Sammendrag

Landets kommuner har et selvstendig menneskerettighetsansvar. Kommunene står i førstelinjen og er de som ivaretar mange av menneskerettighetene i praksis. Når menneskerettigheter skal gjennomføres innenfor områder som barnevern, eldreomsorg eller i grunnskolen er det kommunene som er ansvarlige for dette.¹NOU 2016: 4 s. 37: «Samtidig har kommunene en helt sentral rolle i den praktiske gjennomføringen av sentrale menneskerettigheter». Nærheten til befolkningen og forståelsen av lokale forhold gjør at kommunene står i en særskilt posisjon til å ivareta lokale behov og sikre og fremme menneskerettighetene.

Formålet med denne rapporten er å sette kommunenes menneskerettighetsansvar på dagsordenen. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) ønsker å tydeliggjøre det menneskerettslige ansvaret landets kommuner har. Formålet er videre å synliggjøre utfordringer og behov som finnes for å kunne styrke det lokale menneskerettighetsarbeidet.

Rapporten starter med et innledende kapittel om bakgrunnen for prosjektet og begrepsforklaring. Kapittel 2 gir en kort oversikt over menneskerettighetene generelt, og kapittel 3 gir en innføring i kommunenes menneskerettighetsansvar. Norge har menneskerettslig ansvar for handlinger og unnlatelser som kan tilskrives norske offentlige myndigheter. Dette gjelder uten hensyn til vårt internrettslige skille mellom ulike statsmakter og forvaltningsnivåer. I kapittel 3 redegjøres det for hvordan kommunene er bundet av de samme menneskerettighetsforpliktelsene som staten. Selv om utgangspunktet er at menneskerettighetene gjennomføres i nasjonal rett gjennom lov og forskrift, er det likevel et stort behov for kompetanse om kunnskap i kommunal sektor som kan sikre god implementering av disse forpliktelsene.

Menneskerettighetene aktualiseres på svært mange forskjellige livsområder, og de har ulik utforming. Felles for mange av dem er at de beskytter en rettighet eller en frihet, som det i noen tilfeller og på nærmere vilkår kan gjøres inngrep i. Men menneskerettighetene kan også pålegge handlingsplikter, for eksempel ved at retten til familieliv må søkes sikret ved barnevernstiltak.

Når staten gjør inngrep i menneskerettighetene, må de såkalte inngrepsvilkårene være oppfylt. For det første, må kommunen sørge for at rettslige beslutninger og inngripende faktiske handlinger har grunnlag i lov der forvaltningen ikke kan bygge på et annet rettsgrunnlag. I tillegg må inngrep ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig. Forholdsmessighetsvurderingen er sammensatt. Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen for den enkelte. Det må foreligge en rimelig balanse mellom samfunnsformål og hensynet til individet, og det minste inngreps prinsipp står sentralt. Det innebærer at myndighetsutøvelsen ikke må være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppnå det bestemte formålet. Dette er for eksempel sentralt for bruken av tvang i kommunal sektor, innen både helse, omsorg og barnevern.

Det siste året har koronapandemien gitt nye erfaringer og innsikter knyttet til håndteringen av menneskerettighetene generelt i kommunene, herunder om, og hvordan, disse avveiningene foretas. Basert på disse erfaringene kan kommunene videreutvikle og styrke menneskerettighetsarbeidet i kommunene.

Så vidt NIM kjenner til, finnes det ikke mange undersøkelser som kartlegger kunnskap om menneskerettigheter blant ledere i kommune-Norge eller hvordan menneskerettighetene inkluderes og kommer til uttrykk på systemnivå i landets kommuner. Derfor har NIM gjennomført en spørreundersøkelse om dette.²NIM har ikke tidligere utført en undersøkelse om kommuner og menneskerettigheter og rapporten må derfor ses på som en første kartlegging. Vi går ikke i dybden, men ser på kunnskap om og arbeid med menneskerettigheter generelt.

