1. Hvilket vern har rusavhengige mot diskriminering?

I dette kapittelet gjennomgås rusavhengiges rettslige vern mot diskriminering etter menneskerettighetene og norsk rett.⁵Kapittelet er i stor grad basert på NIMs tidligere gjennomgang av rusavhengiges diskrimineringsvern fra 2022. Se NIM, Rus og menneskerettigheter (2022), s. 70-74.

Den menneskerettslige forpliktelsen til å forby diskriminering

Grunnloven § 98 annet ledd lyder som følger: «Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.» Forskjellsbehandling er altså ikke diskriminering dersom forskjellsbehandlingen er saklig og forholdsmessig. I de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene kan dette vilkåret leses ut av konvensjonsorganenes praksis. Konkret deles vurderingen i to: Et spørsmål om det foreligger et legitimt formål bak forskjellsbehandlingen, og et spørsmål om forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå det legitime formålet. Nødvendighetsvilkåret innebærer at forskjellsbehandlingen må være forholdsmessig i forhold til formålet som søkes oppnådd.⁶Forholdsmessighetsvurderingen går ut på å finne en rimelig balanse mellom de beskyttede individuelle interessene og ulempen inngrepet innebærer for individet på den ene siden, og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre. I vurderingen inngår om inngrepet griper inn i kjernen av rettigheten, om formålet kan oppnås med mindre inngripende tiltak (det minste inngreps prinsipp) og behovet for inngrepet.

Norge er bundet av en rekke menneskerettighetskonvensjoner som forbyr diskriminering.⁷F.eks. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). I det følgende redegjøres det for diskrimineringsvernet etter to menneskerettighetskonvensjoner som er særlig relevante for rusavhengiges diskrimineringsvern: FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).⁸Av plasshensyn redegjøres det ikke for diskrimineringsvernet etter de øvrige konvensjonene. ØSK er inkorporert gjennom menneskerettsloven og gjelder derfor som norsk rett direkte og med forrang. CRPD er i skrivende stund ikke inkorporert i norsk rett, men er bindende for Norge.

Diskrimineringsvernet etter ØSK

ØSK artikkel 2 nr. 2 forplikter staten til å garantere at de rettigheter som anerkjennes i konvensjonen, blir utøvet uten forskjellsbehandling. Bestemmelsen oppstiller ulike forhold det er ulovlig å forskjellsbehandle noen på grunnlag av, såkalte diskrimineringsgrunnlag. Diskrimineringsgrunnlagene som er direkte nevnt i bestemmelsens ordlyd er blant annet rase, hudfarge, kjønn, religion og nasjonal eller sosial opprinnelse, samt «annen status» (other status). Denne listen er ikke uttømmende. Rusavhengighet er ikke nevnt i bestemmelsens ordlyd.

Er rusavhengighet omfattet av ØSK?

Det første spørsmålet er derfor om rusavhengighet kan inngå i samlekategorien «annen status». Mye taler for dette.

Diskriminering knyttet til rusavhengighet er ikke eksplisitt nevnt av ØSK-komiteen, verken i komiteens generelle kommentarer eller i individklagesaker.⁹Søk er foretatt i komiteens database 12.01.2024. Komiteen har imidlertid igangsatt arbeidet med å utarbeide en generell kommentar om virkninger av narkotikapolitiske tiltak på realiseringen av konvensjonens rettigheter. Det er i skrivende stund ikke kjent hvorvidt rusavhengiges diskrimineringsvern vil omtales. I ØSK-komiteens generelle kommentar om diskriminering er det imidlertid understreket at diskriminering varierer ut fra konteksten, og diskriminering kan endre seg over tid. Komiteen påpeker at man må ha en fleksibel tilnærming til hva som utgjør diskrimineringsgrunnlaget «annen status».¹⁰ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 27. I sin vurdering av hva som faller inn under kategorien, har komiteen vektlagt at sosiale grupper som er sårbare og som utsettes for marginalisering kan falle inn under grunnlaget.¹¹Ibid. Også funksjonsnedsettelse, helsestatus (en persons fysiske eller mentale helse) og den enkeltes økonomiske og sosiale situasjon (eksempelvis fattigdom og hjemløshet), er forhold ØSK-komiteen har ansett som omfattet av diskrimineringsgrunnlaget «annen status».

