2. Menneskerettigheter på rusfeltet – et overblikk

I denne rapporten omtales en rekke menneskerettslige spørsmål knyttet til rusfeltet. Her gis en oversikt over noen av de mest relevante menneskerettslige bestemmelsene. I tillegg gis en oversikt over enkelte overordnede menneskerettslige utviklingstrekk på rusfeltet, internasjonalt og i Norge.

2.1 Relevante menneskerettslige forpliktelser på rusfeltet

En rekke menneskerettslige forpliktelser er særlig relevante på rusfeltet. Her gis en oversikt over de viktigste, som vil utdypes nærmere i rapportens øvrige kapitler:

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 3: «Ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»¹⁸
EMK artikkel 5: «Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet.» Etter bestemmelsen kan frihetsberøvelse kun skje i visse tilfeller, i samsvar med en framgangsmåte foreskrevet ved lov. I artikkel 5 nr. 2-5 fremgår videre en rekke rettssikkerhetsgarantier for den som er blitt pågrepet eller frihetsberøvet.
EMK artikkel 8: «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
EMK artikkel 14: «Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.»
EMK artikkel 13: «Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet […].»
Barnekonvensjonen artikkel 3: «Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»¹⁹
Barnekonvensjonen artikkel 12: «Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.»
Barnekonvensjonen artikkel 33: «Partene skal treffe alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak, for å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotiske eller psykotrope stoffer, slik disse er definert i de relevante internasjonale traktater, og for å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med slike stoffer.»
FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2: «Konvensjonspartene forplikter seg til å garantere at de rettigheter som anerkjennes i konvensjonen, blir utøvet uten forskjellsbehandling av noe slag på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig.»²⁰
ØSK artikkel 12: «Konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk.»
Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) inneholder en rekke forpliktelser om statens sikringsplikt overfor voldsutsatte.²¹

Norge er folkerettslig bundet av disse konvensjonene. Norsk rett og internasjonal rett (som menneskerettighetene) er i utgangspunktet to ulike og adskilte rettssystemer. For at internasjonale regler skal få virkning i norsk nasjonal rett, må de innarbeides særskilt.²² Dette er gjort på ulike måter i norsk rett:

Grunnloven har et eget kapittel om menneskerettigheter, herunder forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling i § 93, forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling i § 98, retten til privatliv i § 102 samt hensynet til barnets beste og barns rett til medvirkning i § 104. Bestemmelsene har tilsvarende innhold som de internasjonale menneskerettighetene.
Det følger av Grunnloven § 92 at «statens myndigheter» er forpliktet til å følge menneskerettighetene i samsvar med nasjonal og internasjonal rett. Både Stortinget, regjeringen, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andre forvaltningsorganer og domstolene omfattes av uttrykket «statens myndigheter». Grunnloven skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.
Etter menneskerettsloven § 2 gjelder både EMK, barnekonvensjonen og ØSK som norsk lov.²³ Det følger av menneskerettsloven § 3 at konvensjonene ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Disse konvensjonene ligger altså trinnmessig under Grunnloven, men over all annen lovgivning.
For å sikre god implementering av menneskerettighetene, er det viktig at lovgivning, forskrifter, retningslinjer eller annet relevant regelverk ivaretar menneskerettslige standarder. Lovverket bør gi personer i førstelinjetjenesten et verktøy som gjør at de er i stand til å treffe menneskerettslig forsvarlige beslutninger.
Dokumenter fra internasjonale menneskerettighetsorganer har ulik rettslig vekt avhengig av om de er juridisk forpliktende avtaler (kalles ofte «hard law») eller om de er dokumenter som gir ikke-bindende regler og anbefalinger om hvordan menneskerettighetene bedre kan ivaretas (kalles ofte «soft law»).

2.2 Hovedlinjer i internasjonal og norsk ruspolitikk

For å få bedre forståelse for konteksten som problemstillingene i denne rapporten befinner seg innenfor, gis det en kort oversikt over de historiske hovedlinjene i ruspolitikken internasjonalt og i Norge.

