10. Miljø og klima

10.1. Innledning

I tillegg til de metodiske menneskerettighetsvurderingene som omtales i kapittel 2–6 i denne veilederen, er det – på samme måte som for barn, funksjonshemmede og urfolk – noen særlige menneskerettslige vurderingstemaer som knytter seg til klima og miljø.

10.1.1. Sammenhengen mellom klima, miljø og menneskerettigheter

Etter Grunnloven § 112 første ledd har enhver «rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares». Bestemmelsen er ikke en ren prinsipperklæring, men har et visst rettslig innhold, og omfatter både positive og negative forpliktelser.²⁵⁰HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn 143-144. Bestemmelsen omfatter også klima.²⁵¹HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 147. Ifølge Høyesterett har bestemmelsen, selv om den er plassert i Grunnlovens kapittel E, ikke et «føredøme i ein folkerettsleg bindande regel».²⁵²HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 92. Man vil derfor ikke finne støtte for tolkning av denne menneskerettigheten i internasjonale konvensjoner.²⁵³Ibid.

EMD har i en lang rekke saker lagt til grunn at miljøskade kan true eller krenke andre rettigheter i konvensjonen, og at staten da har ulike positive forpliktelser til å beskytte mot dette.²⁵⁴Se f.eks. Council of Europe Factsheet, Environment and the European Convention on Human Rights, October 2022. Dette gjelder blant annet retten til liv, retten til helse, retten til eiendom og retten til privat- og familieliv.²⁵⁵Det er en økning i helseskade og skader på eiendom som en følge av flom, tørke, økende vannstand, hetebølger, ras osv. som skyldes økende klimagassutslipp, se f.eks. FNs klimapanel, Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Summary for Policymakers s. 9-11 (avsn. B.1-B.1.7). Klimaendringer og ekstremvær vil føre til økende helseutfordringer og prematur død, se avsn. B.4.4. EMD har ikke (per oktober 2023) tatt stilling til om dette også innebærer at statene er forpliktet til å kutte klimagassutslipp for å beskytte rettigheter etter konvensjonen, men ulike nasjonale domstoler har lagt dette til grunn. Særlig barns rettigheter og kommende generasjoners rettigheter er svært utsatt på grunn av klimaskader som følge av CO₂-utslipp.

10.2. Utredningsplikten for lovforslag eller andre tiltak

I utredningssammenheng er det viktig å være oppmerksom på at Grunnloven § 112 andre ledd stiller noen særlige utredningskrav til lovforslag eller andre offentlige tiltak som kan ha negative konsekvenser for klima og miljø. I dette kapittelet ser vi nærmere på hva dette innebærer.

10.2.1. Utredningsplikt for lovforslag

Det er i utgangspunktet opp til Stortinget selv å påse at det foreligger et forsvarlig grunnlag for å vedta en lov. Lovgiver står fritt til å lovfeste, eller til og med grunnlovsfeste, kvalitetskrav til utredning av lovforslag. Grunnloven § 112 andre ledd bestemmer:

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Denne bestemmelsen er en «grunnlovfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet», som sikrer «det viktige miljørettslige prinsippet om utredning av miljøkonsekvensene ved aktuelle tiltak».²⁵⁶Se Innst. S nr. 163 (1991–92) s. 6 jf. s. 2 til Grl. § 110b, nå § 112, som referert til av Høyesterett i HR-2020-2472-P (klimasøksmålet) avsn. 110-114, referert også i Dok.nr.16 (2011-2012) s. 244. Se også NOU 2019:5, Ny forvaltningslov, s. 322 og s. 492, samt Dagny Ås Hovind, «Krav til utredning av klimavirkninger: Grunnlovens § 112 annet ledd», i Fauchald og Smith (red.), Mellom jus og politikk, Grunnloven § 112, Fagbokforlaget, 2019, s. 173-189. Det er derfor lagt til grunn at § 112 andre ledd i visse tilfeller pålegger statens myndigheter en utredningsplikt ved lovforslag som kan ha negative konsekvenser for miljøet.²⁵⁷Dette er lagt til grunn av Lovavdelingen (§ 112 – Vedrørende Prop. 35 L (2014-2015) Endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag mv. 12.05.2015 punkt 3), Innstilling til Stortinget fra energi- og miljøkomiteen Innst. 253 L (2014–2015) s. 8, brev fra Klima- og miljøministeren i brev svaret fra til energi- og miljøkomiteen brev av 15. apr. 2015, og i juridisk teori. Se særlig Ole Kristian Fauchald,  «Plikt til å utrede miljøkonsekvenser av lovgivning», i Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer, Hans Chr Bugge (red.), Universitetsforlaget, 2016, s. 187-200. På s. 192 viser Fauchald til brev av 15.04.2015 der Klima- og miljøministeren uttalte til Stortingets energi- og miljøkomite at regjeringen hadde utredningsplikt etter § 112 i et lovforslag om snøscooterkjøring. Fauchald viser også til at Stortinget i oppfølgningen av saken var enig i at § 112 kan innebære en utredningsplikt. Høyesterett har også uttalt at Grunnloven § 112 første ledd er «eit direktiv for Stortingets lovgjevande makt og andre tiltak frå styresmaktene etter § 112 tredje ledd».²⁵⁸HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) avsn. 138.

