4. Funn fra NIMs spørreundersøkelse

4.1 Om spørreundersøkelsen

4.1.1 Formål og bakgrunn

Våren 2021 sendte NIM ut en spørreundersøkelse om kommuners kjennskap til og arbeid med menneskerettigheter. Formålet med undersøkelsen er å kartlegge den generelle kjennskapen til menneskerettighetene blant ledere med sentrale funksjoner i landets kommuner. Videre ønsket vi å få innblikk i hvordan kommunenes arbeid med menneskerettigheter kommer til uttrykk ved for eksempel iverksettelse av ulike tiltak, hvilke utfordringer kommuner kan møte på og hvilke behov som finnes for å kunne styrke menneskerettighetsarbeidet i kommuner fremover.

I forbindelse med utarbeidelsen av undersøkelsen hadde NIM flere møter med relevante aktører.⁸⁴ Etter konsultering med eksterne aktører startet prosessen med å utforme en kvantitativ undersøkelse. NIM opprettet en referansegruppe bestående av tolv ulike institusjoner og enkeltpersoner.⁸⁵ Medlemmene av referansegruppa bidro med faglige innspill og forslag til undersøkelsen. Kantar utførte spørreundersøkelsen på oppdrag av NIM.⁸⁶ Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden april–juni 2021.

4.1.2 Avgrensning

Undersøkelsen er rettet mot ledere som har ansvar for utvalgte menneskerettslige områder og/eller som utøver sentrale roller i kommunens styring og ledelse: kommunedirektører ved sentraladministrasjonen,⁸⁷ ordførere,⁸⁸ ledere for det kommunale barnevernet⁸⁹ og omsorgsleder eller kommunalsjefer for helse og omsorg med fokus på sykehjem (heretter omsorgsledere).⁹⁰ Ledere på lavere nivå, saksbehandlere eller brukere av kommunens tjenester er ikke inkludert, da et slikt utvalg ville blitt for omfattende. Studien avgrenses mot hvordan de enkelte institusjoner, skoler, sykehjem med videre (førstelinjetjenesten) i kommunen faktisk arbeider med menneskerettigheter.⁹¹ Statsforvalteren, som er «statens representant i fylket»⁹² har viktige forbindelsespunkter med kommunene, men for å avgrense rapportens omfang er statsforvalterens rolle utelatt i denne rapporten.⁹³ Studien vil på bakgrunn av dette ikke kunne si noe om den faktiske menneskerettighetssituasjonen i kommunene, men heller gi et generelt bilde av den selvrapporterte kunnskapen til og arbeidet med menneskerettighetene i styringen av kommuner.

4.1.3 Utvalg

200 kommuner ble invitert til å delta i undersøkelsen, av disse var det 145 kommuner som besvarte undersøkelsen. De 145 deltakende kommunene representerer følgelig 70 prosent av de inviterte kommunene. Utvalget ble stratifisert etter størrelse og region for å sikre en god spredning. Kommunene som er representert i det endelige utvalget viser en god geografisk spredning. De større kommunene i landet er noe underrepresentert i det endelige utvalget.⁹⁴ Som informanter benyttes fire lederfunksjoner i kommunene (se over),⁹⁵ som antas å være særlig relevante for tilbakemeldinger på kommunenes arbeid. I alt 218 informanter, av de 800 personene som var invitert, besvarte undersøkelsen. Dette gir en svarprosent på 27 prosent.⁹⁶ Det var høyest respons fra omsorgsledere⁹⁷ og lavest respons fra kommunedirektører.⁹⁸ Størrelsen på de ulike gruppene betyr at det er størst statistisk usikkerhet for kommunedirektører og lavest for omsorgsledere.⁹⁹

4.1.4 Gjennomføring av undersøkelsen

Etter den innledende fasen knyttet til møtevirksomhet, skriftlige innspill fra medlemmene av referansegruppen og design av utsendingsmateriell, startet undersøkelsens datainnsamling.¹⁰⁰ Kantar distribuerte invitasjoner til kommunene, via postmottak. Fire spørreskjemaer ble sendt til hver av de 200 kommunene, tilpasset de fire respondentkategoriene.¹⁰¹

Grafikk som viser svargrad og antall svar i segmenetene: fylkesvis, stilling og kommunestørrelse — Figur 0. Grafisk oversikt over svar per fylke, stilling og kommunestørrelse.

