en logisk rekkefølge i tolkningsoperasjonen.⁶⁰Yearbook of the International Law Commission, 1966 vol II, s 220.

Den mest sentrale tolkningsfaktoren er ordlyden i den aktuelle bestemmelsen i traktaten eller konvensjonen. Konvensjonsteksten skal tolkes i god tro i samsvar med den alminnelige betydningen av termene som er anvendt, ut fra sin kontekst og konvensjonens gjenstand og formål, jf. Wienkonvensjonen artikkel 31.1.

Menneskerettighetene er et område innen folkeretten hvor domstoler og overvåkningsorganer har utviklet det som ofte omtales som en dynamisk tolkning av en del konvensjonsbestemmelser, se under.

2.6.2.2. Hva omfatter «kontekst»?

Wienkonvensjonen artikkel 31.2 omtaler hva som skal regnes som kontekst i konvensjonens forstand. Kontekst kan omfatte avtaler mellom partene inngått ved traktatinngåelsen eller etterfølgende avtaler og praksis, som vil være relevante i tolkningen av en traktat.

2.6.2.3. Andre regler som gjelder mellom partene

Etter Wienkonvensjonen artikkel 31.1 tredje ledd bokstav c skal man også ta hensyn til «relevant rules of international law applicable in the relations between the parties».⁶¹Denne tolkningsfaktoren er dermed ikke den samme som «supplementary means of interpretation», som etter artikkel 32 kun skal anvendes hvis konvensjonsteksten gir et tolkningsresultat som er uklart eller svært urimelig, se f.eks. Arnold Pronto and Michael Wood, The International Law Commission, 1999-2009, Volume IV, Oxford University Press 2010, s. 783. Både sedvanerett og konvensjoner, og da særlig for menneskerettighetsområdet, kan være relevante. Det kan derfor være grunn til å se på hvordan andre internasjonale menneskerettighetskonvensjoner (og deres overvåkningsorganer) forholder seg til det rettslige spørsmålet som skal drøftes.⁶²EMD har brukt denne tolkningsfaktoren en rekke ganger, se f.eks. Al-Adsani v. the United Kingdom [GC] (35763/97), avsn. 55.

2.6.2.4. Rettspraksis

Rettspraksis er formelt sett bare er bindende for de statene som er part i det aktuelle saksanlegget, og er en subsidiær rettskilde i folkeretten. I praksis er likevel internasjonal rettspraksis en viktig faktor i å klarlegge innholdet i sedvanerett og traktatbestemmelser.⁶³ICJ Statute, art. 38. Se også HR-2023-491-P (Snøkrabbe), avsn. 108.

På samme måte som i nasjonal rett må et tolkningsspørsmål løses slik man antar den «autorative fortolkeren» ville løst det.⁶⁴Rt. 2002 s. 391 (GOD MORGEN), s. 396 og Rt. 2006 s. 1473 (Livbøye), avsn. 61. Dette vil i praksis være internasjonale domstoler og andre organer med kompetanse til å avgjøre saker under den enkelte konvensjon. I hvilken grad avgjørelser fra internasjonale overvåkningsorganer og domstoler er bindende, varierer. Dommene fra både EMD og ICJ er rettslig bindende for partene i saken, mens avgjørelser fra FNs traktatorganer ikke har rettslig bindende virkning.⁶⁵Se nærmere om den rettskildemessige vekten av uttalelser fra FNs traktatorganer i kap. 2.6.4.

Også Høyesterett tolker internasjonale konvensjoner. Der det foreligger rettspraksis fra Høyesterett om hvordan en internasjonal regel er å forstå, ser vi ofte at Høyesterett velger å henvise til denne.⁶⁶Se også HR-2021-1975 (Fosen) hvor Høyesterett flere steder viser til tidligere avgjørelser fra Høyesterett om tolkningen av SP art. 27.

