5. Lokale myndigheter og menneskerettigheter i et internasjonalt perspektiv

5.1 Innledning

Formålet med dette kapittelet er å belyse hvordan FN, Europarådet og EU arbeider med menneskerettigheter og lokale myndigheter. Avslutningsvis vendes blikket mot Sverige – som har jobbet med å sette menneskerettigheter og kommuner på agendaen

5.2 FN-systemet og lokale myndigheter

5.2.1 Dagsaktuell tematikk i FN-systemet

I 2012 påpekte den rådgivende komité for FNs menneskerettighetsråd (Human Rights Council Advisory Committee) at «states and local governments have a shared responsibility and a mutually complementary role in the domestic implementation of international human rights norms and standards».¹¹⁷ Lokale myndigheters rolle i realiseringen av menneskerettighetene knyttet til kommunale tjenester og ansvarsområder har tidligere ikke blitt viet mye oppmerksomhet. I et forsøk på å sette tematikken på dagsorden har FN tatt følgende grep:

FNs menneskerettighetsråd vedtok en resolusjon i 2013 og en resolusjon i 2014 hvor de ba FNs rådgivende komite om å igangsette en studie om lokale myndigheters rolle i å beskytte og fremme menneskerettighetene.
FNs rådgivende komite lanserte rapporten Role of local government in the promotion and protection of human rights høsten 2015. I rapporten drøftes lokale myndigheters menneskerettighetsansvar og hvilke utfordringer lokale myndigheter kan møte på i arbeidet med å implementere menneskerettighetene. Det redegjøres videre for beste praksis og avslutningsvis presenteres en rekke anbefalinger.
FNs menneskerettighetsråd besluttet i en resolusjon høsten 2016 om å gjennomføre en paneldebatt med formål å diskutere og identifisere ulike tiltak lokale myndigheter kan iverksette for å beskytte, styrke og fremme menneskerettighetene lokalt.
FNs høykommissær for menneskerettigheter presenterte rapporten Summary of the intersessional panel discussion on the role of local government in the promotion and protection of human rights under menneskerettighetsrådets sesjon våren 2018.
FNs menneskerettighetsråd ba FNs høykommissær for menneskerettigheter om å utføre en studie med sikte på å undersøke hvordan medlemsland og relevante internasjonale organisasjoner jobber med lokale myndigheter og menneskerettigheter i en resolusjon fra 2018.
FNs høykommissær for menneskerettigheter la i 2019 frem studien Local government and human rights. Rapporten beskriver flere praktiske tiltak som er gjennomført på lokalt nivå i ulike land, og inneholder anbefalinger til medlemsstatene.
FNs menneskerettighetsråd ba i en resolusjon fra 2020 FNs høykommissær for menneskerettigheter om å igangsette nok en studie om lokale myndigheter og menneskerettigheter, denne gang med fokus på utfordringer for utsatte grupper. Rapporten skal lanseres under FNs menneskerettighetsråd i 2022.

5.2.2 FNs overvåkningsorganer

Hver menneskerettighetskonvensjon har et eget overvåkningsorgan, også omtalt som komiteer. I FN finnes det til sammen ni slike komiteer, én for hver menneskerettighetskonvensjon. Disse har som oppgave å fremme og overvåke staters etterlevelse og gjennomføring av rettighetene som er nedfelt i den respektive konvensjon. Dette gjør de gjennom generelle tolkningsuttalelser til konvensjonsrettighetene (general comments), konkluderende merknader (anbefalinger til enkeltstater) til staters periodiske rapporter (concluding observations) og behandling av individklagesaker mot statene fra enkeltpersoner.¹¹⁸ Uttalelser i individklagesaker er ikke rettslig bindende, men kan likevel ha stor betydning i praksis.

5.2.3 Menneskerettighetskomiteenes tolkningsuttalelser

Som nevnt tidligere avgir menneskerettighetskomiteene tolkningsuttalelser om ulike artikler i konvensjonene. De ulike overvåkningskomiteene hadde i 2018 utarbeidet til sammen rundt 160 slike tolkningsuttalelser.¹¹⁹

De generelle tolkningsuttalelsene er ikke spesifikt rettet mot enkelte stater, og de er ikke rettslig bindende. Tolkningsuttalelsene vil likevel kunne være nyttige verktøy for bedre å forstå forpliktelsene som fremgår av de ulike menneskerettighetskonvensjonene Norge har sluttet seg til. Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har for eksempel avgitt tolkningsuttalelser om rettigheter som berører lokale myndigheters ansvarsområder, som retten til den høyest oppnåelige helsestandard både i fysisk og psykisk henseende,¹²⁰ retten til sosialhjelp,¹²¹ retten til utdanning,¹²² retten til kultur og deltakelse¹²³ og retten til tilfredsstillende bolig.¹²⁴ Flere andre FN komiteer har i ulike uttalelser pekt på betydningen av menneskerettslig ivaretakelse på kommunalt nivå.¹²⁵

5.2.4 Konkluderende merknader

Norge og andre land som har ratifisert FNs konvensjoner mottar konkluderende merknader fra FNs ulike komiteer etter at komiteene har vurdert statenes periodiske rapporter om hvordan de gjennomfører konvensjonene nasjonalt. De konkluderende merknadene, også omtalt som anbefalinger, kan være anbefalinger om optimal praksis eller merknader til den gjeldende nasjonale lovgivningen i en stat. Anbefalingene er ikke rettslig bindende, men gir veiledning for hvordan overvåkningsorganene mener statene best kan oppfylle sine menneskerettslige forpliktelser etter de ulike menneskerettighetskonvensjonene.