4.2 Selvrapportert kunnskap

Hva vet ledere i norske kommuner om menneskerettighetene? Slik kunnskap vil kunne være viktig for arbeidet med å sikre innbyggernes menneskerettigheter. Kartleggingen innleder med en generell vurdering av kunnskapsstatus med utgangspunkt i selvrapportert kunnskapsnivå og kjennskap til ulike regelverk. De fleste informantene mente selv at de kjente ganske eller svært godt til menneskerettighetene (se figur 1).

Figur 1. Kjennskap til menneskerettighetene etter stilling. Prosent, n=218.

Når vi ikke spesifiserer hvilke menneskerettigheter det er snakk om oppga hele seks av ti av lederne at de hadde god kjennskap til disse. Kun et lite fåtall oppga at de hadde (ganske) dårlig kjennskap til menneskerettighetene. De fleste informantene mener selv å ha god kjennskap til disse:

Om lag seks av ti oppgir at de har «ganske god» kjennskap, en av ti «svært god». De færreste har «ganske dårlig» kjennskap til feltet.
Andelen med «god» kjennskap er jevnt fordelt mellom lederrollene, mens særlig barnevern og omsorgsledere har «svært god» kjennskap (en av ti).
Vurderingene er gjennomgående like i små og store kommuner.¹⁰²

For å få et bedre innblikk i hva som ligger i den selvrapporterte vurderingen ble respondentene bedt om å oppgi hvilken kjennskap de har til elleve internasjonale regelverk (figur 2).

Figur 2: Kjennskap til internasjonale regelverk. Prosent, n=218.

Respondentenes kjennskap til de internasjonale regelverkene kan generelt beskrives som «kjenner noe», og varierer med type regelverk. FNs barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettskonvensjonen når bredest ut.

Fem–seks av ti vil si at de kjenner FNs barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettskonvensjonen «ganske godt» eller «inngående».
Kjennskapen er minst utbredt for det Europeiske charteret om lokalt selvstyre, Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter samt ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter.
Tre av ti er uten kjennskap til ILO-konvensjonen 169 eller rammekonvensjonen, mens fem av ti har noe kjennskap. De færreste (en av ti) kjenner disse regelverkene godt.

Når kjennskapen på tvers av alle regelverkene summeres opp, fremgår det at den er ganske varierende. En samlet vurdering viser at de ulike lederne fordeler seg jevnt langs hele skalaen. Kommunedirektører scorer gjennomgående litt høyere på kjennskap enn de øvrige ansatte. Kjennskapen er den samme i små og store kommuner på dette spørsmålet.¹⁰³

4.2.1 Kjennskap til barnevernssaker i EMD

Fra 1. desember 2015 og frem til november 2021 har EMD tatt 43 barnevernssaker til behandling for norske myndigheter.¹⁰⁴ I 14 av sakene er det avsagt dom per november 2021. Norge har blitt domfelt i 11 av disse.¹⁰⁵ Vi har spurt kommunedirektører, ordførere og barnevernsledere om deres kjennskap til disse sakene (Figur 3).

Kjennskapen til barnevernssakene er varierende:

Tre av ti kommunedirektører oppgir at de kjenner «de fleste» / «alle» sakene.
Åtte av ti ordførere oppgir at de kjenner «noen» av sakene, mens to av ti oppgir at de kjenner «ingen» av sakene.
Syv av ti barnevernslederne kjenner «de fleste» sakene, en av ti kjenner «alle» mens to av ti kjenner «noen». Ingen barnevernsledere er helt uten kjennskap til disse domsavsigelsene.

Kjennskapen stiger for øvrig med egenvurdert kunnskap om menneskerettighetene, og er noe mer utbredt i de største enn i de minste kommunene samlet sett.¹⁰⁶

Figur 3. Kjennskap til barnevernssaker der Norge er dømt i EMD. Prosent, n=148.