2.6.2.5. Forarbeider anvendes i begrenset grad

Forarbeider er etter Wienkonvensjonens regler en tolkningsfaktor som i henhold til konvensjonens artikkel 32 kan supplere de øvrige rettskildefaktorene omtalt i konvensjonens artikkel 31. Bestemmelsen fastslår at konvensjonens forarbeider kan være en tolkningsfaktor for å bekrefte et tolkningsresultat som følger av hovedregelen i artikkel 31. Hvis resultatet av en fortolkning i henhold til hovedregelen i artikkel 31 enten er «ambiguous or obscure» eller tolkningsresultatet er «manifestly absurd or unreasonable», kan forarbeider anvendes til å avgjøre betydningen. Forarbeider har altså mindre betydning ved traktattolkning enn etter norsk rettskildelære.⁶⁷HR-2023-03-491-P (Snøkrabbe), avsn. 106. Se også HR-2017-569-A (Flyktning sur place), avsn. 44 og Rt. 2010 s. 858 (Tilbakekall av asyl), avsn. 43. Bakgrunnen er suverenitetsprinsippet: Statene er bundet av den ordlyden de har sluttet seg til. Innholdet i avtalepartenes (lovgivers) motivasjon eller vilje er ofte vanskelig å fastslå. I multilaterale forhandlinger har stater ofte ulik motivasjon for å vedta en bestemt ordlyd, og et begrep som «lovgivervilje» blir derfor lite treffende.

2.6.3. Metodiske særtrekk ved tolkning av EMK

EMK er en mellomstatlig avtale (traktat), og tolkes dermed med utgangspunkt i de reglene som beskrevet over.

EMD er den autorative fortolkeren av EMK, og dommer fra EMD har stor betydning. Selv om dommer fra EMD formelt kun er folkerettslig bindende for den staten som er part i den enkelte sak, ⁶⁸EMK art. 46 nr. 1. har EMDs dommer stor betydning for tolkningen av EMK mer generelt fordi de gir en indikasjon på hva domstolen vil komme til i en lignende sak. Høyesterett har som nevnt også uttalt at EMDs praksis har stor vekt når konvensjonen anvendes av norske domstoler.⁶⁹Rt. 2005 s. 833, avsn. 45. Ved utredning av menneskerettslige problemstillinger som berører EMK er det derfor sentralt å klarlegge EMDs praksis på det aktuelle området.⁷⁰Se kap. 11 i denne veilederen om EMDs database – HUDOC – med veiledning om hvordan man kan søke i den.

I tillegg må norske rettsanvendere se hen til særpregede tolkningsprinsipper som EMD har utviklet, og som utfyller og supplerer de folkerettslige utgangspunktene for traktattolkning. Ved anvendelsen av EMK skal norske domstoler ifølge Høyesterett nettopp «foreta en selvstendig tolkning av konvensjonen basert på den metode EMD benytter».⁷¹HR-2022-2329-A, avsn. 70. I det følgende nevner vi fire sentrale tolkningsprinsipper.

2.6.3.1.  Formålsorientering

For det første er EMDs tolkningsmetode formålsorientert, i samsvar med Wienkonvensjonen artikkel 31 (1). Domstolen har gjentatte ganger understreket at konvensjonens formål er å sikre rettigheter som ikke er teoretiske og illusoriske, men praktiske og effektive.⁷²Demir og Baykara v. Turkey [GC] (34503/97), avsn. 66, Klass and Others v. Germany (5029/71), avsn. 34. Det må likevel skilles mellom å tolke eksisterende rettigheter i tråd med konvensjonens formål, og det å innfortolke nye rettigheter.

2.6.3.2. Dynamisk tolkning

For det andre er EMDs tolkningsmetode dynamisk. Mange menneskerettighetsbestemmelser er svært generelle, og utviklingen av samfunnsforhold og rettsoppfatninger utvikler seg over tid. EMD uttalte allerede i 1978 at EMK var «a living instrument» som skulle tolkes i lys av dagens samfunnsforhold.⁷³ Tyrer v. the United Kingdom (5856/72), avsn. 31. Som et eksempel er det nå, i motsetning til da EMK ble vedtatt i 1950, utvilsomt at begrepet «other status» i EMK artikkel 14 om ulovlige diskrimineringsgrunnlag omfatter for eksempel seksuell orientering.⁷⁴ Identoba and Others v. Georgia (73235/12), avsn. 96. Det innebærer at EMDs eksisterende rettspraksis er en nødvendig, men ikke uten videre tilstrekkelig, forutsetning for å forutsi hvordan domstolen vil vurdere et bestemt spørsmål. Samtidig setter konvensjonens ordlyd yttergrensene, slik at EMD ikke ved sine tolkninger kan skape nye eller flere rettigheter enn de som er inntatt i EMK.⁷⁵Eksempelvis kan retten til å gifte seg etter EMK art. 12 ikke tolkes slik at den også gir en rett til å skille seg, spesielt fordi dette eksplisitt ble utelatt da konvensjonen ble skrevet, se Johnston and Others v. Ireland (9697/82), avsn. 51–54 og Babiarz v. Poland (1955/10), avsn. 49.

