1. Innledning

«En rusmisbruker vil alltid prøve å manipulere alle rundt seg til enhver tid.»

Dette sitatet er hentet fra et undervisningsopplegg ved en somatisk klinikk på et større norsk sykehus.¹NIM har vært i kontakt med det aktuelle sykehuset, som har bekreftet at sitatet er korrekt. Undervisningsopplegget ble endret i 2020. Sitatet harmonerer med en gjennomgående tilbakemelding NIM har fått fra sivilsamfunnet i utarbeidelsen av denne rapporten: Rusbrukere opplever at de blir stigmatisert og forskjellsbehandlet på en rekke samfunnsområder i Norge. Eksempler på negative holdninger er at avhengighet er ens egen skyld, eller at alle rusbrukere er farlige, ikke til å stole på og ikke vet sitt eget beste.^*Denne rapporten er skrevet av NIMs seniorrådgiver Stine Langlete, rådgiver Eivind Digranes og rådgiver Mathilde Wilhelmsen.

1.1 Rapportens tema, formål og oppbygning

Menneskerettighetene har som grunnleggende funksjon å ivareta den menneskelige verdighet og sikre like rettigheter for alle.²Se f.eks. FNs Verdenserklæring om menneskerettigheter (Menneskerettighetserklæringen), FN-dokument A/810, 10. des. 1948, art. 1 og 2 samt erklæringens fortale. Personer med alvorlige psykiske og rusrelaterte lidelser lever rundt 15 år kortere enn befolkningen ellers.³Høye, Anne og Lars Lien, «Somatisk sykdom og levevaner» i Sammensatte problemer, sammenvevde tiltak: Integrert behandling av rus og psykiske lidelser, Lars Lien & Tore Willy Lie, red., 1. utg. (Bergen: Fagbokforlaget, 2022). s. 135. Totalt døde 241 personer av narkotikautløste dødsfall i Norge i 2021.⁴Folkehelseinstituttet (FHI), Narkotika i Norge, «Narkotikautløste dødsfall 2021» (2022). I 2020 var antallet overdoser 324, det høyeste tallet på 20 år. Ifølge FHI er det en rekke mulige forklaringer på overdosestatistikken. Høy styrkegrad av heroin trekkes bl.a. frem som en mulig forklaringsfaktor i både 2020 og 2021. FHI peker også på restriksjoner og nedstenginger under Covid-19-pandemien som en sannsynlig medvirkende årsak til de høye tallene i 2020. Dette er alvorlige tall, som gir grunn til bekymring.

Samtidig er samfunnet i en brytningstid når det gjelder synet på mennesker som bruker ulovlige rusmidler, og hvordan disse skal behandles. Som det kommer frem i denne rapporten, foregår det positiv utvikling på mange ulike områder. Dette gjelder eksempelvis politiets bruk av tvangsmidler for å avdekke befatning med rusmidler til eget bruk, økt tilgang til skadereduserende tiltak, og bedre vilkår for personer som mottar legemiddelassistert rehabilitering (LAR). Den forrige regjeringens opptrappingsplan på rusfeltet er et eksempel på den oppmerksomhet og innsats dette feltet er gjenstand for.⁵Prop. 15 S (2015–2016) Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020). Også Støre-regjeringen har i Hurdalsplattformen flere politiske målsetninger knyttet til rusbrukeres levekår og rettigheter, og Stortinget har vedtatt flere anmodningsvedtak som er relevante for ulike temaer som er omtalt i denne rapporten.⁶Støre-regjeringen har bl.a. varslet at den vil «[g]jennomføre en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet, som styrker kommunenes forebyggende tilbud og et integrert ettervern.», se Hurdalsplattformen 2021–2025 s. 63. Et annet eksempel er et anmodningsvedtak fra Stortinget om å styrke krisesentertilbudet til personer i aktiv rus, se Innst. 578 S (2020–2021), Vedtak 1124. Slike målsetninger og vedtak om fremtidige tiltak omtales i all hovedsak ikke videre i denne rapporten. At samfunnet er i en brytningstid betyr også at selv om NIM i denne rapporten forsøker å gi et så oppdatert bilde som mulig, vil det sannsynligvis også skje endringer etter at rapporten lanseres.