4.2.2 Kjennskap til FNs anbefalinger

FN har flere viktige kontrollfunksjoner når det gjelder å overvåke medlemslandenes etterlevelse og gjennomføring av menneskerettighetene. Myndighetene i hver stat må med jevne mellomrom rapportere om menneskerettighetssituasjonen på disse områdene til de ulike komiteene i FN. Komiteene gir deretter statene anbefalinger om iverksetting av tiltak. Kommunedirektører, ordførere og omsorgsledere ble bedt om å vurdere kjennskapen til anbefalinger FN gir til Norge (Figur 4). Mens informantene plasserer seg langs hele skalaen fra «kjenner ikke» til «kjenner inngående», inntar de fleste mellomposisjonene:

Om lag seks av ti «kjenner noe» til anbefalingene. Dette gjelder på tvers av de tre lederrollene.
En av ti ordførere, to av ti kommunedirektører og fire av ti omsorgsledere «kjenner ganske godt» til anbefalingene.
Kjennskapen er mest utbredt blant omsorgslederne og minst utbredt blant ordførere der blant annet to–tre av ti ordførere «ikke kjenner» FNs anbefalinger til Norge.
Barnevernslederne ble bedt om å vurdere den selvrapporterte kjennskapen til anbefalingene fra FNs barnekomité til Norge om barns rettigheter. Seks av ti har god kjennskap til anbefalingene hvorav en–to svarer «svært god». Tre av ti har dårlig kjennskap. Ingen barnevernsledere har «svært dårlig» kjennskap til disse anbefalingene.
Kjennskapen stiger ellers med stigende egenvurdert kunnskap om menneskerettighetene, generelt sett, og i noen grad med stigende kommunestørrelse.

Figur 4. Kjennskap til FNs anbefalinger til Norge vedrørende menneskerettigheter. Prosent, n=161.

4.2.3 Kjennskap til ansvar for gjennomføring av menneskerettighetene i Norge

Er kommuner i Norge kjent med at de har et selvstendig ansvar for å gjennomføre menneskerettighetene på utvalgte områder, eksempelvis å sikre barns rett til en trygg oppvekst og at personer med funksjonsnedsettelser skal få leve selvstendige liv?

For å undersøke hvor bevisst sentrale ledere i kommuner er på ansvaret for å gjennomføre menneskerettighetene ble respondentene bedt om å vurdere hvilke av to utsagn de er mest enig i (Figur 5). I det første utsagnet (A) heter det at «Det er de sentrale myndighetene/statsforvaltningen (departementer, direktorater, statsforvaltere mv.) som alene skal gjennomføre menneskerettighetene Norge har forpliktet seg til». I det andre utsagnet (B) heter det: «Kommunene har et selvstendig ansvar for å gjennomføre menneskerettighetene som Norge har forpliktet seg til når kommunen utøver offentlig myndighet på utvalgte områder». Ett av utsagnene er galt (A) og ett er riktig (B).

Funnet viser at oppfatningen er entydig (95 %) i retning av at gjennomføring av menneskerettighetene Norge har forpliktet seg til er kommunenes selvstendige ansvar når kommunen utøver offentlig myndighet på utvalgte områder. Kun en liten andel (3 %) mener ansvaret tilligger sentrale myndigheters eneansvar. Når vurderingene er så entydige, betyr det samtidig at vurderingen er uavhengig av de ansattes (egenvurderte) kunnskapsnivå og kommunestørrelse. Funnet indikerer at nesten samtlige av kommunedirektører, ordførere, barnevernsledere og omsorgsledere som deltok i undersøkelsen viser en god forståelse for kommuners menneskerettighetsansvar. Samtidig er det viktig å understreke at dette ikke sier noe om den faktiske gjennomføringen av menneskerettighetene.

Figur 5. Holdning til utsagn om ansvar for gjennomføring av menneskerettighetene, etter stilling. Prosent, n=218.

4.3 Hvordan kommer kommunenes arbeid med menneskerettigheter til uttrykk?

I neste kategori av spørsmål undersøkes det hvordan arbeidet med menneskerettighetene kommer til uttrykk. Her er det flere områder som kunne blitt undersøkt, NIM valgte å se nærmere på opplæring, oppfølging av anbefalinger og iverksettelse av ulike tiltak.