Internasjonalt narkotikapolitisk samarbeid har historisk vært preget av kontrolltiltak. FNs tre narkotikakonvensjoner, som krevde kriminalisering av ulike former for befatning med narkotika, sto sentralt siste halvdel av 1900-tallet.²⁴ Det internasjonale samarbeidet var preget av en nullvisjon hvor målet var å oppnå en verden fri for ulovlige rusmidler. For å oppnå dette målet, tok mange land i bruk strenge og repressive virkemidler.²⁵ De senere tiårene har det skjedd en gradvis endring hvor en målsetning om skadereduksjon har utfordret dette paradigmet. I flere land har bruken av strafferettslige virkemidler blitt revurdert, og det har i større grad blitt lagt vekt på å møte narkotikabruk med helsemessige tiltak. Parallelt med dette har også folkehelseperspektiver og menneskerettslige perspektiver fått større oppmerksomhet. De negative helsemessige konsekvensene av en narkotikapolitikk bygget på kriminalisering og kontroll har etter hvert kommet tydeligere opp på den internasjonale dagsorden, særlig i ulike deler av FN-systemet.²⁶

Også norsk narkotikapolitikk har vært preget av en lignende utvikling.²⁷ Narkotikakontroll i Norge vokste frem i tiårene etter vedtakelsen av opiumsloven i 1913. Fra midten av 1960-tallet til midten av 1980-tallet skjedde det en betydelig skjerping av straffansvaret for de alvorligste narkotikalovbruddene. Særlig i løpet av 1990- og 2000-tallet økte omfanget av narkotikarelaterte straffesaker kraftig. De senere årene har det skjedd en betydelig reduksjon i antall straffesaker, og alternative reaksjoner har fått større oppmerksomhet. Spesielt fra midten av 1980-tallet økte kritikken mot kriminalpolitikken på narkotikafeltet, og ulike offentlige utvalg kom etter hvert med forslag om å endre virkemidler. Parallelt med utviklingen innenfor kriminalpolitikken vokste det også frem en rekke ulike helse- og sosialpolitiske tiltak på rusfeltet. I nyere tid har målet om skadereduksjon og brukermedvirkning blitt mer fremtredende, og en rekke nye ruspolitiske organisasjoner er blitt etablert. I det siste har særlig avkriminalisering av bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til eget bruk kommet på dagsorden.

2.3 Internasjonale anbefalinger på rusfeltet

De senere årene har en rekke internasjonale organer kommet med anbefalinger på narkotikafeltet.²⁸ Slike uttalelser er ikke rettslig bindende, men både nasjonale og internasjonale domstoler og overvåkningsorganer legger vekt på dem.²⁹ Videre viser de hvilke tiltak som anbefales for å bedre ivareta menneskerettighetene til personer som bruker rusmidler. Uttalelsene nedenfor tar ikke sikte på å presentere et komplett bilde av uttalelser og rapporter, men er et utvalg sentrale internasjonale anbefalinger om menneskerettigheter og rusbruk:

FNs barnekomité (barnekomiteen) oppfordret i 2013 FNs medlemsland til å innta en rettighetsbasert tilnærming til rusmiddelbruk, i sin generelle kommentar om barnekonvensjonens artikkel 24 om barns rett til helse.³⁰ Komiteen anbefalte at skadereduserende tiltak bør innføres for å minimere negative helsevirkninger av rusmiddelbruk. I 2005 anbefalte barnekomiteen også Norge å sikre at barn som bruker narkotiske stoffer behandles som ofre, og ikke som kriminelle, og at de får tilgang til nødvendige bedrings- og reintegreringstjenester.³¹

FNs høykommissær for menneskerettigheter ga i 2015 ut «Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights».³² Høykommissæren anbefaler blant annet at personer som bruker rus får tilgang til helserelatert informasjon og behandling uten diskriminering, samt at det iverksettes skadereduserende tiltak. I tillegg anbefales det å fjerne barrierer som står i veien for retten til helse, herunder å avkriminalisere personlig bruk og besittelse av narkotika samt å styrke folkehelsetiltak. Høykommissæren kommer også med anbefalinger for å styrke rusbrukeres menneskerettigheter på flere andre områder, herunder vilkårlig fengsling, forbudet mot tortur og nedverdigende behandling, retten til liv, rettferdig rettergang, etniske minoriteter, barn og urfolk.

I en rapport fra FNs spesialrapportør for retten til helse (2016) anbefales statene å «seek alternatives to punitive or repressive drug control policies, including decriminalization and legal regulation and control, and nurture the international debate on these issues, within which the right to health must remain central».³³ Spesialrapportøren har i en tidligere rapport lagt særlig vekt på at narkotikakontroll, kriminalisering og strafferelaterte tiltak står i veien for realisering av retten til helse.³⁴

Verdens helseorganisasjon (WHO) og FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) utarbeidet i 2018 en rapport som inneholder argumenter for hvorfor behandling er å foretrekke i stedet for domfellelse og straff i møte med personer med ruslidelser.³⁵ De samme organisasjonene har også utarbeidet internasjonale standarder for forebygging av narkotikabruk, som blant annet vektlegger forebyggende tiltak som har forskningsmessig belegg.³⁶