Generelle kommentarer fra FNs overvåkningskomiteer har ingen eksplisitt plass i den folkerettslige rettskildelæren.¹²Se Wienkonvensjonen om traktatrett, art. 31 (3) b. Høyesterett har fastslått at vekten av de generelle kommentarene beror på «hvor godt de er forankret i konvensjonsteksten.»¹³HR-2018-2096-A, avsn. 14.  Et sentralt moment er om det dreier seg om tolkningsuttalelser, eller om uttalelsen mer må sees som en tilrådning om optimal praksis på konvensjonens område.¹⁴HR-2015-342-A, avsn. 42 med videre henvisninger. I denne kommentaren tolker ØSK-komiteen konvensjonens begrep «annen status» i ØSK artikkel 2, og uttalelsen vil dermed tillegges vekt av norske domstoler.¹⁵Se bl.a. om MR-komiteen i Rt-2008-1764, avsn. 81; om barnekomiteen i Rt-2009-1261, avsn. 40-44, HR-2015-2524-P, avsn. 150 flg., HR-2018-2096-A, avsn. 14 og HR-2019-2301-A, avsn. 78; om FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (heretter CRPD-komiteen) i HR-2016-2591-A, avsn. 58-63.

På bakgrunn av det ovennevnte er det derfor gode grunner til å innfortolke i hvert fall noen former for rusavhengighet i begrepet «annen status». Rusavhengighet kan være en livslang tilstand, og rusavhengige utgjør i mange tilfeller en utsatt og marginalisert sosial gruppe. Tilstanden kan utgjøre en del av en persons helsestatus ved at den er en del av fysisk eller mental helse. Mange rusavhengige har også en utsatt økonomisk og sosial situasjon.¹⁶For eksempel er rusavhengige overrepresentert blant bostedsløse. I en kartlegging av bostedsløse fra 2020, var 49 prosent av de undersøkte personene avhengig av rusmidler, og 29 prosent hadde en psykisk sykdom. Se Evelyn Dyb og Hilde Zeiner, Bostedsløse i Norge 2020 – en kartlegging (Oslo: NIBR, OsloMet, rapport nr. 10, 2021). Hvor de eksakte grensene går for når rusavhengighet kan være et diskrimineringsgrunnlag etter ØSK, er det dermed vanskelig å si noe generelt om, selv om det er mye som taler for at dette grunnlaget omfattes.

Hva innebærer diskrimineringsvernet i ØSK for rusavhengige?

Ifølge ØSK-komiteen er både direkte og indirekte diskriminering omfattet av artikkel 2 nr. 2.¹⁷ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 10. Komiteen understreker at statene er forpliktet til å ta grep som sikrer at diskriminering unngås både på papiret og i praksis.¹⁸Ibid., avsn. 8.

Diskrimineringsvernet i ØSK er aksessorisk. Det vil si at for å falle innenfor artikkel 2 nr. 2, må diskrimineringen dreie seg om en eller flere av de øvrige rettighetene i konvensjonen. For å vurdere hva som utgjør diskriminering innenfor ulike områder, må forskjellsbehandlingen knyttes til en eller flere av konvensjonens øvrige bestemmelser.¹⁹Særlig relevant er ØSK art. 12 nr. 1, som gir enhver rett til den høyest oppnåelige helsestandard. Komiteen har i en generell kommentar uttalt at en sentral del av retten til helse er tilgjengelighet til helsetilbud for alle, uten diskriminering. ØSK-komiteen, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12), E/C.12/2000/4 (2000), avsn. 12(b). Av plasshensyn redegjøres det ikke for dette videre her.