En rekke av disse anbefalingene omhandler ansvarsområder som landets kommuner utøver et primæransvar over. I NIMs sammenstilling av anbefalingene Norge mottok fra FNs ulike menneskerettighetskomiteer i tidsperioden 2017–2020 er ordene «municipal» og «local authorities» nevnt i overkant av 20 ganger.¹²⁶ Komiteene har til sammen gitt rundt 20 anbefalinger til Norge som omhandler kommuner, kommuners ansvarsområder og oppgaver. Anbefalingene påpeker blant annet behovet for å sikre nok finansielle ressurser til kommuner eller tiltak som komiteene mener bør iverksettes eller styrkes innad i kommuner for bedre å kunne sikre menneskerettighetene til utsatte grupper.¹²⁷

I NIMs spørreundersøkelse oppga seks av ti kommunedirektører, ordførere og omsorgsledere at de «kjenner noe» til anbefalingene fra FN til Norge. Dette gjelder på tvers av de tre lederrollene. Kjennskapen er mest utbredt blant omsorgslederne og minst utbredt blant ordførere. Når barnevernslederne ble bedt om å vurdere kjennskapen til anbefalingene fra FNs barnekomité om barns rettigheter, oppga seks av ti å ha god kjennskap til anbefalingene, hvorav en–to svarer «svært god».

5.2.5 Behandling av klagesaker

Åtte av de ni menneskerettighetskomiteene kan også behandle klager fra enkeltindivider.¹²⁸ En forutsetning er at den enkelte konvensjonsstaten har sluttet seg til individklageordningen til den aktuelle FN-konvensjonen. Norge har per i dag sluttet seg til den individuelle klageordningen for konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, torturkonvensjonen, kvinnekonvensjonen, og rasediskriminerings-konvensjonen.¹²⁹ Norge har vurdert, men ikke funnet å ville tilslutte seg øvrige individklageordninger innen FN-systemet. I en stortingsmelding fra 2016¹³⁰ skriver regjeringen at menneskerettighetene er godt beskyttet i Norge og at man ikke vil fremme forslag om tilslutning til klageordningene, da det er betydelig usikkerhet knyttet til hvilke konsekvenser ordningene kan få for Norges politiske handlingsrom, og en mulig rettsliggjøring av politiske spørsmål.¹³¹

5.2.6 Universal Periodic Review (UPR) og FNs spesialrapportører

United Nations Universal Periodic Review (UPR) er en prosess organisert under FNs menneskerettighetsråd og innebærer at alle medlemslandene i FN jevnlig kan stille spørsmål til andre stater om gjennomføringen av sine/deres menneskerettighetsforpliktelser. Hver stat deltar i en slik høring cirka hvert fjerde år, og i denne sammenhengen kan byer og lokale myndigheter spille en viktig rolle.¹³²

I tillegg til UPR og menneskerettighetskomiteene som overvåker de ulike konvensjonene har FN også spesialrapportører som utgjør en viktig del av FNs menneskerettighetsarbeid. Spesialrapportørene jobber enten tematisk eller med fokus på enkelte land. Rapportørene er ikke etablert direkte i medhold av de ulike menneskerettighetskonvensjonene, som statene har sluttet seg til, men i stedet opprettet av FNs menneskerettighetsråd eller andre organer innen FN. Spesialrapportørene har ofte en faglig tyngde på sitt felt som gjør rapportene og anbefalingene verd å merke seg. De kan være nyttige som en pekepinn utenfra om hvordan en stat best kan etterleve sine menneskerettslige forpliktelser.

En viktig del av arbeidet til FNs spesialrapportører er å avlegge besøk til medlemslandene (i de statene de får tilgang) samt fremlegge anbefalinger om fremgang, muligheter og utfordringer knyttet til gjennomføringen av menneskerettighetene. Spesialrapportørene undersøker også menneskerettighetssituasjonen lokalt i byer og distrikter og har flere ganger understreket lokale myndigheters ansvar med å sikre menneskerettighetene.¹³³ FNs spesialrapportørers kommunikasjonsprosedyrer og landoppdrag kan gi en unik mulighet til å gå i dialog med lokale myndigheter og granske menneskerettighetssituasjonen lokalt.¹³⁴

Da FNs spesialrapportør for klima, David R. Boyd, besøkte Norge i 2019, påpekte han blant annet, i sin slutterklæring etter besøket, lokale myndigheters viktige rolle i å sikre god luftkvalitet gjennom planlegging, regulering og tilsyn med transport.¹³⁵ Kommuners ivaretakelse av og tilbud til mennesker med funksjonsnedsettelser var et gjennomgående tema under Norgesbesøket til Catalina Devandas, FNs spesialrapportør for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, i oktober 2019.¹³⁶

