Sammendrag

Personer som bruker ulovlige rusmidler har de samme menneskerettighetene som alle andre. Likevel er dette en gruppe som i praksis ofte opplever å få rettighetene sine satt under press. I 2020 døde 324 mennesker av overdose i Norge, det høyeste tallet på 20 år. I 2021 var antallet 241. Personer med alvorlige psykiske og rusrelaterte lidelser lever rundt 15 år kortere enn befolkningen ellers.

Formålet med denne rapporten er å skape større bevissthet om statens menneskerettslige forpliktelser på rusfeltet, og hvor godt de er ivaretatt. Det er mye som fungerer på rusfeltet i dag, og mange får hjelpen de trenger. Samtidig finnes det også en rekke menneskerettslige utfordringer, noe denne rapporten illustrerer.

Rapporten handler om alle brukere av ulovlige rusmidler, fra rekreasjonelle brukere til de med alvorlig avhengighet. Rusbruk har store samfunnsmessige kostnader, og kan være skadelig for både brukeren selv og deres nærstående. Både internasjonal og nasjonal ruspolitikk har historisk vært preget av kontrolltiltak, og straff har lenge vært samfunnets primære reaksjon på rusbruk. Samtidig bærer samfunnsutviklingen preg av en dreining fra fokus på straff til en mer helseorientert tilnærming.

I rapporten vurderes enkelte menneskerettslige problemstillinger innenfor tre områder:

1. Bruk av straff
2. Rusbrukeres hjelpetilbud
3. Diskrimineringsvern

Rettigheter som aktualiseres er blant annet retten til privatliv, retten til helse, barns rettigheter etter barnekonvensjonen, statens sikringsplikt til å beskytte voldsutsatte og diskrimineringsvernet. Flere av utfordringene som tas opp i rapporten er alvorlige, og bør følges opp av myndighetene.

Avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk

Det eksisterer ikke en menneskerettslig plikt til å avkriminalisere befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk. Hvilke løsninger som velges vil derfor være et politisk spørsmål. En rekke internasjonale organer anbefaler avkriminalisering, blant annet for å bedre realisere retten til helse og barns rettigheter. Avkriminalisering er neppe i strid med folkerettslige forpliktelser, såfremt statene har alternative tiltak for å beskytte mot skadelig og problematisk rusbruk, særlig overfor barn.

Politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

En undersøkelse fra Riksadvokaten avdekket våren 2022 mange tilfeller av tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i strid med straffeprosessuelle krav. Dette er alvorlig. Tvangsmidler i strid med regelverket krenker retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. De som har vært utsatt for mulig urettmessig tvangsmiddelbruk, må derfor ha en praktisk måte å få prøvet lovligheten av inngrepet på.

Beskyttelsestiltak overfor personer i aktiv rus

Staten har en rekke menneskerettslige forpliktelser til å forebygge, avverge og beskytte personer mot vold og overgrep. Sikringsplikten er særlig sterk overfor sårbare personer. Personer i aktiv rus utsettes i større grad enn andre for vold og overgrep. Mye tyder på at dagens tilbud til voldsutsatte i aktiv rus ikke fullt ut ivaretar ulike menneskerettsforpliktelser, blant annet etter Istanbulkonvensjonen. Rusbrukere mangler et reelt krisesentertilbud mange steder i landet, og mye tyder på at det generelle hjelpetilbudet til gruppen er svakt.

Kontrolltiltak i legemiddelassistert rehabilitering (LAR)

Legemiddelassistert rehabilitering (LAR) er en livreddende behandling for mange personer med opioidavhengighet. En studie viser at LAR sparer rundt 100 menneskeliv årlig i Norge, og behandlingen kan gi vesentlig økt livskvalitet. For å motta behandlingen må man imidlertid samtykke til visse kontrollvilkår som urinprøver og jevnlig oppmøte for utlevering av legemidler.

Kontrolltiltak kan begrense den enkeltes mulighet til livsutfoldelse. Disse kan derfor tenkes å utgjøre inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Dersom tiltakene utgjør et inngrep, må tiltakene være egnet til å oppnå formålet og ikke være uforholdsmessig byrdefulle. Det mangler god empirisk kunnskap om effekten av kontrolltiltakene, sammenlignet med andre mindre inngripende tiltak. Det har over lengre tid også vært store regionale forskjeller i praktiseringen av kontrolltiltakene. Kildegrunnlaget tyder også på at mange personer som har vært lenge i LAR og er godt rehabilitert, har gjennomgått til dels strenge kontrollvilkår. Nye retningslinjer i LAR reflekterer i større grad at det skal foretas individuelle vurderinger når kontrollvilkår fastsettes. Dette kan bedre ivareta menneskerettslige krav til forholdsmessighet. Hvordan de nye retningslinjene gjennomføres i praksis, er enda ikke kjent. Dersom praksisen med store regionale forskjeller og varierende grad av individuelle vurderinger fortsetter, vil dette kunne utfordre retten til privatliv. Det er derfor viktig at alle behandlere i LAR etterlever de nye retningslinjene, og at det gjøres konkrete individuelle vurderinger.