Forskjellsbehandling er ikke nødvendigvis i seg selv diskriminerende. Forskjellsbehandling kan være legitim dersom den er saklig begrunnet og formålet med forskjellsbehandlingen er å oppnå et mål som er legitimt under konvensjonen. Det må også være proporsjonalitet eller forholdsmessighet mellom målet man søker å oppnå, og de negative virkningene tiltaket kan ha.²⁰ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 13.

Vilkåret om at forskjellsbehandlingen skal være saklig og ha et legitimt formål vil i en del tilfeller kunne være oppfylt når rusavhengige forskjellsbehandles. Man kan tenke seg at ulike former for forskjellsbehandling av rusavhengige har som formål å bidra til deres rusfrihet eller til å opprettholde ro og orden, begge legitime formål under konvensjonen. Derimot er det ikke sikkert at forskjellsbehandlingen alltid vil være forholdsmessig i forhold til formålet som søkes oppnådd. Man må vurdere hvert enkelt tilfelle individuelt gjennom å anvende det som kalles «det minste inngreps prinsipp». Dette innebærer at inngrepet ikke skal være større enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. For eksempel vil en regel om at alle rusavhengige kun skal gis milde smertestillende etter medisinske inngrep, ikke tilfredsstille forholdsmessighetsvilkåret.

Dette betyr at i møte med rusavhengige må eventuell forskjellsbehandling vurderes nøye og på et individuelt plan. Inngrep som medfører forskjellsbehandling, må treffe den aktuelle situasjonen i så stor grad som mulig. Kravet om forholdsmessighet forhindrer ikke at man kan ha generiske regler om visse forhold, men en regel som i for liten grad tar hensyn til forholdsmessighet og det minste inngreps prinsipp, vil kunne være problematisk fra et menneskerettslig ståsted.

Diskrimineringsvernet etter CRPD

CRPD har som formål å fremme, verne om og sikre de grunnleggende menneskerettighetene til personer med en funksjonsnedsettelse, og fremme respekten for deres iboende verdighet.²¹CRPD art. 1 nr. 1. Konvensjonens artikkel 5 nr. 2 forplikter staten til å forby enhver form for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og sikre mennesker med funksjonsnedsettelse lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering.

Er rusavhengighet omfattet av CRPD?

Spørsmålet her er hvorvidt rusavhengighet inngår i CRPDs definisjon av funksjonsnedsettelse, og dermed har et diskrimineringsvern etter konvensjonen.

CRPD artikkel 1 nr. 2 har en vid definisjon av funksjonsnedsettelse. Både fysiske, mentale, intellektuelle og sensoriske funksjonsnedsettelser er nevnt i bestemmelsen. Psykososiale funksjonsnedsettelser (som psykiske lidelser) inngår dermed i begrepet. Listen er ikke-uttømmende, jf. ordlyden «include».²²Se også Emily Kakoullis og Yoshikazu Ikehara, «Article 1: Purpose» i Bantekas, Stein og Anastasiou (red.), The UN Convention on the rights of persons with disabilities: A commentary (Oxford: Oxford university press, 2018), s. 56. For at noe skal falle innenfor definisjonen må tilstanden være langvarig («long-term»), noe som utelukker rent forbigående forhold. Bestemmelsen legger også til grunn at funksjonsnedsettelse oppstår i interaksjon med samfunnsmessige barrierer som hindrer deltakelse i samfunnet, på lik linje med andre. Lest i sin helhet, innebærer bestemmelsen derfor en forventning om at tilstanden har et visst omfang.