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-komiteen) uttrykte i 2020 bekymring for at Norge fortsatt møter narkotikabruk med straff, fordi det etter komiteens syn kan svekke tilgangen til skadereduserende tiltak og helsetjenester.³⁷ Komiteen anbefalte at Norge avkriminaliserer bruk av narkotika og forbedrer tilgangen til, og kvaliteten på, skadereduserende tiltak og spesialiserte helsetjenester for personer som bruker narkotika.³⁸

Samlet gir uttalelsene og anbefalingene et klart bilde av et skifte fra et straffeperspektiv over til et hjelpeperspektiv, og en rettighetsbasert tilnærming til ruspolitikk. Uttalelsene gir samlet sett uttrykk for at avkriminalisering av bruk og besittelse av narkotika og skadereduserende tiltak bidrar til å fremme menneskerettighetene, uten at avkriminalisering er et absolutt krav. Ifølge anbefalingene fremmer slike tiltak særlig retten til helse, barns rettigheter, rettigheter under strafferettspleien og forbudet mot diskriminering.

2.4 Aktuelle menneskerettslige problemstillinger på rusfeltet i Norge

De senere årene har en rekke menneskerettslige problemstillinger aktualisert seg på rusfeltet i Norge. NIM har ikke mulighet til å gi en fullstendig oversikt over saker som kan ha en side til menneskerettighetene, men gir her noen eksempler:

Ytringsfrihet og rus

Etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 har enhver rett til å ytre seg fritt uten innblanding fra statlige myndigheter. Inngrep kan kun skje der dette har hjemmel i lov, er egnet til å forfølge et legitimt formål, og er proporsjonalt med formålet inngrepet skal ivareta.
Ytringer om hvordan ruspolitikken bør innrettes er politiske ytringer som nyter et sterkt vern etter både Grunnloven og EMK.
Politiske ungdomspartier har opplevd å ikke få fremføre bestemte budskap om ruspolitikk i forbindelse med skoledebatter på videregående skoler. Kunnskaps- og integreringsministeren klargjorde i 2019 at slik nektelse manglet hjemmel, og at budskapene er vernet av ytringsfriheten.
En annen bekymring flere har rapportert om til NIM i arbeidet med rapporten, er risikoen for å havne i politiets søkelys dersom man ytrer seg om sitt politiske syn på ruspolitikken.

Kilde: Dokument nr. 15:2204 (2018-2019).

Førerkort og bruk av illegale rusmidler

Fratakelse av førerett (førerkort) kan etter omstendighetene utgjøre et inngrep i EMK artikkel 8, se Kholodov v. Ukraina (64953/14), avsnitt 20. Slike inngrep må ha lovhjemmel, være formålstjenlige og forholdsmessige.
I HR-2021-2050-A hadde en mann brukt cannabis i små mengder inntil tre ganger per måned og fått tilbakekalt førerkortet grunnet manglende edruelighet, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Høyesterett uttalte at edruelighetsvilkåret må vurderes konkret og det må tas utgangspunkt i om personens bruk av rusmidler gir reell grunn til å frykte at vedkommende vil komme til å kjøre i ruspåvirket tilstand. Bruk inntil tre ganger i måneden ble betraktet som relativt måteholdent.
Høyesterett understreket at lovligheten av det aktuelle rusmiddelet i seg selv ikke skulle ha betydning for edruelighetsvurderingen, og at tilbakekall ikke kan brukes som et virkemiddel i bekjempelsen av narkotika. Vedtaket om tilbakekall av førerkort ble kjent ugyldig av Høyesterett.

Skadereduserende tiltak

De siste tiårene har det blitt etablert flere tiltak som er ment å redusere skadene knyttet til illegale rusmidler.
Utdeling av rent brukerutstyr, slik som sprøyter, var et av de første skadereduserende tiltakene som ble iverksatt. I 2005 ble det etablert sprøyterom i Oslo for å forebygge overdoser, og i 2016 ble et tilsvarende tilbud opprettet i Bergen.
LAR ble i 1997 et landsdekkende tilbud etter å ha startet som et forsøksprosjekt i Oslo. I 2021 startet et femårig prøveprosjekt med heroinassistert behandling (HAB) som del av LAR.
Nalokson nesespray, en motgift ved behandling av opioidoverdose, deles i dag ut til fengselsansatte, politi og vektere, samt også til lekfolk i 35 kommuner.
SWITCH-kampanjen ble satt i gang i 2014 for å få flere heroinbrukere til å gå fra injisering til røyking. Etter hvert har kampanjen også tatt opp i seg mindre helseskadelige måter å bruke rusmidler generelt.
Det finnes foreløpig ikke en offentlig finansiert analysetjeneste hvor brukere kan analysere rusmiddelet før inntak. Slike initiativ er imidlertid igangsatt i privat regi.