4.3.1 Opplæring i menneskerettigheter

For å vurdere de ansattes faglige grunnlag ble informantene bedt om å oppgi hvorvidt de har deltatt på ett eller flere kurs som omhandler menneskerettighetene, generelt eller spesifikt i løpet av de siste tre årene (Figur 6). Eksempelvis vil dette kunne være kurs for forebygging av vold i nære relasjoner, forebygging av rasisme og styrking av universell utforming.
Flertallet av de ansatte har deltatt på kurs:

Seks–syv av ti kommunedirektører,¹⁰⁷ åtte av ti barnevernsledere og fem av ti omsorgsledere oppgir å ha deltatt på kurs om menneskerettigheter i løpet av de siste tre årene.¹⁰⁸
Kursing er mindre utbredt blant ordførere (to av ti er kurset), enn blant de andre lederne.
Kursingens utbredelse stiger med stigende kommunestørrelse, fra de minste med under 2.000 innbyggere (fire av ti) til de største med 30.000 eller flere innbyggere (syv av ti).

Figur 6. Deltakelse i kurs som omhandler menneskerettighetene generelt eller på et spesifikt område i løpet av de siste tre årene. Prosent, n=218.

4.3.2 Oppfølging av FNs anbefalinger og domsavgjørelser

Kommunedirektører er bedt om å vurdere i hvilken grad FNs anbefalinger om menneskerettigheter hensyntas i kommunens tjenesteutvikling generelt sett (Figur 7).

Syv av ti kommunedirektører mener disse i stor grad er ivaretatt, samtidig som de fleste blant disse (seks av ti) mener det gjøres i «ganske stor» grad.
To av ti mener det gjøres i verken liten eller stor grad. Ingen kommuner oppgir at anbefalingene i svært liten grad blir hensyntatt.
Det er særlig i de aller største kommunene med over 30.000 innbyggere at anbefalingene hensyntas, samtidig som forskjellene mellom store og små kommuner ikke er entydig.¹⁰⁹

Omsorgslederne vurderte videre i hvilken grad FNs anbefalinger følges opp i arbeidet med kommunenes tjenesteutvikling i helse- og omsorgssektoren:¹¹⁰

Syv–åtte av ti oppgir at det skjer i stor grad, hvorav de fleste (seks av ti) sier i «ganske stor» grad.
Ingen omsorgsledere oppgir at det i svært liten grad skjer, mens fire prosent ikke tar stilling.
Blant omsorgslederne er det også slik at økende kjennskap knyttes til økende grad av oppfølging.

Den neste vurderingen gjelder i hvilken grad anbefalingene fra FNs barnekomité er hensyntatt i kommunens barnevernssektor:

Syv av ti barnevernsledere oppgir at anbefalingene i stor grad hensyntas, hvorav tre sier i «svært stor» grad.
Hensyntagen stiger noe med stigende kommunestørrelse. Det er ellers entydig sammenheng mellom kjennskap og iverksetting.¹¹¹

I neste spørsmål ble barnevernsledere bedt om å vurdere i hvilken grad dommene, hvor Norge er felt i EMD, følges opp i kommunens barnevern:

De aller fleste barnevernsledere (95 %) oppgir at dommenes føringer følges opp i kommunens barnevern.
To prosent sier eksplisitt at de ikke gjør det, mens fire prosent ikke tar stilling.

Figur 7. Oppfølging av FNs anbefalinger til Norge. Prosent, n=35.

4.3.3 Iverksettelse av særskilte tiltak

I hvilken grad har kommuner iverksatt særskilte tiltak for å styrke arbeidet med menneskerettigheter? For å undersøke dette nærmere ble kommunedirektører bedt om å oppgi eventuelle særskilte tiltak foretatt de siste fem årene med tanke på styrking av menneskerettighetsarbeidet (Figur 8).