5.2.7 Betydningen av overvåkningsorganenes uttalelser

Selv om generelle tolkningsuttalelser, konkluderende merknader eller avgjørelser i individklagesaker ikke er rettslig bindende for konvensjonsstatene, kan de likevel ha rettslig betydning. Når det gjelder uttalelser som fremstår som «en klar konvensjonstolkning», har Høyesterett uttalt at denne typen uttalelser fra organet som er satt til å overvåke en menneskerettighetskonvensjon må tillegges «betydelig vekt».¹³⁷ Hvor stor rettslig betydning en uttalelse har må derfor vurderes ut ifra hvor godt den kan forankres i konvensjonsteksten. Høyesterett har ikke uttrykkelig tatt stilling til vekten av de konkluderende merknadene til enkeltstaters rapporter, men denne typen komitéuttalelser er statsspesifikke og har derfor lavere generell vekt som tolkningsfaktor. Merknadene gir også ofte uttrykk for ønskelig utforming av praksis, uten at komiteene tar stilling til om det foreligger brudd på menneskerettslige forpliktelser.¹³⁸ Uttalelser fra komiteene kan dermed utgjøre et viktig verktøy og en pekepinn om ulike menneskerettslige utfordringer i de respektive landene.

5.2.8 FNs bærekraftsmål og lokale myndigheter

Høsten 2015 vedtok FNs generalforsamling 17 bærekraftsmål og 169 delmål, som blant annet innebærer å utrydde fattigdom, bekjempe ulikheter og motvirke klimaendringer. Dette er mål og delmål som verdens stater skal jobbe sammen for å nå innen 2030. Bærekraftmålene skiller seg fra FNs tusenårsmål (2000–2015) blant annet ved at førstnevnte er universelle og gjeldene for alle stater og ikke bare «utviklingsland» eller «det globale sør», slik tilfellet var med tusenårsmålene.

Bærekraftsmålene (Agenda 2030 for en bærekraftig utvikling) har sider til menneskerettighetene. De henviser direkte til FNs verdenserklæring om menneskerettigheter samt andre menneskerettighetskonvensjoner. Et grunnleggende prinsipp ved målene er at ingen skal utelates.¹³⁹ Ifølge det danske instituttet for menneskerettigheter har mer enn 90 prosent av de 169 utformede delmålene sider til menneskerettighetene.¹⁴⁰ Oppfyllelse av bærekraftsmål vil kunne øke oppfyllelse av menneskerettighetene. For eksempel har personer med funksjonsnedsettelser rett til å kunne delta i samfunnet på lik linje med andre. De faktiske mulighetene for slik deltagelse avhenger i stor grad av om kommunen håndhever krav om universell utforming. Arbeidet med å oppnå bærekraftsmål 4 (god utdanning), bærekraftsmål 9 (innovasjon og infrastruktur) og bærekraftsmål 11 (bærekraftige byer og samfunn), vil trolig kunne bedre realiseringen av CRPD artikkel 9 om tilgjengelighet og retten til et selvstendig liv for personer med funksjonsnedsettelser.

Selv om FNs bærekraftsmål ikke er juridisk bindene, har de praktisk betydning. Det er globalt et stort engasjement rundt bærekraftsmålene, og både lokalt, nasjonalt og internasjonalt har bærekraftsmålene en viktig politisk verdi. Det danske instituttet for menneskerettigheter argumenterer for at bærekraftsmålene på mange måter kan ses på som en operasjonell plan for å gjennomføre menneskerettighetene.¹⁴¹ Bærekraftsmålene har imidlertid en langt bredere tilnærming til verdens utfordringer enn det menneskerettighetene har. Mens bærekraftsmålene er en felles politisk agenda for verdens stater med sikte på å løse en rekke globale utfordringer, er menneskerettighetene juridiske instrumenter med spesifikke rettigheter for individene som statlige myndigheter er forpliktet til å sikre. Menneskerettighetene har allerede vært gjeldende rett i mange år, mens bærekraftsmålene skal gjennomføres innen 2030.

På grunn av sin nærhet til folket og lokale organisasjoner og bedrifter samt rollen som tjenesteyter og samfunnsutvikler, spiller kommuner en nøkkelrolle for å nå bærekraftmålene.¹⁴² «Bærekraftmålene berører alle deler av kommunesektorens arbeid», ifølge tidligere styreleder i KS.¹⁴³ Regjeringen har bestemt at FNs 17 bærekraftsmål «skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største utfordringer, også i Norge. Det er derfor viktig at bærekraftmålene blir en del av grunnlaget for samfunns- og arealplanleggingen».¹⁴⁴ Med nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for perioden 2019−2023, lansert i mai 2019, fremkommer det i stortingsmeldingen Levende lokalsamfunn for fremtiden at regjeringen forventer at «fylkeskommunene og kommunene legger FNs bærekraftsmål til grunn for samfunns- og arealplanleggingen».¹⁴⁵ Flere norske kommuner¹⁴⁶ og fylkeskommuner arbeider i dag med å gjennomføre bærekraftsmålene lokalt og bruke bærekraftsmålene i kommunale planer.¹⁴⁷

Arbeid rettet inn mot å oppnå bærekraftsmålene må ikke forveksles med plikten til å sikre menneskerettigheter. Kommuner og stater må respektere og sikre de rettighetene som er nedfelt i de menneskerettighetskonvensjonene Norge er part til. Det er derfor viktig å beholde fokuset på de menneskerettslige bindende konvensjonene når man snakker om kommuners menneskerettighetsansvar.

