5. Et bedre diskrimineringsvern

Personer som bruker rus er en stigmatisert, og til tider en marginalisert gruppe. I et menneskerettslig perspektiv reiser dette særlig tre spørsmål: På hvilke samfunnsområder møter den som bruker rus forskjellsbehandling på grunn av stigmatisering eller marginalisering? Hvilket diskrimineringsvern etter menneskerettighetene har personer som bruker rus? Hvordan er diskrimineringsvernet gjennomført i norsk rett for denne gruppen?

5.1. Behovet for et diskrimineringsvern

Det eksisterer lite systematisk dokumentasjon om forskjellsbehandling eller diskriminering av rusbrukere i Norge. Dette bekreftes også av en litteraturstudie fra 2008.³⁴⁷Skaug, Gry Kornelia, Livssituasjon blant tidligere innsatte, nåværende og tidligere rusavhengige med fokus på mulig diskriminering eller usaklig forskjellsbehandling, litteraturstudie utført for diskrimineringsutvalget (2008). Det er likevel mye som tyder på at personer som bruker ulovlige rusmidler møter forskjellsbehandling innenfor en rekke ulike samfunnsområder.

Det begrensede kunnskapsgrunnlaget om forskjellsbehandling av rusbrukere, dreier seg i stor grad om helsevesenet. Som nevnt i kapittel 4.3. dokumenterer flere studier at rusbrukere møter forskjellsbehandling i tilgang til, og kvalitet på, helsetjenester. Personer med ROP-lidelser undersøkes, utredes og behandles blant annet i mindre grad for somatiske plager enn andre, og de opplever dårligere kvalitet på helsetjenester enn andre pasientgrupper.³⁴⁸Høye og Lien, Somatisk sykdom og levevaner, s. 138. Forskning tyder på at negative holdninger til rusbrukere blant helsepersonell kan være en medvirkende faktor for underbehandling.³⁴⁹Skarstein og Tanum, «Personer med rusavhengighet blir oftere syke og får dårligere behandling» og Vervarda, Hansen og Larsen, «Rusmiddelavhengighet: Sykepleieres holdninger påvirker smertebehandling».

Diskrimineringslovutvalget, som leverte forslag til ny samlet diskrimineringslov i 2009, fant at rusavhengige er en av flere grupper som er vanskelig stilt, sosialt sårbare og utsatt for forskjellsbehandling. Utvalget viste blant annet til at rusavhengige opplever avvisning og dårligere behandling i helsevesenet, forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet og i møte med politiet, avvisning og bortvisning fra kjøpesentre på grunn av utseende og fremtoning, og dårligere tilgang til trygdeytelser. Et flertall i utvalget foreslo med bakgrunn i dette å tydeliggjøre rusavhengiges diskrimineringsvern i lovverket.³⁵⁰NOU 2009: 14, s. 142–143 og s. 164–167. I tillegg konkluderte Rusreformutvalget med at strafflegging av narkotikabruk kan bidra til stigmatisering av personer som bruker rusmidler.³⁵¹NOU 2019: 26, s. 250–254. Se også foran under kap. 3.1. Ifølge utvalget kan stigma blant annet virke negativt inn på den enkeltes velferd og muligheter til å bli hørt av myndighetene og samfunnet for øvrig, samt skape motstand og mistillit som kan hindre hjelpesøkende atferd blant vanskeligstilte grupper.³⁵²NOU 2019: 26, s. 251.

Også denne rapporten gir indikasjoner på at rusbrukere møter forskjellsbehandling på flere samfunnsområder. For eksempel har voldsutsatte i aktiv rus, i motsetning til de som ikke er i aktiv rus, ikke et reelt krisesentertilbud i store deler av landet. Det er også grunn til å anta at den problematiske tvangsmiddelbruken skissert i kapittel 3.2 primært har rammet rusbrukere.³⁵³Merk imidlertid at Riksadvokaten ikke har undersøkt om den manglende oppmerksomheten rundt straffeprosessuelle skranker rettet seg mot andre typer lovbrudd enn mindre alvorlige narkotikasaker, slik at det ikke foreligger et fullgodt sammenligningsgrunnlag med andre typer kriminalitet. En gjennomgående tilbakemelding NIM har fått i konsultasjonsprosessen under utarbeidelsen av rapporten, var at rusbrukere møter stigmatisering og negative holdninger i ulike deler av samfunnet.

5.2 Det menneskerettslige diskrimineringsvernet

Menneskerettighetene forbyr diskriminering. Dette følger av en rekke menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av.³⁵⁴F.eks. EMK, barnekonvensjonen, SP og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), 2515 UNTS 3 (13.12.2007, trådte i kraft 03.05.2008). I det følgende redegjøres det for diskrimineringsvernet etter ØSK artikkel 2.³⁵⁵Retten til helse i ØSK art. 12 er viktig i helserettslige spørsmål knyttet til forskjellsbehandling, og det redegjøres derfor i dette kap. for diskrimineringsvernet etter ØSK art. 2. Av plasshensyn redegjøres det ikke for diskrimineringsvernet etter de øvrige konvensjonene.