200 kommuner ble invitert til å delta i undersøkelsen. Av disse var det 145 kommuner som besvarte spørreundersøkelsen. Som respondenter benyttes fire lederfunksjoner i kommunene. Utvalget består av kommunedirektører,³Kommunedirektør/ byrådsleder (eventuelt i samarbeid med sentraladministrasjon). Svarte på vegne av sentraladministrasjonen. Når vi i det følgende refererer til «kommunedirektør», gjelder svarene for hele sentraladministrasjon. ordførere,⁴Ordførere svarte på vegne av egen stilling. ledere for det kommunale barnevernet⁵Leder for barnevern (den som er tildelt myndighet etter barnevernloven: § 2-1 fjerde ledd). Svarte på vegne av rollen som barnevernsleder. og omsorgsledere/kommunalsjefer for helse og omsorg.⁶Leder for helse og omsorg svarte på vegne av rollen som enhetsleder for alle sykehjem / kommunalsjef for helse og omsorg. I alt besvarte 218 informanter undersøkelsen,⁷Selv om antallet kommuner (145 kommuner) som deltar i undersøkelsen med én eller flere respondenter er relativt høyt, er det kun én enkelt kommune som deltar med alle fire funksjoner. Tendensen er at én funksjon deltar per kommune (61 % av kommunene), etterfulgt av to respondenter (29 %) og tre respondenter (10 %). en svarprosent på 27 prosent.⁸Det var flest omsorgsledere/kommunalsjefer for helse og omsorg som besvarte undersøkelsen og færrest kommunedirektører. Estimatenes statistiske usikkerhet vil følgelig være høyest for kommunedirektører og lavest for kommunalsjef for helse- og omsorg eller omsorgsledere. Hovedfunnene i undersøkelsen er:

Kommunene er kjent med at de har et menneskerettighetsansvar: En klar majoritet av respondentene (95 %) kjenner til at kommunene har et selvstendig ansvar for å gjennomføre menneskerettighetene når kommunen utøver offentlig myndighet på utvalgte områder. Funnene indikerer at sentrale politiske og administrative ledere er kjent med sitt menneskerettighetsansvar. Samtidig er det viktig å understreke at dette ikke sier noe om den faktiske gjennomføringen av menneskerettighetene.

Varierende kjennskap til menneskerettighetene: Respondentenes kjennskap til menneskerettighetene er varierende. Om lag seks av ti mener generelt selv å ha «ganske god» kjennskap til menneskerettighetene. Dette speiler også at de fleste kjenner noe til de fleste internasjonale regelverkene. Kjennskapen til barnevernssaker der Norge er dømt i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er varierende. Syv av ti barnevernsledere og to–tre av ti kommunedirektører kjenner til de fleste EMD-dommene. Syv av ti ordførere kjenner noen, mens to av ti ordførere oppgir at de er uten kjennskap til dommene. Om lag seks av ti kommunedirektører, ordførere og omsorgsledere har noe kjennskap til anbefalingene fra FN til Norge. To av ti ordførere kjenner ikke FNs anbefalinger.

Flest kjenner til FNs barnekonvensjonen: Respondentene rapporterte om størst kjennskap til FNs barnekonvensjon (BK) og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Minst kjennskap var det til Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter.

Flertallet har deltatt på kurs: Seks-syv av ti kommunedirektører, åtte av ti barnevernsledere og fem av ti omsorgsledere har deltatt på kurs om menneskerettigheter i løpet av de siste tre årene. For ordførerne er tallet lavere. To av ti ordførere oppgir at de har vært på kurs i samme periode.

Opplæring, tid og økonomi er utfordringer: Når det gjelder utfordringer knyttet til selve gjennomføringen av menneskerettighetene spesielt, nevnes tre forhold hyppigst: manglende systematisk opplæring av ansatte, tidspress og manglende finansielle ressurser.