5.3 Europarådet og lokale myndigheter

5.3.1 Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD)

På regionalt nivå jobber blant annet Europarådet med lokale myndigheter og menneskerettigheter. Den mest sentrale rollen spiller EMD som internasjonal domstol. Siden opprettelsen i 1959 har EMD utviklet seg til å bli en sentral rettsstatsinstitusjon i Europa. Domstolen dekker i dag alle de 47 medlemslandene i Europarådet, med over 820 millioner innbyggere, og har i løpet av sin levetid avsagt rundt 20.000 avgjørelser. Domstolen overvåker medlemslandenes etterlevelse av EMK. Privatpersoner som mener de er utsatt for brudd på EMK, kan klage staten inn for EMD etter å ha prøvd saken i nasjonale domstoler. Hvis en stat blir dømt for brudd på en av bestemmelsene i EMK, kan staten hvor bruddet har foregått bli dømt til å reparere krenkelsen, betale erstatning eller til å endre regler eller praksis.

EMD har siden 1959 totalt og på alle saksfelt avsagt 61 dommer mot Norge. Domstolen har i flere saker konstatert konvensjonsbrudd som har sitt utspring i lokale myndigheters vedtak eller handlemåter. Norge er blitt domfelt i en rekke barnevernssaker de siste årene.¹⁴⁸ Høyesterett avsa i storkammer tre avgjørelser i mars 2020 hvor de vurderte hvilken betydning dommene fra EMD skal ha for norsk regelverk og praksis på barnevernsfeltet.¹⁴⁹ Samlet etablerer dette et rettslig bilde som både er komplekst og stadig i utvikling. Sakene for EMD har tydeliggjort at barnevernets arbeid i stor grad handler om avveining mellom ulike menneskerettigheter: På den ene siden foreldre og barns rett til familieliv og opprettholdelse av familierelasjoner, og på den andre siden barns rett til beskyttelse mot omsorgssvikt, eller til og med vold og overgrep. I NIMs undersøkelse oppga seks av ti kommunedirektører og ordførere at barnevernsfeltet utgjør den største utfordringen knyttet til kommuners tjenesteyting. For å hindre fremtidige brudd på menneskerettighetene er det viktig at kommunen setter seg inn i føringene fra Høyesterett og EMD.¹⁵⁰

EMD har dessuten konstatert brudd mot andre land i saker som ikke omhandlet barnevern, men hvor saken hadde sitt utspring i lokale myndigheters vedtak eller handlemåter.¹⁵¹

I motsetning til uttalelser fra FN-systemets overvåkningsorganer er dommene som avgis av EMD rettslig bindene for det landet som er part til den konkrete saken. EMD påvirker dermed norsk rett gjennom fellende dommer. Selv om det bare er dommer mot Norge som er bindende for Norge, vil dommer mot andre stater ofte gi retningslinjer som også de andre statene i Europarådet forholder seg til. I desember 2020 utga NIM en rapport som undersøker saker mot Norge på barnevernsfeltet i EMD.¹⁵²

5.3.2 Overvåkningsmekanismer

I tillegg til EMK har Europarådet utviklet i overkant av 200 andre konvensjoner og protokoller, hvorav flere har tilknyttede ulike overvåkningsmekanismer.¹⁵³ En viktig del av mandatet til noen overvåkningsmekanismer i Europarådet, også kalt ekspertkomiteer, er å besøke stater som er part til de ulike konvensjonene, for å undersøke etterlevelsen av disse. Eksempler på overvåkningsmekanismer som undersøker sentrale og lokale myndigheters gjennomføring av menneskerettighetene er:

GRETA (Ekspertgruppen for tiltak mot menneskehandel)
ECRI (Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse)
GREVIO (Ekspertgruppen for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner)

GREVIO har som oppgave å overvåke gjennomføringen av Istanbulkonvensjonen.¹⁵⁴ GREVIO har blant annet flere ganger gitt anbefalinger til sentrale og lokale myndigheter om tiltak som bør iverksettes for å forebygge vold mot kvinner.¹⁵⁵ Norge leverte sin første rapport i 2020, og ekspertkomitéens første evalueringsbesøk er planlagt høsten 2021.