2.6.3.3. Europeisk konsensus

For det tredje tolker EMD konvensjonen i lys av europeisk konsensus eller «common ground». Europeisk konsensus om et spørsmål kan begrunne en dynamisk tolkning, men utgjør ikke noen selvstendig rettskilde.⁷⁶ Christine Goodwin v. the United Kingdom [GC] (28957/95), avsn. 85–90. Se også f.eks. Dudgeon v. the United Kingdom (7525/76), avsn. 60. Motsetningsvis kan fraværet av europeisk konsensus være et argument for en bredere skjønnsmargin for staten.⁷⁷ VO v. France [GC] (53924/00), avsn. 84 og 85. Rettspraksis viser at EMD har uttalt at det var en bred konsensus om et spørsmål der 31 (av 47)⁷⁸Etter at Russland ble utelukket fra Europarådet i 2022 har rådet nå 46 medlemsstater. land hadde valgt en løsning, og en sterk konsensus der 41 (av 47) stater hadde valgt en løsning.⁷⁹Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [GC] (18030/11), avsn. 138 flg. Se også Kanstantsin Dzehtsiarou, European Consensus and the Legitimacy of the European Court of Human Rights, Cambridge University Press, 2015, s. 43.

2.6.3.4. Subsidiaritet og skjønnsmargin

For det fjerde anvender EMD konvensjonen i lys av prinsippene om subsidiaritet og skjønnsmargin.⁸⁰Disse er nært beslektet, men ikke identiske. Subsidiaritetsprinsippet innebærer at det er statene som har det primære ansvaret for å sikre rettighetene i EMK. Det er statene som er best posisjonert («better placed») til å foreta effektive vurderinger av hvordan menneskerettighetene best kan sikres internt i den enkelte stat.

Videre har statene en skjønnsmargin. Det innebærer at når EMD skal ta stilling til om en stats inngrep i en menneskerettighet lar seg forsvare, så vil EMD akseptere at denne staten har en viss frihet i valg av tiltak, så lenge staten har begrunnet det på en måte som EMD aksepterer. EMD vil ikke sette seg i de nasjonale domstolenes sted, fordi de nasjonale domstolene har best oversikt over hvilke behov som foreligger nasjonalt og hvordan tiltak vil virke der.

Denne skjønnsmarginen kan variere fra område til område. På noen områder legger EMD til grunn at den kan prøve nasjonale begrunnelser mer detaljert, for eksempel når det gjelder medienes kildebeskyttelse. Spørsmålet om hvilken nedkjølende effekt det kan ha om kilders identitet røpes, kan vurderes like godt fra Strasbourg som fra Norge. Et annet eksempel er inngrep i forsamlingsfriheten. Dersom det legges begrensninger på en demonstrasjon på grunn av demonstrasjonens budskap (selv om staten oppgir en annen begrunnelse), vil EMD gi staten svært snever skjønnsmargin. Begrenses demonstrasjonen derimot rent faktisk av hensyn til trafikksikkerhet eller rikets sikkerhet, vil staten ha en stor skjønnsmargin.

Subsidiaritetsprinsippet og skjønnsmarginen henger sammen. Begge prinsipper innebærer at nasjonale myndigheter og domstoler har ansvaret for den grunnleggende gjennomføringen og prøvingen av menneskerettslige spørsmål, og at EMDs funksjon er mer veiledende og kontrollerende. Den økte saksmengden ved EMD har forsterket denne funksjonsfordelingen, som er nødvendig for at EMD skal kunne virke best mulig. Dette ble fremhevet i protokoll nr. 15 til EMK.⁸¹Norge ratifiserte protokollen i 2014. Protokollen endrer ordlyden i flere bestemmelser i EMK. En av endringene er et tillegg i EMKs fortale, hvor det bekreftes at statene har hovedansvar for å sikre menneskerettighetene og at i utøvelse av dette ansvaret har statene sin skjønnsmargin «subject to the supervisory jurisdiction of» EMD.