Spørsmålet ble bare stilt til kommunedirektører og svarprosenten er dermed lavere (18 prosent) og den statistiske usikkerheten høyere. Vi ser at det i noen grad er innført særskilte tiltak på dette området og tiltakene som er iverksatt er varierende:

Seks av ti har innført ett eller flere tiltak, i gjennomsnitt ett (respondentene kunne velge flere alternativer).
Hyppigste tiltak er kurs og opplæring for de ansatte samt iverksetting av tiltak i årsberetningen (to av ti). Årsberetningen inneholder blant annet tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre en høy etisk standard.¹¹²
En–to av ti har inntatt menneskerettigheter i kommuneplanens samfunnsdel.¹¹³
En av ti har vedtatt en egen handlingsplan eller strategi om menneskerettigheter.
En av ti har bevilget økonomiske ressurser for øremerkede tiltak.
En av ti kommuner har innført «andre» tiltak – eksempelvis dedikert fokus i barnevernet, etablert komité for samordning med øvrig planarbeid / plan for vold i nære relasjoner, UNICEF sertifisering og lignende.
To–tre av ti har da ikke innført særskilte tiltak.

I tillegg ble de fem største byene spurt om det var ansatt er person med et overordnet ansvar for menneskerettigheter i kommunen. Ingen krysset av for dette spørsmålet.

Figur 8. Særskilte tiltak de siste fem årene med sikte på å styrke menneskerettighetsarbeidet. Prosent, n=35.

4.3.4 Kommunale råd

Kommunenes dialog med innbyggerne utfolder seg på ulike måter. Relevante kanaler i denne sammenheng er innbyggernes påvirkningsmulighet gjennom formaliserte råd, samt de ansattes mulighet for direkte kommunikasjon internt og i offentligheten.¹¹⁴ Etter kommuneloven er det lovpålagt at kommuner oppretter egne råd for ivaretakelse av særskilte behov i deler av kommunenes befolkning, slik som ungdomsråd, eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelser. Formålet ved opprettelsen av slike råd er å sikre en bred og god medvirkning i saker som angår ungdom, eldre eller personer med funksjonsnedsettelse. Vi har spurt ordførere hvilken påvirkning de mener disse tre rådene har i politiske beslutninger som angår dem (Figur 9).

Rådene påvirker beslutningsprosessene:

Alle kommunene som deltar i undersøkelsen har oppnevnt alle de tre rådene, og syv–åtte av ti ordførere mener rådene har stor påvirkningskraft.
To av ti ordførere mener ungdomsråd og eldreråd har «svært stor» påvirkningskraft.
De færreste opplever at rådene har svært liten eller ingen påvirkning.
Det er små forskjeller mellom store og små kommuner i disse vurderingene.

Selv om mange ordførere i landet mener at de ulike rådene har stor innflytelse på politiske saker som angår rådenes interessefelt er det ikke nødvendigvis slik at rådene selv ser seg enig i dette.¹¹⁵

Figur 9. Kommunale råds påvirkning på politiske saker som angår rådenes interessefelt. Prosent, n=57.

4.4 Praktiske utfordringer

Med bakgrunn i beskrivelsen av dagens status for kommunenes arbeid med menneskerettigheter, ble kommunedirektører og ordførere bedt om å beskrive sentrale utfordringer, og hvordan disse håndteres.

4.4.1 Sektorer med størst utfordringer knyttet til kommunenes tjenesteyting

Kommunedirektører og ordførere ble bedt om å krysse av for hvilke kommunale områder/sektorer som oppleves å gi de største utfordringene knyttet til kommunenes tjenesteyting generelt sett (Figur 10). Ifølge ordførerne og kommunedirektørene er barnevern det området som er mest problematisk.

Utfordringene er mangfoldige:

Av elleve opplistede områder nevnes alle én eller flere ganger (respondentene fikk merke av alle områdene som passet).
Barnevern nevnes hyppigst (seks av ti), etterfulgt av institusjonsbasert helse og omsorg (fire av ti) samt hjemmebasert helse/omsorg, innvandring og skole (alle blant tre av ti).
Minst utbredt er utfordringer knyttet til kultur og fritid, barnehage samt klima/miljø (alle nevnt blant en av ti).
Fire prosent opplever ingen spesielle utfordringer.