Behandlingstilbudet til voksne med samtidige rusproblemer og psykiske lidelser (ROP-lidelser)

Retten til høyest oppnåelige helsestandard i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12 forutsetter at man har tilgang på et kvalitativt godt helsetilbud i likhet med alle andre. Personer med alvorlige psykiske og rusrelaterte lidelser lever rundt 15 år kortere enn befolkningen ellers. Somatisk sykdom er den viktigste årsaken til tapte leveår. Samtidig viser en rekke studier at personer med ROP-lidelser mottar et dårligere somatisk helsetilbud enn resten av befolkningen. Et tilsyn fra 2017–2018 tyder også på at tjenestene til personer med ROP-lidelser ofte er preget av mangelfull styring, lite samordnede tjenester og for dårlig kvalitet, både i tjenestene hos kommunen og i spesialisthelsetjenesten. I tillegg har mange voksne med ROP-lidelser ikke en tilfredsstillende boligsituasjon. Det eksisterer også lite oppdatert og systematisk kunnskap om hjelpeapparatets rolle i forebygging og håndtering av narkotikautløste dødsfall. Kunnskapsgrunnlaget indikerer likevel at flere som dør av overdoser ikke nås gjennom eksisterende tiltak, og at hjelpeapparatet ofte er fragmentert og lite sammenhengende. Dette utfordrer kravet til kvalitativt gode helsetjenester slik retten til høyest oppnåelige helsestandard krever.

Hjelpetilbudet til barn som bruker rusmidler

Barnekonvensjonen artikkel 33 innebærer en plikt til å iverksette tiltak for å beskytte barn mot narkotika. Det vil si at staten har en plikt til å forebygge bruk av illegale rusmidler, samt en plikt til å gi adekvat behandling og skadereduserende tjenester til barn som skades av bruk av illegale rusmidler. Det er et krav at tiltakene må være effektive, med andre ord at tiltakene må være egnet til å oppnå formålet.

NIM har undersøkt tre ulike problemstillinger knyttet til hjelpetilbudet til barn som bruker rusmidler. Gjennomgangen viser at deler av forebyggings- og behandlingstilbudet til barn på rusfeltet bør styrkes:

Rusprøver av ungdom/ruskontrakter for ungdom

Ungdom kan underlegges rusprøver for å kontrollere rusfrihet enten som del av en straffereaksjon, eller som del av en frivillig ruskontrakt. Likevel mangler det dokumentasjon på at slike tiltak har effekt, og derfor er det uvisst om disse er egnede virkemidler etter barnekonvensjonen artikkel 33. Det mangler også regler som sikrer at samtykke til frivillige ruskontrakter blir innhentet uten press og med god nok informasjon om mulige konsekvenser ved positiv rusprøve.

Behandlingstilbudet til barn med samtidige rusproblemer og psykiske lidelser

Retten til helse etter barnekonvensjonen artikkel 24 samt statens forpliktelser etter artikkel 33, forutsetter at barn har tilgang på et kvalitativt godt helsetilbud. Kunnskapsgrunnlaget viser at de ofte står uten et reelt behandlingstilbud, og i flere tilfeller gis behandling beregnet på voksne. Både i kommunesektoren og i spesialisthelsetjenesten mangler det både kompetanse og ressurser. Samlet sett utfordrer dette barns rettigheter etter barnekonvensjon artikkel 24 og 33.

Hjelpetilbudet til barn på barnevernsinstitusjoner som bruker rusmidler

Barn som bor på barnevernsinstitusjon og som i ulik grad bruker rusmidler, har etter barnekonvensjonen krav på et kvalitativt godt hjelpetilbud. I løpet av 2021 var totalt 1476 barn og unge plassert på barnevernsinstitusjon i Norge. Av disse er i underkant av 400 barn plassert på institusjon på grunn av atferdsproblemer etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26, hvorav noe over 140 på grunn av alvorlig eller vedvarende rusbruk. Gjennomgangen av kunnskapsgrunnlaget viser for det første at det er en risiko for at det ikke alltid fanges opp i hvilken grad barnet har rusvansker ved plassering på barnevernsinstitusjon. Riktig valg av barnevernsinstitusjon er sentralt for å sikre at tilbudet i og utenfor institusjonen er godt nok tilpasset barnets behov. Feilplassering kan ha alvorlige konsekvenser for barna det gjelder. For det andre viser kunnskapsgrunnlaget at hjelpetilbudet til barn med rusproblemer, mens det bor på institusjon, har svakheter. Flere rapporter peker på at det mangler kompetanse på rusproblematikk ved mange barnevernsinstitusjoner, og at barn med rusproblemer ikke alltid får den hjelpen de trenger mens de er på institusjon, herunder adekvat helsehjelp. Samlet sett utfordrer dette barns rettigheter etter EMK og barnekonvensjonen artikkel 24 og 33.

Et bedre diskrimineringsvern

Personer som bruker rus er en stigmatisert, og til tider marginalisert, gruppe. Det finnes lite dokumentasjon på stigmatisering, forskjellsbehandling og diskriminering av rusbrukere i Norge. Likevel er det mye som tyder på at personer som bruker ulovlige rusmidler møter forskjellsbehandling innenfor en rekke ulike samfunnsområder. Rusbrukere har et visst vern mot diskriminering i lovverket, men det kan spørres om beskyttelsen favner om alle som bør ha et diskrimineringsvern.

Samfunnet er i en brytningstid når det gjelder synet på mennesker som bruker ulovlige rusmidler, og hvordan disse skal behandles. Det har over tid foregått en positiv utvikling på mange områder. Dette gjelder eksempelvis politiets bruk av tvangsmidler for å avdekke befatning med rusmidler til eget bruk, økt tilgang til skadereduserende tiltak, og bedre vilkår for personer som mottar legemiddelassistert rehabilitering (LAR). At vi er i en brytningstid betyr også at selv om NIM i denne rapporten forsøker å gi et så oppdatert bilde som mulig, vil det sannsynligvis også skje endringer etter at rapporten lanseres.