EMD vil altså ofte være tilbakeholden med å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger. EMD vurderer først og fremst kvaliteten på og grundigheten av begrunnelser for inngrep og balanseringen av interessene i nasjonale domstols- og lovgivningsprosesser.⁸²Se f.eks. Karibu Foundation v. Norway (2317/20), avsn. 90 og 91.

Disse begrunnelsene tilsier ikke at norske domstoler eller norsk forvaltning skal anvende den skjønnsmarginen EMD anvender når avgjørelser skal treffes nasjonalt. Tvert om innebærer kravet til begrunnelsene at nasjonale myndigheter må foreta en detaljert og konkret prøvelse og subsumsjon når menneskerettsspørsmål reises internt i Norge. Etter at dette spørsmålet har vært diskutert både akademisk og i domstolene over tid, har Høyesterett nå klargjort i en sak om covid 19-tiltak at: «Den skjønnsmarginen som følger av EMDs praksis, gjelder for statene, og vil dermed ikke være overførbar til nasjonale domstolers prøving av iverksatte tiltak i en stat […]» ⁸³Se HR-2022-718-A (Hyttekarantene), avsn. 89 og HR-2022-2329-A, avsn. 73.

Norske domstoler vil likevel, på grunnlag av norsk rett, være varsom med å overprøve vurderinger som i stor grad er faglige eller beror på sammensatte samfunnsmessige avveininger.⁸⁴HR-2022-718-A (Hyttekarantene), avsn. 89. Dette følger av læren om forvaltningens frie skjønn. Domstolene skal ikke i sin etterfølgende kontroll av saker gå tungt inn i forvaltningens faglige vurderinger. Men denne læren utgjør ikke en begrensning i forvaltningens plikt til å foreta grundige vurderinger. Forvaltningen kan ikke bruke skjønnsmargin som en begrunnelse for standpunkter, men må ta konkret stilling til både faktiske og rettslige vurderingstemaer.

I de nevnte covid 19-sakene uttalte at Høyesterett at fraværet av konkrete menneskerettslige inngrepsvurderinger ikke i seg selv er avgjørende for gyldigheten av bestemte vedtak, så lenge nasjonale myndigheter har oppfylt de kravene som følger av EMK. ⁸⁵HR-2022-718-A (Hyttekarantene), avsn. 90. I denne sammenhengen knytter uttalelsen fra Høyesterett seg til nasjonale myndigheter som også omfatter nasjonale domstoler. Med andre ord, fraværet av slike begrunnelser er ikke nødvendigvis en ugyldighetsgrunn. Men for at forvaltningen skal være sikker på at et tiltak faktisk ivaretar menneskerettslige krav, er det nødvendig at det foretas menneskerettslige vurderinger.

I mange tilfeller foretar forvaltningen gode menneskerettslige vurderinger ved innføring av enkelte tiltak eller reguleringer. Men det er også mange eksempler på at gjennomgangen av menneskerettslige implikasjoner av ulike myndighetstiltak begrenser seg til en generell rettslig gjennomgang av utgangspunkter, og at det ikke gjøres konkrete vurderinger av hvordan de konkrete tiltakene eller reguleringene som foreslås, ivaretar menneskerettslige krav. Det følger av EMDs praksis at når statlige myndigheter har gjort gode menneskerettsvurderinger, gis statene gjennomgående en større skjønnsmargin enn når det ikke er foretatt slike vurderinger.⁸⁶Se for eksempel Animal Defenders International v. the United Kingdom (48876/08). Dette henger sammen med hvem som er best egnet til å foreta vurderinger, som er nettopp det spesialiserte forvaltningsorganet som utreder og foreslår ulike tiltak. Grundig forvaltningsskjønn er forutsetningen for tilbakeholdenhet i domstolsprøvingen. Denne forutsetningen slår bare til når det gjøres gode og konkrete menneskerettsvurderinger i alle saker som berører menneskerettigheter.