Med denne rapporten ønsker NIM å skape større bevissthet om statens menneskerettslige forpliktelser på rusfeltet, og hvor godt de er ivaretatt. Det er mye som fungerer godt på rusfeltet i dag, og mange får hjelpen de trenger. Samtidig finnes det også en rekke menneskerettslige utfordringer, noe denne rapporten illustrerer. Rapporten er problemorientert, og fokuserer på hva som kan bli bedre fra et menneskerettslig perspektiv. På denne måten håper NIM å bidra til en positiv utvikling i oppfyllelsen av rusbrukeres menneskerettigheter i Norge. I rapporten identifiseres noen sentrale menneskerettslige utfordringer. Samtidig er det viktig å understreke at rapporten kun løfter frem et begrenset utvalg problemstillinger, og ikke er ment som en oversikt over alle rusrelaterte temaer som har en side til menneskerettighetene.⁷Utvalget av temaer er basert på NIMs egen prioriteringsmetodikk, se kap. 1.2. Flere av utfordringene som tas opp i rapporten er alvorlige, og bør følges opp av myndighetene. I denne rapporten ønsker NIM også å skissere myndighetens handlingsrom og begrensninger slik at myndighetene kan begrense risikoen for menneskerettighetsbrudd og sørge for god oppfyllelse av menneskerettighetene.

Personer som bruker ulovlige rusmidler er en mangfoldig gruppe med ulikt bruksmønster. En vanlig inndeling er å skille mellom eksperimentbrukere, rekreasjonsbrukere og problembrukere.⁸Akkurat hvor skillet mellom disse gruppene går er vanskelig å definere tydelig, og det vil ofte være glidende overganger mellom de ulike inndelingene. I NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp s. 72 defineres eksperimentbrukere som «de som bruker/har brukt narkotika én eller noen få ganger og så slutter/har sluttet», rekreasjonsbrukere som «de som bruker/har brukt narkotika mer eller mindre jevnlig, men uten at det nødvendigvis fører/har ført til nevneverdige problemer», og problembrukere som «de som bruker/har brukt narkotika i et omfang som fører til helsemessige, sosiale og/eller økonomiske problemer». Denne rapporten omhandler brukere av ulovlige rusmidler generelt, uavhengig av helsetilstand og omfang av rusbruken. Enkelte av problemstillingene dreier seg i stor grad om rekreasjonsbrukere, og andre om personer som har et problematisk eller avhengighetspreget forhold til rusmidler. Noen temaer omhandler en kombinasjon av gruppene. Rapporten avgrenser i utgangspunktet mot lovlige rusmidler, men enkelte av problemstillingene vil også kunne gjelde for problembrukere av alkohol, eller problembrukere av lovlig foreskrevne medikamenter med ruseffekt.⁹Forskning viser eksempelvis at andelen overdosedødsfall som knyttes til smertestillende medikamenter øker, se nærmere om dette i kap. 4.3.3.

241: antall narkotikautløste dødsfall i Norge i 2021.

Det er godt dokumentert at problematisk bruk av både alkohol og flere ulovlige rusmidler er knyttet til en rekke helsemessige og sosiale skadevirkninger, som blant annet narkotikautløste dødsfall (overdoser), akutte skader, somatisk sykdom, psykiske lidelser, vold, kriminalitet og trafikkulykker som følge av kjøring i påvirket tilstand.¹⁰FHI, Narkotika i Norge, «Skader og problemer knyttet til narkotikabruk» og FHI, Folkehelserapporten, «Rusmiddellidelser i Norge» (2022). Samtidig varierer skadene etter hvilket rusmiddel det er snakk om, og hvordan det brukes. For eksempel er det stor forskjell på konsekvensene av moderat bruk av cannabis og langvarig bruk av tyngre rusmidler.¹¹FHI, Narkotika i Norge og FHI, Folkehelserapporten. Denne rapporten dreier seg om menneskerettslige sider ved samfunnets reaksjoner på narkotikabruk. Dette inkluderer også hvilke tiltak som iverksettes for å forebygge og redusere skadevirkningene knyttet til problematisk og skadelig rusbruk.

I kapittel 2 gis et overblikk over menneskerettigheter på rusfeltet som Norge er bundet av. Kapittelet inneholder en oversikt over relevante menneskerettslige forpliktelser, beskriver hovedlinjer i internasjonal og norsk ruspolitikk, gir en gjennomgang av internasjonale anbefalinger på rusfeltet, og omtaler enkelte aktuelle problemstillinger som kan ha en side til menneskerettighetene.

I kapittel 3 gjennomgås de menneskerettslige sidene ved to sentrale temaer som har sitt utspring i at narkotika bekjempes med straff, nemlig avkriminalisering av befatning med narkotika til eget bruk, og politiets tvangsmiddelbruk mot rusbrukere.

I kapittel 4 vurderes et utvalg problemstillinger knyttet til hjelp: beskyttelsestiltak overfor voldsutsatte i aktiv rus, kontrolltiltak i legemiddelassistert rehabilitering (LAR), behandlingstilbudet til voksne med samtidige rusproblemer og psykiske lidelser, samt hjelpetilbudet til barn som bruker rusmidler.

I kapittel 5 gjennomgås problemstillinger knyttet til rusbrukeres diskrimineringsvern, ettersom arbeidet med rapporten har identifisert stigmatisering og forskjellsbehandling som sentrale utfordringer.