ØSK artikkel 2 nr. 2 oppstiller ulike forhold det er ulovlig å diskriminere noen på grunnlag av, såkalte diskrimineringsgrunnlag. Diskrimineringsgrunnlagene nevnt i bestemmelsens ordlyd inkluderer rase, hudfarge, kjønn, religion og nasjonal eller sosial opprinnelse, samt «other status». Listen er ikke uttømmende. Rusbruk eller rusavhengighet er ikke nevnt i bestemmelsens ordlyd, og spørsmålet er hvorvidt dette kan inngå i «other status».³⁵⁶For øvrig gjenfinnes begrepet «other status» i diskrimineringsbestemmelsene i både EMK art. 14 og SP art. 2 og 26. Begrepet må tolkes selvstendig for hver konvensjon. Samtidig er hvordan ett rettslig spørsmål tolkes under én menneskerettskonvensjon, en relevant tokningsfaktor å se hen til ved tolkningen av tilsvarende rettslige spørsmål under andre menneskerettskonvensjoner, jf. bl.a. Wienkonvensjonen om traktatrett art. 31 nr. 3 bokstav c.

I ØSK-komiteens generelle kommentar om diskriminering er det understreket at man må ha en fleksibel tilnærming til hva som utgjør diskrimineringsgrunnlaget «other status».³⁵⁷ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 27. Komiteen har i ulike sammenhenger definert at flere forhold faller inn under dette diskrimineringsgrunnlaget. Komiteen har vektlagt om et nytt grunnlag kan sammenlignes med dem som allerede er opplistet i konvensjonsteksten.³⁵⁸Komitteen uttaler at «These additional grounds are commonly recognized when they reflect the experience of social groups that are vulnerable and have suffered and continue to suffer marginalization». Se ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 27. Funksjonsnedsettelse, helsestatus (en persons fysiske eller mentale helse), og den enkeltes økonomiske og sosiale situasjon (eksempelvis fattigdom og hjemløshet), er forhold ØSK-komiteen har tolket som omfattet av diskrimineringsgrunnlaget «other status». Rusavhengighet eller rusbruk er ikke nevnt, verken i komiteens generelle kommentarer eller i individklagesaker.³⁵⁹Søk er foretatt i komiteens database 2. feb. 2022.

På bakgrunn av det ovennevnte er det likevel gode grunner til å innfortolke i hvert fall kvalifiserte former for rusavhengighet inn i begrepet «other status». Rusavhengighet kan være en livslang tilstand, selv med adekvat behandling, og ligne de øvrige diskrimineringsgrunnlagene som er nevnt i bestemmelsens ordlyd. Tilstanden kan utgjøre en del av en persons helsestatus ved at den berører fysisk eller mental helse. Kvalifiserte former for rusavhengighet kan anses som en funksjonsnedsettelse.³⁶⁰Rusavhengighet som er av en slik karakter at den utgjør en funksjonsnedsettelse vil falle innenfor virkeområdet til CRPD. Denne konvensjonen er av plasshensyn ikke nærmere behandlet i denne rapporten, selv om den ville kunne være relevant. Rusbruk eller rusavhengighet kan også berøre den enkeltes økonomiske og sosiale situasjon på en slik måte at det fører til marginalisering. Hvor grensene går for når rusbruk eller rusavhengighet kan være et diskrimineringsgrunnlag, er det vanskelig å si noe generelt om.

Forskjellsbehandling på grunnlag av diskrimineringsgrunnlag er ikke nødvendigvis i seg selv diskriminerende. Forskjellsbehandling kan være legitim dersom den er saklig begrunnet og formålet med forskjellsbehandlingen er å oppnå et mål som er legitimt under konvensjonen. Det må også være proporsjonalitet mellom målet man søker å oppnå og tiltaket.³⁶¹ØSK-komiteen, General Comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights, E/C.12/GC/20 (2009), avsn. 13. ØSK-komiteen har uttalt at hvis en person har forhold ved seg som faller innenfor flere diskrimineringsgrunnlag, krever dette særlig oppmerksomhet om spørsmålet og om det har skjedd en eventuell diskriminering av vedkommende.³⁶²Ibid. Se også MR-komiteens individklagesak 010/2015 Trujillo Calero v. Ecuador, E/C.12/63/D/10/2015 (2018), avsn. 19.2.