2.6.4. Metodiske særtrekk ved tolkning av FNs menneskerettighetskonvensjoner

FN-konvensjonene er, på samme måte som EMK, traktater som skal tolkes i samsvar med Wien-konvensjonens regler for tolkning av traktater. Et særlig spørsmål ved tolkning av FNs menneskerettighetskonvensjoner er spørsmålet om den rettskildemessige betydningen av praksis fra overvåkningsorganer for statenes gjennomføring av konvensjonene, FN-komiteer.⁸⁷Også kalt FNs traktatorganer (eng. treaty bodies).

FNs menneskerettighetskonvensjoner overvåkes av ulike menneskerettighetskomiteer.

Komiteene er nedsatt med hjemmel i konvensjonene eller tilleggsprotokoller, og består av eksperter fra ulike land.

Komiteene avgir ulike uttalelser som kan ha betydning for tolkningen av statenes folkerettslige forpliktelser. Grovt sett kan de ulike uttalelsene som produseres deles inn i tre typer eller kategorier: 1) generelle kommentarer eller anbefalinger, 2) uttalelser i individklagesaker og 3) avsluttende merknader til statene. Ingen av disse kategoriene av uttalelser er rettslig bindende.

Den rettskildemessige betydningen av praksis fra FN-komiteer, dels knyttet til nyere utvikling i praksis internasjonalt, er omdiskutert. Selv om Høyesterett ved en rekke anledninger har tillagt generelle kommentarer «betydelig vekt», har det vært påpekt at det å tillegge slike uttalelser rettslig betydning er «folkerettsmetodisk lite treffende».⁸⁸Se f.eks. Marius Emberland, «Betydningen av praksis fra FNs menneskerettighetskomiteer», Lov og Rett 2022/9, s. 543. For norsk retts vedkommende reises dermed spørsmålet om hvorvidt rettskildeperspektivet som er anlagt av lovgiver og Høyesterett stemmer med den folkerettslige metoden for traktattolkning. Denne veilederen har ikke som mål å fange inn alle nyansene i disse debattene. I det følgende vil vi gi oversikt over noen folkerettslige kilder om betydningen av praksis fra traktatorganer, men vi vil også vise til hvordan denne praksisen er vurdert av norske rettsanvendere.

For grundigere fremstillinger av komitépraksis, herunder hvordan den blir til og hvordan den anvendes i norsk rett, viser vi til litteraturen.⁸⁹Se f.eks. Arnfinn Bårdsen, «Betydningen i norsk rett av FN-komiteenes uttalelser i individuelle klagesaker», Tidsskrift for Rettsvitenskap 02-03/2017 s. 160–187, Thom Arne Hellerslia, «Uttalelser fra FN-komiteene – en strukturell analyse», Jussens Venner, 2018 vol. 53, s. 71–111 og Vibeke Blaker Strand, «FNs menneskerettskonvensjoner og FN-komiteenes håndheving av dem» i Alf Petter Høgberg og Jørn Øyrehagen Sunde (red.), Juridisk metode og tenkemåte, Universitetsforlaget, 2019, s. 420–451.

2.6.4.1. Betydningen av generelle kommentarer/anbefalinger

Generelle kommentarer eller generelle anbefalinger (General Comments og General Recommendations) er uttalelser fra FN-komiteer om et bestemt tema, som kan være for eksempel en bestemt artikkel i konvensjonen, eller et mer generelt tema. Noen er tolkningsuttalelser om enkelte bestemmelser i konvensjonene, mens noen er anbefalinger om optimal praksis og om statenes forpliktelser generelt.

Generelle kommentarer har ingen eksplisitt plass i den folkerettslige rettskildelæren etter Wienkonvensjonens artikkel 31. FNs folkerettskommisjon (ILC) har avgitt en uttalelse om forståelsen av begrepet «etterfølgende statspraksis» i Wienkonvensjonen artikkel 31 (3) (b), hvor det fremgår at vekten av ekspertorganers uttalelser avhenger av hvilken betydning de er tillagt i den enkelte traktat.⁹⁰Draft conclusions on subsequent agreements and subsequent practice in relation to the interpretation of treaties, International Law Commission (ILC), Yearbook of the International Law Commission, 2018, Vol.II, Part Two. I FN-konvensjonene er slike uttalelser ikke tillagt bindende virkning. Det er kun ett folkerettslig organ som med bindende virkning kan avgjøre innholdet i FNs menneskerettighetstraktater, nemlig den mellomstatlige domstolen i Haag (International Court of Justice – ICJ). ⁹¹ICJ Statute, artikkel 38. Se også f.eks. Marius Emberland, «Betydningen av praksis fra FNs menneskerettighetskomiteer», Lov og Rett 2022/9, s. 543.