NIM baserer sine konklusjoner og anbefalinger på juridiske analyser av menneskerettighetene.¹²For en nærmere innføring i hvordan man tolker menneskerettslige og folkerettslige konvensjoner, og hvordan de gjennomføres i norsk rett, se NIMs rapport Inkorporering av CRPD i norsk rett (2022), NIMs rapport Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder (2022) og NIMs rapport Klima og menneskerettigheter (2020).

1.2 Rapportens tilblivelsesprosess

Denne rapporten er utarbeidet med utgangspunkt i et bredt tilfang av rettslige og faktiske kilder. Generelle søk om rusbruk er gjennomført i NIMs kildeoversikt for perioden 2017-2022.¹³NIMs kildeoversikt er en løpende sammensetning av rettslige og faktiske kilder som kan si noe om menneskerettighetssituasjonen i Norge. Oversikten baserer seg på en overvåkningsmetodikk som er bredt anlagt og ment å dekke alle menneskerettigheter. Kilder som inngår i overvåkningen er blant annet ny lovgivning, nye konvensjonsforpliktelser, rettspraksis, uttalelser fra ulike ombud, uttalelser fra internasjonale overvåkningsorganer og et stort omfang forskningsmateriale, rapporter, faktiske utredninger o.l.. I tillegg er det gjennomført spesifikke kildesøk om ulike problemstillinger knyttet til rusbrukere blant relevante forskningsinstitusjoner, myndighetsorganer, sivilsamfunnet, ombud og tilsyn, media og internasjonale aktører. NIM har også fått tilgang til flere kilder ved direkte kontakt med en rekke aktører på rusfeltet.

I løpet av prosjektperioden har det blitt gjennomført en rekke innspillsmøter med relevante bruker- og interesseorganisasjoner, myndighetsaktører og ombud,¹⁴NIM har hatt møte med de følgende aktørene i forbindelse med utarbeidelsen av rapporten: Actis – rusfeltets samarbeidsorgan, Barneombudet, Blå Kors, Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon, Foreningen for human narkotikapolitikk, Forandringsfabrikken, Foreningen Tryggere Ruspolitikk, Gatejuristen, Helsedirektoratet, Juridisk rådgivning for kvinner, Kirkens bymisjon, Krisesentersekretariatet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Organisasjonen mot offentlig diskriminering, Prindsen mottakssenter i Oslo kommune, proLAR Nett, Prosenteret, RIO, Preventio og SON – Straffedes organisasjon i Norge. samt flere forskere og fagpersoner.¹⁵NIM har hatt møter med de følgende enkeltpersonene: Statsadvokat hos Riksadvokaten Alf Butenschøn Skre, forsker ved Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) Anne Bukten, professor i psykologi Fanny Duckert, lege Gabrielle Welle-Strand, jurist og professor ved Universitetet i Bergen Hans Fredrik Marthinussen, lege og psykiater Lars Lien, førsteamanuensis ved Universitetet i Sørøst-Norge Moses Deyegbe Kuvoame, seniorforsker ved Frischsenteret Ole Røgeberg, lege og jurist Synne Bernhardt, lege og leder for SERAF Thomas Clausen, og professor ved Universitetet i Oslo Willy Pedersen. Formålet med møtene var å få innspill til hvilke temaer som burde omtales i rapporten og innhente ytterligere kunnskap og kilder.

Rapporten baserer seg på en gjennomgang av rettslige kilder og juridiske analyser av de ulike problemstillingene. For å sørge for kvalitetssikring av rapportens innhold, ble det nedsatt en ekstern referansegruppe som ga innspill på rapportutkastene.¹⁶Referansegruppen bestod av rådgiver hos Fagrådet Torhild Kielland, lege og psykiater Lars Lien, leder for Foreningen for human narkotikapolitikk Arild Knutsen, statsadvokat hos Riksadvokaten Alf Butenschøn Skre og fagleder hos Gatejuristen Jørgen Markus Jørgensen. I tillegg ble et endelig rapportutkast sendt til faktasjekk hos Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, og Helsedirektoratet. Deler av rapporten ble også sendt til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Rapporten, slik den foreligger, er imidlertid i sin helhet NIMs ansvar og arbeid.

Utvelgelsen av rapportens temaer har blitt gjort med utgangspunkt i NIMs prioriteringskriterier, som er organisasjonens metodikk for prioritering av saker og saksfelt. Blant annet har de følgende momentene blitt vektlagt i utvelgelsen av tematikk: menneskerettslig relevans, alvorlighetsgrad, omfang, representativitet av saker og overlapp med andre aktører. Kriteriene tar utgangspunkt i at NIMs mandat er å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge i tråd med nasjonal og internasjonal lovgivning.¹⁷NIM-loven § 1. Det primære spørsmålet vil derfor alltid være hvorvidt en sak berører menneskerettslige spørsmål. Ikke alle saker som oppleves som dypt problematiske for enkeltmennesker, er menneskerettighetsspørsmål.