På samme måte som ØSK-komiteen har heller ikke CRPD-komiteen nevnt rusavhengighet i sine generelle kommentarer eller i individklagesaker.²³Søk er foretatt i komiteens database 10.01.2024. Det er imidlertid mye som taler for at rusavhengighet rettslig sett etter omstendighetene faller innenfor CRPDs definisjon av funksjonsnedsettelse, og dermed er omfattet av konvensjonens diskrimineringsvern. Dette ble blant annet lagt til grunn av Tvangslovutvalget.²⁴NOU 2019: 14, s. 164. Rusavhengighet innebærer ofte en viss grad av varighet, omfang og alvorlighetsgrad, og vil i mange tilfeller påvirke den enkeltes livsutfoldelse på ulike områder.²⁵Dette legges også til grunn av Høyesterett i HR-2022-733-A, avsn. 26. Det eksisterer også ofte en tett sammenheng mellom rusavhengighet og psykiske lidelser. Dette kommer også klart frem i Verdens helseorganisasjons klassifisering av sykdommer, hvor rusmiddelavhengighet kategoriseres som en form for psykisk lidelse eller atferdsforstyrrelse.²⁶FinnKode, ICD-10 (F10-F19). Som denne undersøkelsen og annen forskning dokumenterer, møter også rusavhengige ofte på en rekke barrierer og holdninger i samfunnet som kan hindre deres samfunnsdeltakelse, som igjen betyr at rusavhengige kan falle innenfor CRPDs definisjon.

Hva innebærer diskrimineringsvernet i CRPD for rusavhengige?

Når det gjelder selve innholdet av rusavhengiges diskrimineringsvern etter CRPD, vil dette være det samme som for andre grupper som omfattes av konvensjonen. Forbudet mot diskriminering i CRPD omfatter både direkte og indirekte diskriminering, fravær av rimelig tilrettelegging samt vern mot trakassering.²⁷CRPD-komiteen, General comment No. 6 (2018) on equality and non-discrimination, CRPD/C/GC/6 (2018), avsn. 18. I artikkel 2 defineres diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse som enhver forskjellsbehandling, utelukkelse eller innskrenking som har som formål eller virkning å begrense realiseringen av funksjonshemmedes rettigheter. Staten har en forpliktelse til å iverksette tiltak for å forhindre diskriminering i både lover, forskrifter, sedvane og praksis, samt fra privatpersoner.²⁸CRPD art. 4 nr. 1(b) og (e).

Ikke all forskjellsbehandling utgjør diskriminering i konvensjonens forstand. Forskjellsbehandling som er saklig, har et legitimt formål og er nødvendig og forholdsmessig vil være tillatt etter CRPD.²⁹Denne vurderingen deles også av Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) i deres rapport Inkorporering av CRPD: Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis (Oslo: LDO, 2023), s. 28. På samme måte som for ØSK, er det nødvendig med en individuell tilnærming basert på det minste inngreps prinsipp.

Diskrimineringsvernet i CRPD er ikke aksessorisk. Det vil si at bestemmelsen kan krenkes isolert, uten at det trenger å dreie seg om diskriminering sett i sammenheng med de øvrige rettighetene i konvensjonen. Staten er imidlertid forpliktet til å hindre diskriminering av rusavhengige som faller innenfor CRPDs virkeområde på alle samfunnsområder, inkludert helsevesenet, utdanningssystemet, arbeidslivet, strafferettspleien og i tilgangen til sosiale tjenester.

Den menneskerettslige forpliktelsen til å bekjempe fordommer som fører til diskriminering

Flere menneskerettighetskonvensjoner inneholder en forpliktelse til å motarbeide de underliggende stereotypiene og fordommene som fører til diskriminering. Denne forpliktelsen vil også gjelde overfor rusavhengige, i den grad de er omfattet av de aktuelle konvensjonene.

Det følger av CRPD artikkel 8 at myndighetene er forpliktet til å treffe tiltak for å øke bevisstheten omkring, og å fremme respekt for rettighetene og verdigheten til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Videre skal myndighetene treffe tiltak for å bekjempe stereotypier, fordommer og skadelig praksis knyttet til denne gruppen på alle livets områder.