Både EMD og ICJ har imidlertid lagt vekt på generelle kommentarer fra noen av FNs menneskerettighetskomiteer ved tolkningen av menneskerettighetsspørsmål. I Diallo-saken fra 2010 uttaler ICJ følgende om generelle kommentarer og uttalelser i individklagesaker fra FNs menneskerettighetskomité:

Although the Court is in no way obliged, in the exercise of its judicial functions, to model its own interpretation of the Covenant on that of the Committee, it believes that it should ascribe great weight to the interpretation adopted by this independent body that was established specifically to supervise the application of that treaty.⁹²Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Merits, Judgment, ICJ Report 2010, s. 369, avsn. 66.

Selv om ICJ altså ikke anser seg forpliktet til å følge Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar, sies det likevel at uttalelser fra komiteen bør tillegges «great weight».

I saken Qatar fra 2021 gjentar ICJ uttalelsene fra Diallo-saken om at uttalelser fra Menneskerettighetskomiteen bør tillegges stor vekt, men understreker samtidig at domstolen ikke er forpliktet til å følge komiteens tolkning.⁹³ Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v. United Arab Emirates), Preliminary Objections, Judgment, ICJ Reports 2021, avsn. 101. Domstolen viser til at den i denne saken hadde anvendt reglene om traktattolkning, som den var forpliktet til, og derfor hadde kommet til en annen tolkning av den folkerettslige regelen enn den tolkningen som Rasediskrimineringskomiteen hadde lagt til grunn. ⁹⁴Avsn. 75 og 101.

I norsk intern rett har Høyesterett i flere saker vurdert hvilken vekt uttalelser fra FNs konvensjonsorganer skal ha.⁹⁵Se bl.a. om MR-komiteen i Rt-2008-1764, avsn. 81, om barnekomiteen i Rt-2009-1261, avsn. 40-44, HR-2015-2524-P, avsn. 150 flg., HR-2018-2096-A, avsn. 14 og HR-2019-2301-A, avsn. 78, om FNs komité for funksjonshemmede (heretter CRPD-komiteen), HR-2016-2591-A, avsn. 58-63. Høyesteretts vurderinger er dels knyttet opp mot uttalelser fra forarbeidene til menneskerettsloven.⁹⁶Ot.prp. nr. 3 (1998–99) s. 67–68, Ot.prp. nr. 93 (2008–2009) s. 32. Om generelle kommentarer fra barnekomiteen ble det i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) s. 26 vist til at generelle kommentarer er «verdifulle retningslinjer for tolkningen og anvendelsen av konvensjonen» og at ettersom barnekomiteen er det ekspertorgan som tolker barnekonvensjonen bør det «legges relativt stor vekt på disse uttalelsene ved tolkning og anvendelse av konvensjonens bestemmelser i praksis». I flere saker uttales det at generelle kommentarer skal tillegges stor vekt, men med visse modifikasjoner.

I en sak for Høyesterett hvor en uttalelse fra ØSK-komiteen ble påberopt oppsummerte førstvoterende om uttalelser fra FN-komiteer:

Uttalelser fra FN-komiteer må generelt tillegges vekt ved tolkningen, se Rt-2008-513 avsnitt 58 og Rt-2008-1764 avsnitt 81. Men vekten avhenger blant annet av hvor klart vedkommende organ gir uttrykk for forståelsen av konvensjonen. I Rt-2009-1261 avsnitt 44 uttaler førstvoterende følgende om uttalelser fra FNs barnerettskomité:

«Det avgjørende vil likevel være hvor klart den må anses å gi uttrykk for overvåkingsorganenes forståelse av partenes forpliktelser etter konvensjonene. Særlig må man vurdere om uttalelsen må ses som en tolkingsuttalelse, eller mer som en tilråding om optimal praksis på konvensjonens område. Dernest må man vurdere om uttalelsen passer på det aktuelle faktum og rettsområde. Dette siste er av særlig betydning ved generelle uttalelser som ikke er knyttet til enkeltsaker eller landrapporter, og som derfor ikke har vært gjenstand for dialog mellom komitéen og den berørte staten.» (Vår utheving).⁹⁷HR-2015-342-A, avsn. 42 med videre henvisninger.