Lite om menneskerettigheter i plandokumenter: Det er få kommuner blant de som deltar i undersøkelsen som har inntatt menneskerettigheter i kommuneplanens samfunnsdel eller vedtatt en egen handlingsplan eller strategi om menneskerettigheter, til tross for at kommuneplanen er et av de viktigste styringsdokumentene en kommune har.⁹Det var kun 35 kommunedirektører som besvarte akkurat dette spørsmålet og svarprosenten er dermed noe lavere. Det er derfor vanskelig å fastslå, basert på vår undersøkelse, hvor mange kommuner som har inntatt menneskerettigheter i kommuneplanens samfunnsdel.

Prioritere informasjon: Kommunedirektører og ordførere har beskrevet kort og med egne ord hva de mener vil være nyttig for å styrke kommunens arbeid med menneskerettigheter fremover. Her oppgis blant annet kunnskapsbygging, prioritering av menneskerettigheter i kommunens ledelse, samhandling på tvers av kommunen samt finansielt tilskudd. Fem av ti kommunedirektører og ordførere bekrefter behov for mer informasjon om hvordan menneskerettighetene kan brukes som verktøy i kommunens arbeid. Syv av ti respondenter mener at informasjon om menneskerettigheter til kommunalt ansatte bør ha høy prioritet. Funnet viser at det finnes vilje blant topp-ledere i kommuner i å styrke kunnskapen om menneskerettigheter fremover.

Størst utfordringer i de minste kommunene: Undersøkelsen viser at på de fleste områder har de største kommunene kommet lengst i arbeidet med innføring av menneskerettigheter og i formaliseringen av rutinene for dette. Dette funnet er i tråd med det NIM antok i forkant av undersøkelsen.

Barnevern og helse- og omsorg mest utfordrende: Barnevern utgjør helt klart den sektoren som kommunedirektører og ordførere oppgir som mest utfordrende. Seks av ti kommunedirektører og ordførere mener at barnevernet er det området som utgjør den største utfordringen knyttet til kommuners tjenesteyting. Fire av ti peker på institusjonsbasert helse og omsorg som mest utfordrende.

Minst kunnskap blant ordførere: Ordførerne scorer lavest på kjennskap til menneskerettigheter og har deltatt på færrest kurs. To av ti ordførere hadde verken kjennskap til dommene mot Norge fra EMD eller til FNs anbefalinger til Norge.

På bakgrunn av funnene, ser NIM flere forbedringspunkter:

• Sikre systematisk opplæring av ansatte om menneskerettigheter.
• Styrke kunnskapen om menneskerettigheter blant lokalpolitikere.
• Allokere mer ressurser, inkludert juridisk kompetanse, for å styrke kommuners arbeid med menneskerettigheter.
• Inkludering av menneskerettigheter i plandokumenter.
• Behov for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i krevende sektorer som barnevern og helse- og omsorg samt i de mindre kommunene i landet.

Funnene gir en pekepinn på hva landets kommuner, kommunesektorens interesseorganisasjon (KS) og sentrale myndigheter bør jobbe videre med for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene lokalt. I kapittel 4 presenteres funnene fra undersøkelsen nærmere.

Menneskerettighetene er kompliserte og oppstiller et bredt spekter med forpliktelser for stat og kommune, knyttet til veldig ulike rettighets- og livsområder. Funnene i NIMs undersøkelse om varierende kjennskap til menneskerettigheter blant kommunale ledere, reflekterer funn i andre undersøkelser som viser at en rekke kommuner ikke har ansatte jurister.¹⁰I en undersøkelse fra 2020 utført av Rambøll, viser funnene at bare 55 prosent av de 254 kommunene som svarte på undersøkelsen hadde en eller flere jurister ansatt. Se: https://www.juristforbundet.no/nyheter/2021/innbyggernes-rettssikkerhet-er-truet-uten-jurister-i-kommunene/ Dette er av betydning for spørsmålet om kommunenes kompetanse om menneskerettigheter.