Andre eksempler på ekspertkomiteer som adresserer kommuner i sine anbefalinger er Europarådets rådgivende komité for beskyttelse av nasjonale minoriteter (FCNM). Komiteen har blant annet gitt en anbefaling til Norge hvor de oppfordrer «sentrale og lokale myndigheter til å sikre at kunnskap om nasjonale minoriteter og kompetanse til å håndtere kulturelt mangfold forbedres i offentlig sektor […]».¹⁵⁶

5.3.3 Kommunalkongressen

Europarådet har også oppnevnt en kommunalkongress, Congress of Local and Regional Authorities, som blant annet er ansvarlig for å sikre at medlemslandene følger Europarådets charter om lokalt selvstyre. Kongressen består av valgte delegater og forener lokalpolitikere fra de ulike medlemslandene.¹⁵⁷ Kommunalkongressen spiller blant annet en rolle i å skape bevissthet rundt lokale myndigheters rolle i å styrke demokratiet og menneskerettighetene samt å videreformidle beste praksis.¹⁵⁸ Kommunalkongressen har viet oppmerksomhet til gjennomføringen av menneskerettighetene lokalt og regionalt, noe som har kommet til uttrykk gjennom flere resolusjoner, blant annet en fra 2014¹⁵⁹ og en fra 2018,¹⁶⁰ samt en menneskerettighetshåndbok for lokale myndigheter om å forebygge diskriminering, publisert i 2019.¹⁶¹

5.4 EU og lokale myndigheter

5.4.1 Dagsaktuell tematikk i EU-systemet

EU spiller en viktig rolle i arbeidet med å styrke menneskerettighetene lokalt. EUs Charter of Fundamental Rights forplikter EUs medlemsland til å beskytte og fremme menneskerettighetene for innbyggerne i unionen. Verken EUs arbeid generelt eller charteret vil omtales nærmere her, men det er verdt å nevne at EU-kommisjonen i desember 2020 la frem en ny strategi for å styrke gjennomføringen av EUs Charter of Fundamental Rights¹⁶² og påpeker relevansen av charteret for lokale myndigheter.¹⁶³

5.4.2 Fundamental Rights Agency (FRA)

EU-organet Fundamental Rights Agency (FRA) har i løpet av de siste årene viet særskilt oppmerksomhet til lokale og regionale myndigheters rolle i gjennomføringen av menneskerettighetene og har lenge påpekt den viktige rollen byer og kommuner spiller i dette arbeidet. FRA har publisert flere rapporter, blant annet en veileder for hvordan lokale myndigheter kan styrke menneskerettighetsarbeidet lokalt¹⁶⁴ og en rapport som blant annet drøfter hvordan nasjonale institusjoner for menneskerettigheter (NHRI) jobber med byer og kommuner for å styrke menneskerettighetsarbeidet i EU.¹⁶⁵

FRA har også spilt en nøkkelrolle i utviklingen av såkalte menneskerettighetsbyer i Europa. I 2019 tok FRA initiativ til å utforme et eget felles EU-rammeverk av forpliktelser for menneskerettighetsbyer, sammen med utvalgte byer, nettverk og institusjoner som blant annet Europarådet og FN. NIM har også gitt innspill til rammeverket. Formålet med å utvikle et slikt rammeverk er først og fremst å vise til beste praksis og gi noen felles føringer for ulike grep byer og kommuner kan ta for å styrke realiseringen av menneskerettighetene ved å bli en menneskerettighetsby. Samtidig vil et felles rammeverk også kunne gi en pekepinn på hva man forplikter seg til når en erklærer seg som en menneskerettighetsby/kommune.¹⁶⁶ FRAs rammeverk for menneskerettighetsbyer ble lansert 12. oktober 2021.¹⁶⁷

5.5 Utviklingstrekk

Til tross for en økende interesse for lokale myndigheters ansvar og rolle i å beskytte og fremme menneskerettighetene i FN, Europarådet og EU, retter overvåkningssystemene seg først og fremst mot sentrale myndigheter fordi det er statene som er part til konvensjonene. Det er fortsatt en vei å gå i arbeidet med å inkludere lokale myndigheter.¹⁶⁸ Både den rådgivende komité for FNs menneskerettighetsråd¹⁶⁹ og FNs høykommissær for menneskerettigheter har uttalt seg om nødvendigheten av å bedre inkludere lokale myndigheter i FNs ulike overvåkningsmekanismer i staters rapportering til menneskerettighetskomiteene, i UPR-prosessen samt ved besøk av FNs spesialrapportører.¹⁷⁰ Det kan likevel se ut til at det er en utvikling i retning av at internasjonale organer i økende grad blir oppmerksomme på den viktige rollen lokale myndigheter har i ivaretakelsen av menneskerettighetene. De ulike menneskerettighetskomiteene og spesialrapportørene adresserer lokale myndigheter i sine konkluderende merknader til stater, og også i enkelte av de generelle tolkningsuttalelsene.¹⁷¹

5.6 Et komparativt blikk på Sverige

Sverige har de siste årene rettet søkelys mot betydningen av lokale myndigheter i arbeidet med å fremme og sikre gjennomføringen av menneskerettighetene. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), som tilsvarer Kommunesektorens organisasjon (KS) i Norge, jobber på ulike måter for å styrke menneskerettighetsperspektivet i styringen av svenske kommuner. I 2014 ble det fremforhandlet en egen avtale mellom Sveriges nasjonale myndigheter og SKR om behovet for å styrke arbeidet med menneskerettigheter i kommuner og regioner.