I 2018 oppsummerte Høyesterett rettsstillingen slik i en sak om uttalelser fra barnekomiteen:

Hvilken vekt som skal legges på uttalelsene, beror blant annet på hvor godt de er forankret i konvensjonsteksten. Et annet sentralt moment er om det dreier seg om tolkningsuttalelser, eller om uttalelsen mer må sees som en tilrådning om optimal praksis på konvensjonens område.⁹⁸HR-2018-2096-A, avsn. 14.

Generelle kommentarer refereres jevnlig av myndigheter og av uavhengige utvalg og eksperter i utredningsarbeid. I slike utredninger er det sentralt å knytte uttalelsene fra de generelle kommentarene til de konkrete forslagene som utredes eller fremmes. Der et forslag avviker fra tolkningene eller løsningene i de generelle kommentarene, vil det være formålstjenlig for saksbehandlingen å redegjøre for hvorfor man velger en annen løsning.⁹⁹Et eksempel på en slik vurdering og redegjørelse er gitt i Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat om forslag til endringer i konfliktrådsloven, straffeloven mv., datert 13.10.2022, saksnr. 22/4778, som i punkt 2.5.2 vurderer uttalelser fra barnekomiteen i generelle kommentarer om krav til samtykke for alternative straffereaksjoner.

2.6.4.2. Uttalelser i individklagesaker

De fleste av FNs menneskerettighetskonvensjoner har også ordninger der individer som mener de har vært utsatt for en krenkelse av konvensjonen kan klage staten inn for den aktuelle komiteen. Det er frivillig for statene å slutte seg til slike individklageordninger. Norge er tilsluttet individklageordningene for SP, TK, KDK og RDK, men har foreløpig ikke tilsluttet seg de øvrige individklageordningene etter FNs kjernekonvensjoner.

Heller ikke uttalelser fra individklageorganer har noen eksplisitt plass i den folkerettslige rettskildelæren. Uttalelser fra FNs komiteer i individklagesaker er ikke rettslig bindende, heller ikke for den staten det gjelder, men kan ha rettslig betydning. Som nevnt over uttalte ICJ i Diallo-saken om vekten av uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité, at ICJ ikke var bundet av komiteens tolkninger, men at uttalelser gitt i både generelle kommentarer og i individklagesaker burde tillegges «great weight».

I forarbeidene til menneskerettsloven uttalte Justis- og politidepartementet seg om vekten av uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité i individklagesaker, og i forbindelse med inkorporeringen av kvinnediskrimineringskonvensjonen ti år senere uttalte departementet seg om hvilken vekt man skulle legge på Kvinnekomiteens uttalelser i klagesaker.¹⁰⁰Gjengitt i Meld. St. 39 (2015-2016), punkt 4.6. Oppsummert tilsier disse forarbeidene at individklager fra begge komiteer skal tillegges en viss vekt, avhengig av blant annet sammensetningen av komiteen, hvor godt saksbehandlingen er egnet til å opplyse saken og om saken er avsagt mot Norge.

Høyesterett har uttalt seg om betydningen av individklager mot Norge, her fra Menneskerettighetskomiteen:

På bakgrunn av det jeg her har gjennomgått av forarbeidene til menneskerettsloven, finner jeg det klart at en konvensjonstolking foretatt av FNs menneskerettskomité må ha betydelig vekt som rettskilde. At avgjørelser i enkeltsaker truffet av FNs menneskerettskomité fra 1. januar 2004 kan gi grunnlag for gjenåpning på lik linje med avgjørelser av internasjonale domstoler, jf. straffeprosessloven § 391 første ledd nr. 2, er ytterligere egnet til å understreke dette.¹⁰¹Rt-2008-1764, avsn. 81.