5.3 Diskrimineringsvernet i norsk rett

Diskrimineringsvernet som fremgår av de nevnte konvensjonene gjelder som norsk rett, og har forrang fremfor annen lovgivning ved eventuell motstrid.³⁶³Menneskerettsloven §§ 2 og 3. Det er likevel antatt at norsk lovgivning i stor grad reflekterer kravene som følger av de menneskerettslige forpliktelsene. I intern norsk rett fremgår disse kravene delvis av likestillings- og diskrimineringsloven.³⁶⁴Diskrimineringsvernet er også ivaretatt i norsk rett gjennom annen spesifikk lovgivning, som for eksempel arbeidsmiljøloven og husleieloven. Grunnloven § 98 inneholder også et diskrimineringsvern. Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6 er det forbudt å diskriminere på grunn av en rekke ulike diskrimineringsgrunnlag: kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller alder.³⁶⁵Forbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 gjelder både direkte og indirekte forskjellsbehandling. Med direkte forskjellsbehandling menes at en person behandles dårligere enn andre blir, har blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 7. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som vil stille personer dårligere enn andre, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 8. Forbudet omfatter diskriminering på grunn av både eksisterende, antatte, tidligere eller fremtidige forhold. Diskrimineringsgrunnlaget «other status» ble ikke tatt inn i loven. Ettersom dette omfattes av blant annet ØSK, som er inkorporert gjennom menneskerettsloven og dermed har forrang foran andre lover, er dette diskrimineringsgrunnlaget likevel en del av norsk rett.

Rusbrukere er ikke nevnt i ordlyden til diskrimineringsloven som en vernet gruppe. Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven konstaterer likevel at rusavhengighet kan være omfattet av diskrimineringsgrunnlaget nedsatt funksjonsevne, men bare «hvis tilstanden har medført nedsatt funksjonsevne, hvis tilstanden er forårsaket av underliggende funksjonsnedsettelse eller hvis forskjellsbehandlingen skjer på grunn av tidligere, fremtidig eller antatt nedsatt funksjonsevne».³⁶⁶Prop. 81 L (2016-2017), s. 180. Forarbeidene gir ikke ytterligere veiledning til hvordan disse vurderingene skal gjøres. Diskrimineringsnemnda behandlet i 2021 en sak om en person som var tilkallingsvakt i en barnehage og som fikk avlyst to av sine vakter på grunn av tidligere rusavhengighet. Nemnda fant at dette ikke var i strid med loven, men konkluderte med at fysisk og psykisk avhengighet av rusmidler falt inn under funksjonsnedsettelse.³⁶⁷Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Avgjørelse i klagesak, Sak 21/40 (28. januar 2021). Nemnda vurderte ikke eksplisitt forholdet til diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse i sin avgjørelse og tok dermed heller ikke stilling til betydningen av forarbeidenes uttalelser om kravet til sammenheng mellom rusavhengighet og funksjonsnedsettelse.³⁶⁸Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har i en senere rapport om rettsutviklingen på likestillings- og diskrimineringsfeltet for 2021, vist til nemndas avgjørelse og hvordan nemnda bruker forarbeidene. LDO uttaler at «[h]vorvidt rusavhengighet i seg selv, uavhengig av funksjonsnedsettelse for øvrig, kan anses å være en funksjonsnedsettelse, er også et spørsmål som kan utredes på sikt.» Se LDO, Diskrimineringsretten 2021: rettsutvikling på likestillings- og diskrimineringsfeltet, med gjennomgang av relevante lovendringer, forvaltnings- og rettspraksis (Oslo: LDO, 2022), s. 34–35.

Det kan tenkes tilfeller der det ikke er naturlig å knytte forskjellsbehandlingen til funksjonsnedsettelse, men til fordommer og oppfatninger om rusavhengiges menneskeverd. Dette kan for eksempel være tilfellet der rusavhengige avvises eller får dårligere behandling av helsepersonell fordi de er påvirket av rusmidler eller blir avvist fra kjøpesentre eller andre offentlige steder ut fra frykt for at de vil stjele, tigge eller sette sprøyter. Det er uklart i hvilken grad disse situasjonene er vernet under dagens diskrimineringslovgivning.³⁶⁹NOU 2009: 14, s. 142.

Rusavhengige har med andre ord et visst vern mot diskriminering etter likestillings- og diskrimineringsloven gjennom diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Rusavhengighet er vernet i den grad det kan knyttes til funksjonsnedsettelse, men grensedragningene er uklare.

5.4 Oppsummering

Som gjennomgangen viser, har rusbrukere et visst vern mot diskriminering. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved hvor effektivt dagens diskrimineringsvern i praksis er for rusbrukere. Dette gjelder særlig vernet for diskrimineringsgrunnlaget «other status» i ØSK artikkel 2, som er en del av norsk rett selv om det ikke omfattes av likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Denne bestemmelsen inneholder diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse, som også gir et vern for rusavhengige når det er en tilstrekkelig sammenheng mellom personens rusavhengighet og en funksjonsnedsettelse. Spørsmålet er om dette favner om alle tilfeller som bør ha et diskrimineringsvern.