SKRs menneskerettighetsprosjekt omfattet en periode på tre år (2014–2017) og hovedhensikten var både å skape større bevissthet rundt menneskerettighetene og å fremme tiltak for å styrke arbeidet med menneskerettigheter i svenske kommuner.¹⁷² SKR har utført flere prosjekter sammen med noen kommuner og utgitt rapporter om menneskerettigheter, samt utviklet en egen plattform for policy- og virksomhetsutvikling på dette området.¹⁷³

Raoul Wallenberg-instituttet (RWI), som arbeider på noen av de samme områdene i Sverige som NIM gjør i Norge, har jobbet lenge med denne tematikken og publisert flere rapporter.¹⁷⁴ I 2018 utga RWI blant annet rapporten Human Rights Cities and the SDGs som redegjør for områder hvor arbeidet for å nå FNs bærekraftsmål¹⁷⁵ og det å være en menneskerettighetsby sammenfaller. Et viktig poeng i dette arbeidet har vært at menneskerettighetsbyer kan være bedre rustet til å nå bærekraftmålene enn andre byer som ikke har et eksplisitt menneskerettighetsfokus.¹⁷⁶

KARTLEGGING AV HVORDAN SVENSKE KOMMUNER ARBEIDER MED MENNESKERETTIGHETER

I 2014 igangsatte Emerga på oppdrag fra SKR, en kartlegging av hvordan svenske kommuner jobber med menneskerettigheter. Studien viser at:

Kunnskap om menneskerettigheter i svenske kommuner har økt siden første undersøkelse i 2006.
Selv om de fleste kommuner har erfaring med å jobbe med menneskerettigheter om enn på ulikt vis, trekker flertallet av respondentene frem ulike utfordringer og at rettighetsarbeidet ofte mangler en tydelig struktur.
Videre viser studien at begrepet «menneskerettigheter» er komplisert å forholde seg til og at det ikke brukes som samlebegrep i kommunene, og forståelsen av begrepet «menneskerettigheter» varierer.
Det er store variasjoner i hvordan svenske kommuner arbeider med menneskerettigheter.
Flere svenske kommuner ønsker støtte og økt kunnskap blant annet fra SKR for hvordan menneskerettigheter kan realiseres i praksis og en tydeliggjøring av hva menneskerettighetsansvaret i offentlig sektor betyr.

Kilde: Emerga, Mänskliga rättigheter i kommuner, regioner och landsting. Kartläggning av arbetet med mänskliga rättigheter samt önskemål om stöd i detta arbete, 2015.

Fotnoter:

¹HRC, Report of the Advisory Committee on its Ninth Session, (A/HRC//AC/9/6) s. 19.
²Ikke alle stater er tilsluttet alle klageordningene. Norge er for eksempel ikke tilsluttet individklageordninger for ØSK, barnekonvensjonen, CRDP og konvensjonen mot tvungne forsvinninger. Noen FN-konvensjoner har også bestemmelser om at stater kan klage inn andre stater med påstander om konvensjonsbrudd. Disse bestemmelsene er imidlertid svært lite brukt i praksis.
³Thom Arne Hellerslia, «Uttalelser fra FN-komiteene – en strukturell analyse», Jussens Venner, vol. 53 2018 s. 71–111.
⁴UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment No. 14.
⁵CESCR, General Comment No. 19.
⁶CESCR, General Comment No. 13.
⁷CESCR, General Comment No. 21.
⁸CESCR, General Comment No. 4.
⁹B.la. om politisk og offentlig deltakelse, UN Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW), General recommendation No. 23, CESCR, General Comment No. 16, UN Committee on the Rights of the Child (CRC), General comment No. 13, CRC, General comment No. 14, CRC, General comment No. 9, UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), General comment No. 5, CRPD, General comment No. 2.
¹⁰Se NIMs rapport, «Compilation of Recommendations to Norway 2017-2020» for en samling av FNs overvåkningsorganers anbefalinger til Norge. Tilgjengelig på www.nhri.no
¹¹Eksempler på anbefalinger som ble gitt til norske myndigheter i denne tidsperioden er fra FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. I mars 2020 anbefalte komiteen norske myndigheter b.la å «Improve the availability and provision of municipal low-cost social housing units to disadvantaged and marginalized individuals and groups». For andre anbefalinger se: NIMs rapport, «Compilation of Recommendations to Norway 2017-2020» for en samling av FNs overvåkningsorganers anbefalinger til Norge. Tilgjengelig på www.nhri.no
¹²Individklageordningen til menneskerettskomiteen som overvåker konvensjonen for beskyttelse av rettighetene til alle migrasjonsarbeidere og medlemmer av deres familier (CMW) har enda ikke trådt i kraft. Kilde: OHCHR: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/TBPetitions/Pages/HRTBPetitions.aspx
¹³Se NIMs årsmelding fra 2019 s. 194. Tilgjengelig på www.nhri.no
¹⁴Meld. St. 39 (2015–2016).
¹⁵I forbindelse med ratifikasjonen av FNs konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning uttalte regjeringen at spørsmålet om tiltredelse til individklageordningen vil vurderes på et senere tidspunkt. For mer informasjon om denne individklageordningen Prop. 42 LS (2018–2019) pkt. 9, se også NIMs høringsuttalelse til Utenriksdepartementet av 27. sept. 2017 (tilgjengelig på www.nhri.no).
¹⁶ Les mer om UPR her: OHCHR | UPR UPR
¹⁷Martha F. Davis, “Actors and their shifting capacities (Part 1)” i Global Urban Justice: the rise of human rights cities, Barbara N. Oomen, Martha F. Davis og Michele Grigolo, red., (Cambridge: Cambridge University Press, 2016) s. 8.
¹⁸FNs spesialrapportør for retten til bolig la f.eks. frem en rapport i 2014 hvor rollen til lokale myndigheter vedrørende realiseringen av retten til en adekvat bolig undersøkes. Spesialrapportøren konkluderer b.la. med at lokale og regionale myndigheter bør være kjent med og ta ansvar for menneskerettighetsforpliktelsene som følger av det voksende ansvaret lokale myndigheter tildeles. Samtidig som stater må sikre at lokale myndigheter har nok ressurser til å etterleve forpliktelsene. Kilde: HRC, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, (A/HRC/28/62).
¹⁹David R. Boyd, United Nations Special Rapporteur on human rights and the environment, Norway, End of Mission Statement, 23. Sept. 2019. Se: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25032&LangID=E
²⁰ Catalina Devandas, End of Mission Statement by the United Nations Special Rapporteur on the rights of persons with disabilities, on her visit to Norway. Se: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25133&LangID=E
²¹Se f.eks. HR-2018-2096-A, avsn. 14–16 med videre henvisninger.
²²For en mer generell oversikt over betydningen av FN-komiteenes uttalelser, se f.eks. Thom Arne Hellerslia, «Uttalelser fra FN-komiteene – en strukturell analyse», Jussens Venner, nr. 53 (2018) s. 71–111 og Vibeke B. Strand, «FNs menneskerettskonvensjoner og FN-komiteenes håndheving av dem» i Juridisk metode og tenkemåte, Alf Petter Høgberg og Jørn Ø. Sunde, red. (Oslo: Universitetsforlaget, 2019) s. 420–451. Se også NIMs årsmelding 2019, s. 104 flg., tilgjengelig på www.nhri.no
²³UN Sustainable Development Goals. Se: https://www.un.org/sustainabledevelopment/development-agenda/
²⁴The Danish Institute for Human Rights, Human rights and the 2030 agenda for sustainable development - lessons learned and next steps, 2018, s. 4.
²⁵The Danish Institute for Human Rights, Human rights and the 2030 agenda for sustainable development - lessons learned and next steps, 2018, s. 8.
²⁶HRC, Summary of the intersessional panel discussion on the role of local government in the promotion and protection of human rights. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, (A/HRC/38/22).
²⁷KS, Løfte om et bærekraftsløft. Se: https://www.ks.no/pressemeldinger/lofte-om-et-barekraftsloft/.
²⁸Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023. Vedtatt ved kongelig resolusjon 14. mai 2019. s. 3.
²⁹Meld. St. 5 (2019–2020) s. 21.
³⁰Se bl.a. hvordan nye Asker kommune jobber med bærekraftsmålene: https://distriktssenteret.no/wp-content/uploads/2019/12/sluttrapport_nye_asker_fn_barekraftmal_-kortversjon.pdf
³¹Finansdepartementet og Utenriksdepartementet, One year closer 2019. Norway`s progress towards the implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2019.
³²Noen eksempler fra Norge er: K.E. og A.K. v. Norge (57678/18) F.Z v. Norge (64789/17) R.O. v. Norge (49452/18). I disse dommene konstaterte EMD brudd på EMK art. 8.