CRPD artikkel 8 nr. 2 inneholder en ikke-uttømmende liste over tiltak for å oppfylle denne forpliktelsen, inkludert bevisstgjøringskampanjer og tiltak for å fremme positive holdninger til mennesker med nedsatt funksjonsevne og deres rettigheter. Myndighetene må også iverksette tiltak for å fremme opplæringsprogrammer for bevisstgjøring om denne gruppen og deres rettigheter.

CRPD-komiteen har ikke utarbeidet en generell kommentar om innholdet i artikkel 8, men knytter bestemmelsen tett opp til konvensjonens diskrimineringsforbud i sin generelle kommentar om likestilling og ikke-diskriminering.³⁰CRPD-komiteen, General comment No. 6 (2018) on equality and non-discrimination, CRPD/C/GC/6 (2018), avsn. 39.

Det finnes ikke en tilsvarende bestemmelse i ØSK. Som nevnt over har imidlertid ØSK-komiteen uttalt at statene har en forpliktelse til å bekjempe diskriminering i praksis. Som del av dette har komiteen uttalt at det må rettes søkelys mot grupper eller individer som utsettes for historiske eller vedvarende fordommer. Ifølge komiteen må stater iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, redusere og eliminere forhold og holdninger som skaper eller viderefører de facto diskriminering.³¹ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 8(b). Komiteen anbefaler også at stater gjennomfører opplæringstiltak rettet mot offentlige tjenestepersoner og bekjemper forestillinger om overlegenhet eller underlegenhet av de vernede gruppene gjennom utdanningssystemet.³²Ibid., avsn. 38.

Diskrimineringsvernet i norsk rett

Diskrimineringsvernet som fremgår av ØSK gjelder som norsk rett, og har forrang fremfor annen lovgivning ved eventuell motstrid.³³Menneskerettsloven §§ 2 og 3. Diskrimineringsvernet i CRPD er folkerettslig bindende for Norge, men konvensjonen er i skrivende stund ikke tatt inn i norsk rett. Det er antatt at norsk lovgivning i stor grad reflekterer kravene som følger av de menneskerettslige forpliktelsene. I intern norsk rett fremgår disse kravene delvis av likestillings- og diskrimineringsloven.³⁴Diskrimineringsvernet er også ivaretatt i norsk rett gjennom annen spesifikk lovgivning, som for eksempel arbeidsmiljøloven og husleieloven. Grunnloven § 98 inneholder også et diskrimineringsvern.

Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6 er det forbudt å diskriminere på grunn av en rekke diskrimineringsgrunnlag: kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller alder. Både direkte og indirekte diskriminering er forbudt.³⁵Jf. Likestillings- og diskrimineringsloven § 7 og 8.

Diskrimineringsgrunnlaget «annen status» er ikke tatt inn i likestillings- og diskrimineringsloven. Ettersom dette grunnlaget omfattes av blant annet ØSK, som er inkorporert gjennom menneskerettsloven og dermed har forrang foran andre lover, er «annen status» likevel et av diskrimineringsgrunnlagene i norsk rett.

Likestillings- og diskrimineringsloven fastslår at ikke all forskjellsbehandling rettslig sett er å regne som diskriminering. Etter lovens § 9 er forskjellsbehandling lovlig dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Som drøftet over, betyr dette at det ofte vil være nødvendig med en individuell tilnærming basert på det minste inngreps prinsipp.

Likestillings- og diskrimineringsloven forbyr også trakassering basert på diskrimineringsgrunnlagene. Med trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlige, nedverdigende eller ydmykende.³⁶Ibid., § 13.