Oppfatningene er ganske samstemte mellom kommunedirektører og ordførere. Barnevern utgjør hele 61 prosent, det vil si at seks av ti kommunedirektører og ordførere mener at det er dette området som utgjør den største utfordringen knyttet til kommuners tjenesteyting. Funnet samsvarer godt med det store antallet saker som har vært behandlet av EMD.

Figur 10. Kommunedirektør og ordfører: Områder som gir de største utfordringer for kommunenes tjenesteyting. Prosent, n=92.

4.4.2 Utfordringer ved å styrke menneskerettighetsarbeidet

Etter den generelle vurderingen av kommunenes utfordringer, ble kommunedirektørene og ordførerne bedt om å nevne de mest utfordrende praktiske sidene knyttet til styrking av arbeidet med menneskerettighetene spesifikt (Figur 11).

Utfordringene på dette området er også sammensatte:

Av de elleve opplistede utfordringene nevnes igjen alle, i gjennomsnitt nevner hver respondent to områder. Respondentene fikk merke av alle som passet.
Hyppigst nevnes manglende systematisk opplæring av ansatte og tidspress (begge blant fire av ti), etterfulgt av manglende finansielle ressurser (tre av ti), samt dårlig informasjonsflyt mellom kommunene og sentralforvaltningen og manglende politisk interessemobilisering (begge blant to–tre av ti).
Manglende samhandlingsrutiner, manglende åpenhet/varslingskultur og mangel på veiledere nevnes i minst utstrekning (en av ti).
En av ti sier at kommunen ikke opplever spesielle utfordringer mens like mange ikke tar stilling.

Igjen er vurderingene relativt sammenfallende mellom kommunedirektører og ordførere: Førstnevnte nevner informasjonsflyt¹¹⁶ mellom kommunene og sentralforvaltningen som en utfordring i noe større utstrekning (fire av ti) enn ordførere (to av ti), mens ordførere tilsvarende i noe større utstrekning nevner mangel på finansielle ressurser som en utfordring.

Figur 11. Områder som gir de største praktiske utfordringer i kommunenes arbeid med å styrke gjennomføring av menneskerettighetene. Prosent, n=92.

4.5 Behov for å styrke menneskerettighetsarbeidet

4.5.1 Nødvendig tiltak for å styrke menneskerettighetsarbeidet

Kommunedirektørene og ordførerne ble videre bedt om å beskrive kort og med egne ord hva de mener vil være nyttig for å styrke kommunens arbeid med menneskerettigheter fremover. Her nevnes flere tiltak, blant annet:

behov for å bygge kunnskap i organisasjonen
behov for at menneskerettighetene løftes frem og diskuteres
fokus på området – hos toppledelsen
opplæring – nettkurs
samhandlingsinitiativ
tilskuddsordning

Andre tiltak som ble nevnt av kommunedirektører og ordførere som nødvendige tiltak for å styrke menneskerettighetsarbeidet lokalt er:

utarbeide strategi på hvordan vi kan arbeide med menneskerettigheter
ønske om at KS setter opp temamøter om menneskerettigheter
ha søkelys på menneskerettigheter i kommunal planlegging
større lokal innflytelse innenfor rammer og utforming for å lettere kunne skape lokalt engasjement
ta problemstillingen opp som egen sak i kommunestyret

4.5.2 Informasjon om menneskerettigheter

De fire lederrollene ble videre bedt om å gi uttrykk for i hvilken grad kommunen bør prioritere informasjon til kommunens ansatte om menneskerettigheter fremover:

Syv av ti oppgir at dette bør ha høy prioritet. To av disse vil si «svært høy» prioritet. Det er særlig barnevernslederne som mener dette bør prioriteres.
Vurderingene er gjennomgående like på tvers av dagens faktiske kjennskapsnivå: Dem som mener menneskerettighetsarbeidet bør prioriteres svært lavt scorer også lavest på kjennskap. De som mener at informasjonsarbeidet bør ha høy prioritet scorer noe høyere.
Menneskerettighetene som et verktøy for kommuner.