³³HR-2020-661-S. HR-2020_662-S og HR-2020-663-S
³⁴NIM har publisert rapporten «Hvorfor dømmes Norge i EMD? En statusrapport om barnevernsfeltet». Rapporten finnes her: https://www.nhri.no/2020/hvorfor-dommes-norge-i-emd/
³⁵Se også Oneryildiz v. Tyrkia (48939/99) hvor EMD konkluderte med at staten har positive forpliktelser til å sette i verk tiltak for å beskytte befolkningen. I saken hadde et avfallsverks eksplodert og satt fyr på mange nærliggende hus hvor 9 personer døde. Burlya m.fl. v. Ukraina (3289/10) Her ble fant EMD at lokale myndigheter hadde nærmest stilt seg bak et angrep mot den romske minoriteten i Ukraina, og manglende etterforskning i etterkant av et angrep mot 19 personer som tilhører minoriteten. I forkant av angrepet hadde ordføreren advart mot et angrep, og oppfordret dem til å forlate hjemmene sine før angrepet. Perovy v. Russland (47429/09) var spørsmålet om religionsutøvelse i et klasserom brøt med foreldrenes rett til religionsfrihet.
³⁶NIM, Hvorfor dømmes Norge i EMD? En statusrapport om barnevernsfeltet. Des. 2020, Se: https://www.nhri.no/rapport/barnevern/
³⁷Regjeringen: https://www.regjeringen.no/no/tema/utenrikssaker/menneskerettigheter/mekanismer_coe/id2722680/ 1. nov. 2021.
³⁸Les mer om GREVIO her: https://www.coe.int/en/web/istanbul-convention/grevio
³⁹Se f.eks. GREVIOs anbefalinger til Sverige IC-CP/Inf(2019)4 og til Italia IC-CP/Inf(2020)2.
⁴⁰Council of Europe, Den rådgivende komité for rammekonvensjonen for beskyttelse av nasjonale minoriteter, fjerde uttalelse om Norge, ACFC/OP/IV(2016)008.
⁴¹KS, «Hva er Europarådets Kommunalkongress?» Se: https://www.ks.no/fagomrader/ks-internasjonalt/europapolitikk/hva-er-europaradets-kommunalkongress/
⁴²Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe. Se: https://www.coe.int/en/web/congress
⁴³Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe. Se: Human rights implementation (coe.int)
⁴⁴Congress of Local and Regional Authorities of Council of Europe. Se: https://rm.coe.int/promoting-human-rights-at-local-and-regional-level-monitoring-committe/168079cee2
⁴⁵Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe. Se: https://rm.coe.int/human-rights-handbook-for-local-and-regional-authorities-vol1/168093aaf2
⁴⁶FRA, Background document “Putting the EU Charter of Fundamental Rights into practice: the local and regional perspective”. Se: COR-2019-05276-00-00-TCD-REF-EN.pdf
⁴⁷I en nylig konklusjon vedrørende den nye strategien for EU-charteret fra Rådet for den europeiske union, heter det: «highlight[ing] that cities and local governments are important actors in the promotion of fundamental rights at national and European level». Council of the European Union, Conclusion on strengthening the application of the Charter of Fundamental Rights in the European Union, (6795/21), 2021.
⁴⁸FRA, Making Rights Real. A guide for local and regional authorities, 2014.
⁴⁹FRA, Strong and Effective National Human Rights Institutions. Challenges, Promising Practices and Opportunities, 2020, s. 64-65.
⁵⁰Ettersom byer og kommuner på tvers av Europa er ulike både med tanke på størrelse, budsjett og ressurser, kan et felles rammeverk være utfordrende å utforme. Det vil i lys av dette være en forutsetning at det gis rom for fleksibilitet og at rammeverket kan tilpasses den lokale konteksten. Se: Birgit Van Hout, Regional representative for Europe UN Human Rights Office (OHCHR). “Human rights Cities: Theoretical and Practical Overview”, Expert meeting on human rights cities FRA, Brussels, 28. Nov. 2019.
⁵¹FRA, Human rights cities in the EU. A framework for reinforcing rights locally, 2021.
⁵²Noen forskere som bl.a. Cynthia Soohoo, argumenterer for at en av grunnene til dette er manglene kapasitet i FN-systemet. Se: Cynthia Soohoo, “Human Rights Cities. Challenges and possibilities” i Global Urban Justice: The Rise of Human Rights Cities, Barbara Oomen, Martha F. Davis, Michele Grigolo, red., (Cambridge: Cambridge University Press, 2016) s. 259.
⁵³HRC, Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee, (A/HRC/30/49), avsn. 77.
⁵⁴(A/HRC/42/22) avsn. 65.
⁵⁵Eksempler på konkluderende merknader som omtaler lokale myndigheter fra menneskerettighetskomiteer til Norge: NIMs rapport «Compilation of Recommendations to Norway 2017-2020» for en samling av FNs overvåkningsorganers anbefalinger til Norge s. 26 (ØSK-komiteen) og s. 50 (FNs barnekomité). Tilgjengelig på www.nhri.no. og CRPD, Concluding observations on the initial report of Norway, (CRPD/C/NOR/CO/1). HRC, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, (A/HRC/28/62). For flere eksempler se kap.: 5.1.
⁵⁶Sveriges Kommuner och Landsting, Human Rights at the Local and Regional Level. External monitoring study with a focus on governance and management, 2017.
⁵⁷Se bl.a.: https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/5506.pdf?issuusl=ignore og https://webbutik.skr.se/bilder/artiklar/pdf/7585-576-9.pdf?issuusl=ignore og https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/manskligarattigheterjamlikhet.50416.html https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/manskligarattigheterjamlikhet/mristyrningochledning.6294.html og https://skr.se/skr/tjanster/rapporterochskrifter/publikationer/manskligarattigheteripraktiken.31483.html
⁵⁸I 2017 utga RWI bl.a. en akademisk rapport, som belyser hva som karakteriserer menneskerettighetsbyer og beste praksis. Se: Martha F. Davis, Thomas Gammeltoft Hansen and Emily Hanna, Human Rights Cities and Regions. Swedish and International Perspectives. Swedish Association of Local Authorities and Regions (Malmö: Raoul Wallenberg Institute, 2017).
⁵⁹Sustainable Development Goals (SDG).
⁶⁰Morten Kjaerum, Martha Davis, Fredriksson Frances, og Sartori Reis Gabriella, Human Rights Cities and the SDGs (Lund: Raoul Wallenberg Institute of Human Rights, 2018).