I flere saker har Høyesterett vist til individklager fra Menneskerettighetskomiteen mot andre stater.¹⁰²HR-2015-342-A, avsn. 42. I de nyere avgjørelsene skilles det ikke mellom individklager og generelle kommentarer fra Menneskerettighetskomiteen når rettskildeverdien av uttalelsene skal fastlegges.¹⁰³Dette henger trolig også sammen med at man over tid vil se en vekselvirkning mellom avgjørelser i individuelle klagesaker og generelle kommentarer – disse vil bygge på hverandre, slik at skillet mellom de ulike kategoriene uttalelser får mindre betydning.

Høyesterett gjør i flere nyere saker konkrete vurderinger av betydningen av ulike individklagesaker fra Menneskerettighetskomiteen i den aktuelle saken.¹⁰⁴Se for eksempel Høyesteretts avgjørelser i HR-2017-2428-A (Reintallsreduksjon I), avsn. 57 flg., HR-2017-241-A (Gjenåpning), avsn. 22 flg., og HR-2021-1975-S (Fosen). Dette gjelder både hva som kan utledes av den konkrete saken med tanke på tolkningen av konvensjonen, og hvorvidt faktum i sakene likner på det Høyesterett står ovenfor. I en høyesterettsavgjørelse fra 2021 om samiske rettigheter og et vindkraftanlegg ble det vist til flere individklageavgjørelser fra Menneskerettighetskomiteen mot ulike stater, og én generell kommentar fra samme komité, og disse ble tillagt betydelig vekt i vurderingen av den relevante rettslige terskelen.¹⁰⁵HR-2021-1975-S (Fosen), avsn. 111 flg.

Avgjørelser i individklagesaker fra komiteer hvor Norge ikke er tilsluttet individklageordningen (barnekomiteen, CRPD-komiteen, ØSK-komiteen) vil ha mindre vekt enn der hvor Norge har gitt kompetanse til å avgjøre individklagesaker (Menneskerettighetskomiteen, Kvinnekomiteen, Rasediskrimineringskomiteen, Torturkomiteen). Praksis fra komiteene vil likevel kunne spille en rolle for forståelsen og tolkningen av konvensjonens bestemmelser.

2.6.4.3. Avsluttende merknader til statene

Den tredje kategorien uttalelser fra FN-komiteene er de dokumentene som komiteene avgir som en konkret vurdering av enkeltstaters etterlevelse av forpliktelser i konvensjonene. Dokumentene kalles som regel for concluding observations eller concluding remarks i de engelske språkversjonene. På norsk omtales de som FN-komiteenes avsluttende merknader.

De avsluttende merknadene blir til gjennom den såkalte periodiske vurderingen av statspartenes etterlevelse av konvensjonene. Statene skal med jevne mellomrom rapportere til FN-komiteene, som vurderer statenes rapporter, sammen med supplerende rapporter fra sivilsamfunn, ombud og nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner. På bakgrunn av informasjonen kommer komiteene med anbefalinger til statene.

ICJ har ikke kommentert vekten i folkeretten av avsluttende merknader direkte, og i saken Diallo pekte domstolen bare på generelle kommentarer og uttalelser i individklagesaker. ICJ har imidlertid trukket inn avsluttende merknader til statene som støtteargumenter.¹⁰⁹ Advisory opinion of the International Court of Justice (ICJ), 9 July 2004, The Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, avsn. 110 og 112.

Spørsmålet om avsluttende kommentarers vekt har ikke kommet på spissen i Høyesteretts praksis, men det kan nevnes at førstvoterende kommer inn på slike uttalelser og diskuterer innholdet kort i en plenumsdom som omhandlet lengeværende asylbarn.¹¹⁰Se Rt. 2012 s. 1985 (Lengeværende barn I), avsn. 139. Dette illustrerer hvordan slike kilder kan kaste lys over komiteens forståelse av menneskerettighetene direkte anvendt på norske forhold, og dermed utgjøre en relevant tolkningsfaktor.

NIM har sammenstilt anbefalingene Norge har fått siden 2017, og har utviklet et nettbasert verktøy for å søke i dette.¹¹¹Archive for International recommendations – NIM (nhri.no)