Avslutningsvis ble kommunedirektørene og ordførerne bedt om å gi tilbakemelding på hvorvidt de har behov for ytterligere informasjon om hvordan menneskerettighetene kan brukes som verktøy i kommunens arbeid:

Fem–seks av ti bekrefter slikt behov, mens en av ti ikke tar stilling.
Ordførerne melder behovet i noe større utstrekning (seks av ti) enn kommunedirektører (fem av ti).
Behovet er noe mer påtrengende i de aller største kommunene med flere enn 30.000 innbyggere og i de aller minste kommunene med færre enn 2.000 innbyggere, enn i de øvrige kommunene.

For en oppsummering av denne undersøkelsen, se sammendraget fremst i rapporten.

Fotnoter:

¹Disse var: Oslo kommune, Bergen kommune, Kommunesektorens interesseorganisasjon (KS), Den nasjonale Sjumilssteg gruppen, Norsk Senter for menneskerettigheter (SMR), Raftostiftelsen, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR), Menneskerettighetsbyen Wien, Menneskerettighetsekspert og professor Manfred Nowak, Menneskerettighetsby-nettverket i Europa.
²Medlemmer av referansegruppa: Kommunalavdelingen i KMD, Den nasjonale Sjumilssteg gruppen, Bufdir, Bergen kommune, KS-advokatene, Regjeringsadvokaten, Bjørg Tysdal Moe (tidligere varaordfører i Stavanger), European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), Raoul Wallenberg Instituttet (RWI), Forandringsfabrikken, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) samt en fylkeslege.
³Det ble utlyst en anbudskonkurranse hvor Kantar ble utnevnt som oppdragstaker. Kantar har hatt ansvaret for det metodiske og det tekniske ved utforming av undersøkelsen, samt selve utsendelsen av spørreskjemaene. Kap. 4 er utarbeidet i samarbeid med Kantar. For mer informasjon om Kantar se: https://kantar.no
⁴Kommunedirektør / byrådsleder (eventuelt i samarbeid med sentraladministrasjon). Svarte på vegne av sentraladministrasjonen. Når vi i det følgende refererer til «kommunedirektør», gjelder svarene for hele sentraladministrasjon.
⁵Ordførere svarte på vegne av egen stilling.
⁶Leder for barnevern (den som er tildelt myndighet etter barnevernloven: § 2-1 fjerde ledd). Svarte på vegne av rollen som barnevernsleder.
⁷Leder for helse og omsorg svarte på vegne av rollen som enhetsleder for alle sykehjem / kommunalsjef for helse og omsorg.
⁸Underveis har det kommet mange ønsker og innspill om å inkludere flere temaer. For å sikre at undersøkelsen skulle være gjennomførbar og få høyest mulig svarprosent, valgte vi å holde oss til fire temaer i denne omgang. I tillegg til å undersøke kjennskapen til og arbeid med menneskerettighetene mer generelt, valgte vi å se nærmere på kommunalt ansattes ytringsfrihet, barns rett til medvirkning i barnevernssaker, samt forebygging av vold og overgrep og bruk av tvang i kommuners omsorgstjenester og institusjoner. Dette er menneskerettslige temaer som NIM har jobbet med tidligere, og som vi ønsket å følge opp ytterligere og som faller inn under det kommunale ansvaret. For å unngå at rapporten blir for omfattende, vil funnene fra de tre sistnevnte delene av undersøkelsen publiseres i egne mindre rapporter eller på andre plattformer.
⁹Videre var det 57 ordførere og 56 barnevernsledere som deltok i spørreundersøkelsen.
¹⁰Navn på fylkesmannsembetene ble 1. jan. 2021 endret fra «Fylkesmannen» til «Statsforvalteren» på bokmål.
¹¹Et særlig fokus rettet mot de mindre kommunene var også ønskelig, ut fra antakelsen om at disse i mindre grad har ressurser til arbeidet med menneskerettigheter enn de større kommunene.
¹²I en tilsvarende svensk undersøkelse ble hver kommune representert ved én enkelt respondent.