10.2.2.Utredningsplikt for andre offentlige tiltak.

Grunnloven § 112 andre ledd er etter sin ordlyd ikke begrenset til lovgivningsprosesser. Myndighetene kan også ha utredningsplikt i forbindelse med andre tiltak som kan ha negative konsekvenser for miljøet og som utføres i, eller på oppdrag for, forvaltningsorganer.²⁵⁹I Inge Lorange Backers utredning, som lå til grunn for grunnlovsforslaget for § 110b, nåværende § 112, heter det at det er «nærliggende at en grunnlovbestemmelse fastslår at miljøhensyn skal integreres i all virksomhet eller alle vesentlige beslutningsprosesser som kan ha betydning for miljøet» (vår utheving), se Inge Lorange Backer, Grunnlovfesting av miljørettslige prinsipper, Institutt for offentlig retts skriftserie nr. 6-1990, Universitetet i Oslo, 1990, s. 34. Utredningen er referert til av Høyesterett i HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) avsn. 99-103.

Selv om vurderingen av disse spørsmålene vil måtte være skjønnspreget til en viss grad, innskrenkes skjønnet av at Grunnloven § 112 andre ledd er en rettighetsbestemmelse som gir borgerne en rett til miljøinformasjon, og som kan håndheves av domstolene hvis søksmålsbetingene er oppfylt.²⁶⁰Se til sammenlikning Høyesteretts vurderinger av tvistelovens åpning for fastsettelsessøksmål av mer generell karakter i HR-2021-417-P. I klimasøksmålet slo Høyesterett fast at domstolene kan kontrollere at organet som gjør vedtak om naturinngrep i tilstrekkelig grad har avklart konsekvensene av dette.²⁶¹HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 182-184. Selv om saken prejudisielt gjaldt utredninger før en statlig beslutning om å åpne et område for petroleumsvirksomhet, kom Høyesterett med noen generelle tolkningsavklaringer som kaster lys over utredningsplikten mer generelt, også for lovforslag.

10.2.3. Utredningsplikt etter andre regler

Grunnloven § 112 stiller noen minstekrav til utredninger. I tillegg finnes det andre regelsett som også pålegger en utredningsplikt og høringskrav for strategiske beslutninger som regelverk, planer og programmer som kan ha betydning for miljøet, blant annet miljøinformasjonsloven § 20, Århuskonvensjonen artikkel 8 og plandirektivet.²⁶²Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment. Disse reglene vil også være relevante for utredningsarbeidet, men diskuteres ikke nærmere her.

10.3. Når aktiveres utredningsplikten?

Spørsmålet om når utredningsplikten aktiveres, må sees i sammenheng med at borgerne har rett til kunnskap «om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har» etter Grunnloven § 112 første ledd. Første ledd gir enhver «rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten».

Ordlyden tilsier at vurderingstemaet er om lovforslaget eller det offentlige tiltaket kan gi opphav til helseproblemer, kan true biologisk mangfold, eller kan føre til naturinngrep som truer naturens eller klimaets bæreevne. Forslagets skadeevne står sentralt i vurderingen, der skadeevne er både risiko for miljøskade og omfanget av den potensielle skaden.

Ordlyden i § 112 nevner «etterslekten» og forarbeidene bekrefter at bestemmelsen grunnlovsfester «prinsippet om solidaritet med fremtidige generasjoner».²⁶³Innst. S nr. 163 (1991-1992) s. 6 til § 110b, nå § 112, som referert til av Høyesterett i HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) avsn. 110-114. Dette tilsier at dersom miljøvirkningene er eller vil kunne være langsiktige og vil kunne ramme fremtidige generasjoner, for eksempel fordi de kan bidra til å utløse irreversible endringer, aktiveres utredningsplikten.