Internasjonale organisasjoner, som FN og Europarådet, har de siste årene satt søkelys på lokale myndigheters betydning i å styrke den nasjonale gjennomføringen av menneskerettighetene. I rapportens kapittel 5 redegjøres det for hvordan FN, EU (Fundamental Rights Agency (FRA)) og Europarådet arbeider med lokale myndigheters rolle i gjennomføring av menneskerettighetene. Selv om FN og Europarådets overvåkningssystemer først og fremst retter seg mot sentrale myndigheter fordi det er statene som er part til konvensjonene, adresserer de ulike menneskerettighetskomiteene og spesialrapportørene lokale myndigheter i sine konkluderende merknader til stater, og også i enkelte av de generelle tolkningsuttalelsene.

I kapittel 6 redegjøres det for konseptet menneskerettighetsbyer, som er et globalt initiativ, hvor et av hovedelementene er å tydeliggjøre føringene internasjonale menneskerettighetskonvensjoner gir for lokalt myndighetsansvar. Deretter gis det en gjennomgang av hvordan noen menneskerettighetsbyer jobber i praksis. Det tas utgangspunkt i byene Graz i Østerrike, York i Storbritannia og Bergen i Norge. Gjennomgangen viser at en operativ menneskerettighetsby eller kommune vil rette søkelys mot menneskerettighetene i sin politikkutforming og tjenesteyting med et mål om å styrke livskvaliteten til hele lokalbefolkningen. I kapittel 7 belyses tiltak kommuner kan iverksette på systemnivå for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene. I lys av NIMs kartlegging og en gjennomgang av beste praksis fra andre byer og ulike anbefalinger som tidligere er fremmet av FN, anbefaler NIM følgende:

I kapittel 8 utdyper vi våre anbefalinger og gir eksempler på hvordan disse kan gjennomføres.

Fordi menneskerettigheter både kan sikres og brytes i norske kommuner, er arbeidet med å synliggjøre og bidra til ivaretakelsen av kommuners menneskerettighetsansvar noe NIM kommer til å prioritere i årene fremover. NIM, som nasjonal menneskerettighetsinstitusjon, har en rolle som ekspertorgan og rådgiver, og kan spille en rolle i å støtte kommuner med å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene.¹¹Se f.eks. The Human Rights Council (HRC), Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee, (A/HRC/30/49), og European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), Human rights cities in the EU. A framework for reinforcing rights locally, 2021.

NIM håper at rapporten kan skape interesse blant kommuner som ønsker å styrke sitt menneskerettighetsarbeid lokalt og jobbe mer helhetlig med menneskerettighetene. Vi understreker at formålet med rapporten ikke er å gå i dybden på ulike saksområder eller behandle spesifikke problemstillinger knyttet til menneskerettslig ivaretakelse i kommunene, men peke på overordnede trekk som vi mener er sentrale når det gjelder kommunens kunnskap om, og organisering av menneskerettighetsarbeidet, og ikke minst peke på gode løsninger for å hvordan dette arbeidet kan organiseres. Rapporten vil følges opp med funn fra deler av kommuneundersøkelsen som var knyttet til fire spesifikke rettsområder.¹²I tillegg til å undersøke kjennskapen til og arbeid med menneskerettighetene mer generelt, valgte vi å se nærmere på kommunalt ansattes ytringsfrihet, barns rett til medvirkning i barnevernssaker, samt forebygging av vold og overgrep og bruk av tvang i kommuners omsorgstjenester og institusjoner. Dette er menneskerettslige temaer som NIM har jobbet med tidligere, og som vi ønsket å følge opp ytterligere og som faller inn under det kommunale ansvaret. For å unngå at rapporten blir for omfattende, vil funnene fra de tre sistnevnte delene av undersøkelsen publiseres i egne mindre rapporter eller på andre plattformer. Der vi i rapporten ellers peker på eksempler er dette bare for å illustrere områder hvor menneskerettighetene er særlig viktige, men vi går ikke i dybden på noen tematiske områder i denne rapporten. Vi håper at et slikt overordnet perspektiv kan gi et nyttig bidrag til kommunenes viktige menneskerettighetsarbeid i årene som kommer.