Rusavhengighet er ikke nevnt som diskrimineringsgrunnlag i likestillings- og diskrimineringslovens ordlyd. Forarbeidene til loven konstaterer likevel at rusavhengighet kan være omfattet av diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne, men bare «hvis tilstanden har medført nedsatt funksjonsevne, hvis tilstanden er forårsaket av underliggende funksjonsnedsettelse eller hvis forskjellsbehandlingen skjer på grunn av tidligere, fremtidig eller antatt nedsatt funksjonsevne».³⁷Prop. 81 L (2016-2017), s. 85. Forarbeidene gir ikke ytterligere veiledning til hvordan disse vurderingene skal gjøres.

Diskrimineringsnemnda behandlet i 2021 en sak om en person som var tilkallingsvakt i en barnehage og som fikk avlyst to av sine vakter på grunn av tidligere rusavhengighet. Nemnda fant at dette ikke var i strid med loven, men konkluderte med at fysisk og psykisk avhengighet av rusmidler falt inn under funksjonsnedsettelse.³⁸Diskrimineringsnemnda, Avgjørelse i klagesak, Sak 21/40 (28.01.2021). Nemnda vurderte ikke eksplisitt forholdet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse i sin avgjørelse.³⁹For en gjennomgang av saken, se også LDOs rapport Diskrimineringsretten 2021: rettsutvikling på likestillings- og diskrimineringsfeltet, med gjennomgang av relevante lovendringer, forvaltnings- og rettspraksis (Oslo: LDO, 2022), s. 34–35.

Det kan tenkes tilfeller der det ikke er naturlig å knytte forskjellsbehandling av rusavhengige til funksjonsnedsettelse, men til fordommer og oppfatninger om rusavhengiges menneskeverd. Dette ble blant annet påpekt av Diskrimineringslovutvalget, som leverte forslag til en samlet diskrimineringslov i 2009. Dette kan for eksempel være tilfellet der rusavhengige blir avvist fra kjøpesentre eller andre offentlige steder ut fra frykt for at de vil stjele, tigge eller sette sprøyter, eller får dårligere behandling av helsepersonell fordi de er påvirket av rusmidler. Det er uklart i hvilken grad disse situasjonene er vernet i dagens diskrimineringslovgivning.⁴⁰NOU 2009: 14, s. 142-143.

Oppsummering

Det er gode grunner til å konkludere med at rusavhengighet etter omstendighetene vil kunne gi et rettslig vern mot diskriminering etter menneskerettighetene, hvis det kan knyttes til «annen status» i ØSK (menneskerettsloven) eller «funksjonsnedsettelse» i CRPD og likestillings- og diskrimineringsloven.

Som en konsekvens av dette, vil myndighetene i utgangspunktet være menneskerettslig forpliktet til å forby diskriminering av rusavhengige. I tillegg er staten forpliktet til å motarbeide underliggende stereotypier og fordommer som bidrar til at slike former for diskriminering forekommer.

Når det er sagt, er det vanskelig å si eksakt hvor grensene for rusavhengiges diskrimineringsvern går. Det er heller ikke avklart om rusavhengiges diskrimineringsvern etter menneskerettighetskonvensjonene går lenger enn diskrimineringsvernet i likestillings- og diskrimineringsloven. Diskrimineringsvernet i likestillings- og diskrimineringsloven kan se ut til å begrense seg til tilfeller der rusavhengighet har ført til funksjonsnedsettelse eller er en følge av en funksjonsnedsettelse. CRPDs diskrimineringsvern derimot, vil etter omstendighetene også omfatte diskriminering mot rusavhengighet som en funksjonsnedsettelse i seg selv. Videre kan det tenkes at diskrimineringsgrunnlaget «annen status» i blant annet ØSK vil omfatte flere rusavhengige enn de som faller inn under «funksjonsnedsettelse» i likestillings- og diskrimineringsloven.

Fordi det er uklart hvor langt diskrimineringsvernet rekker etter de ulike rettskildene, og fordi diskrimineringsvernet derfor kanskje ikke er godt nok, mener NIM at det ville styrket rettssikkerheten til rusavhengige å få avklart dette nærmere.