Det kan spørres om det bør gjelde en viss terskel for at utredningsplikten aktiveres. At § 112 første ledd gjelder et miljø som skal sikre helsen, og der naturens produksjonsevne og mangfold bevares, taler for at det skal noe til. Juridisk teori har også lagt dette til grunn. ²⁶⁴Se Ole Kristian Fauchald, «Plikt til å utrede miljøkonsekvenser av lovgivning», i Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer, Hans Chr Bugge (red.), Universitetsforlaget, 2016, s. 195. Uten at det er direkte relevant for § 112, kan det også vises til at Århuskonvensjon og miljøinformasjonsloven § 20 har et krav om «vesentlige» miljøvirkninger for en plikt til høring, mens plandirektivet ifølge art. 3 gjelder for «planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet». Forarbeidene gir liten veiledning. Ressurshensyn taler også for en viss terskel. Samtidig grunnlovsfester tidligere § 110b, nå Grunnloven § 112, etter forarbeidene «flere viktige miljørettslige prinsipper», herunder «aktsomhetsplikt» og «integrering av miljøhensyn i beslutningsprosesser».²⁶⁵Innst. S nr. 163 (1991-1992), s. 6 til 110b, nå § 112, som referert til av Høyesterett i HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) avsn. 110-114. Føre-var prinsippet, en implisitt del av aktsomhetsplikten etter § 112, tilsier at terskelen ikke bør settes for høyt. Aktsomhetsnormen tilsier at en utredning som utgangspunkt bør gjennomføres, med mindre forslagets miljøkonsekvenser vil være ubetydelige.²⁶⁶Ressurshensynet ivaretas også ved at det vil være lavere krav til utredningens innhold der skadeevnen antas å være liten, jf. punkt 10.3. Hvis det er tvil om plikten til å utrede er utløst, tilsier en føre-var tilnærming at det bør utredes.

Ressurshensyn kan også tilsi at for lovgivning som gir fullmakt til å tillate naturinngrep ved enkeltvedtak fra forvaltning, fylke eller kommune, er det mer passende å utrede miljøkonsekvensene senere. Å utrede konsekvensene kun på enkeltvedtaksnivå, kan derimot utfordre prinsippet om samlet belastning, som Høyesterett har ansett relevant for § 112.²⁶⁷HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 148. Etter dette prinsippet bør den mulige innvirkningen av alle vedtakene som loven eller tiltaket kan gi opphav til, sees under ett for å få en dekkende forståelse av forslagets samlede skadeevne. Som en hovedregel bør derfor det skje en samlet utredning.

I litteraturen er også andre momenter nevnt: om det er gjennomført forsøksordninger for å avklare miljøkonsekvenser som kan kaste lys over lovforslagets effekter, hvor avledede miljøkonsekvensene vil være og om loven angår aktiviteter som automatisk medfører konsekvensutredningsplikt etter andre bestemmelser.²⁶⁸Ole Kristian Fauchald, «Plikt til å utrede miljøkonsekvenser av lovgivning», i Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer, Hans Chr Bugge (red.), Universitetsforlaget, 2016, s. 194-195.

Samlet sett vil en utredningsplikt kunne foreligge dersom den samlede virkningen av et lovforslag eller et offentlig tiltak, på kort eller lang sikt, vil kunne gi opphav til negative konsekvenser for menneskers helse, biologisk mangfold eller naturen eller klimaets bæreevne. Utredning kan likevel unnlates hvis de negative konsekvensene vil være ubetydelige. Eventuell tvil om dette bør komme miljøet til gode ved at en utredning gjennomføres.

10.4. Krav til utredningens innhold

Høyesterett har understreket at Grunnloven § 112 andre ledd stiller kvalitetskrav til saksbehandlingen, og at bestemmelsen skal sikre at myndigheter som planlegger naturinngrep i tilstrekkelig grad har utredet hvilke konsekvenser de vil føre til.²⁶⁹HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet), avsn. 182, 183. Jo større konsekvenser et vedtak har, «di strengare krav må det stillast til avklaring av konsekvensane».²⁷⁰Ibid. avsn. 183. Lovforslagets eller tiltakets skadeevne vil med andre ord også være styrende for hvor grundig utredningen må være, der omfanget av utredningen må være proporsjonal til skadeevnen. For eksempel har Høyesterett avklart at petroleumsvirksomhet har stor innvirkning på samfunnet, og at saksbehandlingen ved åpning av nye områder dermed må være grundig.²⁷¹Ibid. avsn. 184.

Videre følger det av ordlyden i Grunnloven § 112 at ikke bare kortsiktige, men også «langsiktige» miljøkonsekvenser av lovforslaget må utredes. At betraktningen etter ordlyden må være «allsidig», sett i lys av prinsippet om samlet belastning, innebærer at også kumulative miljøkonsekvenser av lovforslaget eller tiltaket må vurderes. Ved fullmaktslovgivning bør de samlede effektene av eventuelle forskrifter eller andre vedtak vurderes for alle mulige naturinngrep loven kan gi opphav til, slik at man får en helhetlig vurdering av dette. Dette gjelder selv om informasjonen på dette stadiet etter omstendighetene vil kunne være mer overordnet og generell.