Kilder: NOU 2019: 26, Nasjonal overdosestrategi 2019–2022 og Helsedirektoratets nasjonale faglige råd Overdose – lokalt forebyggende arbeid.

Rusbehandling i fengsel

Over halvparten av innsatte i Norge bruker ulovlige rusmidler. En rapport identifiserte i 2020 flere utfordringer med rusbehandlingstilbudet i fengsel, blant annet at:

Det er behov for en mer systematisk kartlegging av rusmiddelproblematikk blant domfelte, og at kompetansen på feltet blant ansatte i kriminalomsorgen er til dels svak.
Tilbudet til innsatte med rusmiddelproblemer som soner i ordinære avdelinger, er relativt begrenset, og det er variasjon i spesialisthelsetjenestens tilstedeværelse i fengslene.
Det ble påvist relativt store forskjeller i ressurssituasjonen ved rusenhetene, og at enkelte enheter i liten grad ble drevet i samsvar med veilederen for rusmestringsenheter.
Mye tyder på at kvinner ikke har et likeverdig rusbehandlingstilbud som menn. Dette indikeres også av en rekke andre rapporter, blant annet fra Likestillings- og diskrimineringsombudet, JURK og Sivilombudet.
Selv om offentlige myndigheter har igangsatt ulike tiltak som oppfølging av rapporten, er det viktig at myndighetene fortsetter å ha oppmerksomhet om rusbehandling i fengsel. Funnene gir grunn til bekymring for innsattes menneskerettslige situasjon.

Kilde: Oslo Economics og Tyrilistiftelsen, Vurdering av det samlede tilbudet under straffegjennomføring for personer med rusmiddelproblematikk.

Fotnoter:

¹Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, CETS 005 (04.11.1950, trådte i kraft 03.09.1953).
²Barnekonvensjonen, 1577 UNTS 3 (20.11.1989, trådte i kraft 02.09.1990).
³ØSK, 993 UNTS 3 (16.12.1966, trådte i kraft 03.01.1976). Også SP, 999 UNTS 171 (16.09.1966, trådte i kraft 23.03.1976), art. 26 inneholder et diskrimineringsvern. Sistnevnte konvensjon omtales ikke videre i rapporten.
⁴Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, CETS 210 (11.05.2011, trådte i kraft 01.08.2014).
⁵Se fotnote 12.
⁶I tillegg til disse konvensjonene, lister menneskerettsloven § 2 opp to andre konvensjoner som har forrang i norsk rett: SP og FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (Kvinnekonvensjonen), 1249 UNTS 13 (18.03.1980, trådte i kraft 03.09.1981).
⁷Dette har i ettertid endret seg, se gjennomgang i kap. 3.1.2.1.
⁸NOU 2019: 26 s. 165–166.
⁹Ibid. s. 166–169 og 182–187. Se også kap. 2.3.
¹⁰Dette avsnittet baserer seg på Rusreformutvalgets gjennomgang av norsk narkotikapolitikk. For en full gjennomgang, se NOU 2019: 26 kap. 3 s. 43–71.
¹¹Se NOU 2019: 26 s. 182-187.
¹²Se fotnote 12.
¹³FNs barnekomité, General Comment No. 15: The right of the child to enjoyment of the highest attainable standard of health (art. 24), CRC/C/GC/15 (2013), avsn. 66.
¹⁴FNs barnekomité, Consideration of reports submitted by states parties under article 44 of the convention. Concluding observations: Norway, CRC/C/15/Add.263 (2005), avsn. 44 (b).
¹⁵FNs høykommissær for menneskerettigheter, Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights, A/HRC/30/65 (2015).
¹⁶FNs spesialrapportør for retten til helse, Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, A/HRC/32/32 (2016), avsn. 114 bokstav b.
¹⁷FNs spesialrapportør for retten til helse, Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, A/65/255 (2010), avsn. 17–29.
¹⁸FNs kontor for narkotika og kriminalitet og Verdens Helseorganisasjon, Treatment and care for people with drug use disorders in contact with the criminal justice system: Alternatives to conviction or punishment (2018).
¹⁹FNs kontor for narkotika og kriminalitet og Verdens Helseorganisasjon, International Standards on Drug Use Prevention, second updated version (2018), s. 4–5.
²⁰ØSK-komiteen, Concluding observations on the sixth periodic report of Norway, E/C.12/NOR/CO/6 (2020), avsn. 42.
²¹Ibid., avsn. 43.