En «allsidig» og samlet betraktning tilsier også at lovforslaget sees i sammenheng med annen eksisterende og foreslått lovgivning. Slik kommer statens myndigheter i posisjon til å, i tråd med § 112, sikre at de har en helhetlig forståelse av hvilken samlet miljøbelastning de har åpnet for.

Oppsummert kan en si at jo større lovforslagets skadeevne er, jo grundigere bør utredningen være. Den bør identifisere, beskrive og vurdere potensielle direkte, indirekte, kortsiktige, langsiktige og kumulative effekter av lovforslaget eller tiltaket på menneskers helse, biologisk mangfold, naturen og klimaets bæreevne.

10.4.1. Eksisterende og ny informasjon

Et minimumskrav er å basere dette på eksisterende informasjon, herunder informasjon fra høringsrunder.²⁷²Ole Kristian Fauchald, «Plikt til å utrede miljøkonsekvenser av lovgivning», i Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer, Hans Chr. Bugge (red.), Universitetsforlaget, 2016, s. 196-196. Samtidig er ordlyden i § 112 ikke begrenset til bare eksisterende informasjon, retten til kunnskap gjelder «virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen» generelt. Sett i lys av at Høyesterett omtaler andre ledd som et kvalitetskrav som er sterkere jo større konsekvensene av vedtaket er, vil myndighetene antageligvis kunne ha plikt til å innhente ny kunnskap om lovforslagets eller tiltakets konsekvenser der eksisterende informasjon ikke vil være tilstrekkelig for å belyse vedtakets potensielle konsekvenser. Uavhengig av plikt, vil dette bidra til en bedre realisering av borgernes rettigheter etter § 112.

10.4.2. Hvem er ansvarlig for å gjennomføre utredningen?

Etter § 112 tredje ledd skal «statens myndigheter» iverksette tiltak som gjennomfører grunnsetningene i § 112. Formuleringen «statens myndigheter» i Grunnloven § 92 retter seg mot statens myndigheter i videste forstand, der Stortinget, regjeringen, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andre forvaltningsorganer og domstolene omfattes.²⁷³HR-2022-401-A, avsn. 46 om formuleringen «statens myndigheter» i Grl. § 92. Det er nærliggende å anta at begrepet «statens myndigheter» har samme innhold i disse to grunnlovsbestemmelsene.

10.4.3. Når må utredningen foreligge?

Ordlyden i § 112 andre ledd gir ingen angivelser av når informasjonen må foreligge, ut over at kunnskapen må gis borgere slik at de kan de «ivareta den rett de har» etter § 112 første ledd, jf. andre ledd. I forarbeidene til daværende Grunnloven § 110b, nåværende § 112, uttalte Stortinget at retten til informasjon er «en forutsetning for reell borgermedvirkning i beslutningsprosessen».²⁷⁴Innst. S. nr. 163 (1991-1992), s. 6 til 110b, nå § 112, som referert til av Høyesterett i HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) avsn. 110-114.

Grunnloven § 112 skal også sikre at alle beslutningstakerne – regjering, forvaltning, og Stortinget – har et best mulig og utfyllende kunnskapsgrunnlag for å være i stand til å balansere motstridende interesser og fatte beslutninger som kan få store innvirkninger på miljøet. Slike utredninger er nødvendige for at statens myndigheter skal være i posisjon til å kunne gjennomføre grunnsetningene i § 112 første ledd, jf. tredje ledd.

En konsekvens av dette blir at forslagstiller må gi borgerne, og forutsetningsvis lovgiver, tilstrekkelig kunnskap til å kunne fatte en informert beslutning om et inngrep i naturen skal tillates på et stadium der borgerne fortsatt kan påvirke fordi en beslutning ikke er tatt. Som hovedregel innebærer dette at kunnskapen senest må formidles i lovproposisjonen fra regjeringen til Stortinget.²⁷⁵Se også Ole Kristian Fauchald, «Plikt til å utrede miljøkonsekvenser av lovgivning», i Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer, Hans Chr. Bugge (red.), Universitetsforlaget, 2016, s. 198, som også diskuterer muligheten for visse unntak. Samtidig vil formålet om reell borgermedvirkning i beslutningsprosessen bedre oppfylles dersom utredningen kommer så tidlig som mulig, for eksempel når et lovforslag første gang sendes på høring.