¹³Selv om antallet kommuner (145 kommuner) som deltar i undersøkelsen med én eller flere respondenter er relativt høyt, er det kun én enkelt kommune som deltar med alle fire funksjoner. Tendensen er at én funksjon deltar per kommune (61% av kommunene), etterfulgt av to respondenter (29 %) og tre respondenter (10 %).
¹⁴Det var 70 omsorgsledere/kommunalsjefer for helse- og omsorg som deltok i undersøkelsen (n=70).
¹⁵Det var 35 kommunedirektører som deltok i undersøkelsen (n=35). Videre var det 57 ordførere (n=57) og 56 barnevernsledere (n=56) som besvarte undersøkelsen.
¹⁶Jo lavere utvalget (n) som har svart på de ulike spørsmålene er, jo større vil feilmarginen være.
¹⁷Det ble først utsendt en pilot til seks tilfeldig valgte kommuner, vi mottok imidlertid ikke noen svar fra pilotkommunene. Deretter ble et kort informasjonsskriv om undersøkelsen sendt til kommunenes øverste leder (kommuneledelsen er også selv deltaker i kartleggingen).
¹⁸Kommuner og funksjoner uten besvarelse etter to uker mottok påminnelse tilsvarende den første invitasjonen. Etter ytterligere tre uker ble annen gangs påminnelse distribuert. Responsen blant kommunene var moderat. Mot slutten ble det utført en telefonisk henvendelse til ikke-responderende kommuner, for avklaring av hvorfor henvendelsen ikke var besvart, samt oppfordring til besvarelse. Mange respondenter var ikke tilgjengelige, særlig blant kommunedirektører. Hovedbegrunnelsene for manglende svar var gjerne at man ikke hadde kjennskap til undersøkelsen, var travelt opptatte, på reise, o.l. En annen forklaring på lav responsrate kan være tidspunktet for utsendelse av undersøkelsen og korona-pandemien. Det ble ikke registrert åpenbar motvilje mot å delta.
¹⁹I de største kommunene med over 30.000 innbyggere oppgir én av ti at kunnskapen er «ganske dårlig» (n=19).
²⁰Samtidig er det klar sammenheng mellom generell egenvurdert kjennskap til menneskerettighetene og den rapporterte kjennskapen til de spesifikke regelverkene: Ansatte som mener å ha ganske dårlig kjennskap til menneskerettighetene generelt sett scorer gjennomsnittlig 1,8 på kjennskapen til regelverkene, stigende til 2,9 blant dem som vurderer egen generell kjennskap som svært god.
²¹To saker av de 43 som har blitt kommunisert, har blitt avist.
²²Sett i lys av at det totalt og på alle saksfelt har blitt avsagt i overkant av 60 dommer mot Norge siden tilslutningen til domstolen i 1959, er dette oppsiktsvekkende høye tall innenfor et enkelt rettsområde.
²³I de aller største kommunene med 30.000 eller flere innbyggere, og de minste med færre enn 2.000 innbyggere, oppgir ingen at de kjenner alle sakene, mens det samme gjelder for tre–syv av hundre i de øvrige kommunene.
²⁴For kommunedirektører gjelder spørsmålet hvorvidt én eller flere ansatte i sentraladministrasjonen har deltatt.
²⁵To av ti kommunaldirektører tar ikke stilling, hvilket eventuelt kan skyldes manglende kjennskap til kursvirksomhet blant de øvrige ansatte i sentraladministrasjonen.
²⁶På den annen side er det klart at hensyntagen er knyttet til kjennskapen man har til FNs anbefalinger om menneskerettigheter generelt sett. Kommunedirektører uten kjennskap til anbefalingene sier naturlig nok alle at disse inngår i liten grad i arbeidet med tjenesteutviklingen. Blant dem som kjenner anbefalingene inngående sier alle at disse i stor grad inngår i arbeidet med tjenesteutviklingen.
²⁷Kommunedirektører vurderer ikke oppfølging av FNs anbefalinger i helse- og omsorgssektoren eller i barnevernssektoren.
²⁸Blant barnevernsledere med ganske dårlig kjennskap til anbefalingene fra FNs barnekomite sier fire av ti at anbefalingene i «svært liten/verken liten eller stor grad» følges opp i kommunens barnevernssektor. Blant barnevernsledere med svært god kjennskap sier alle at anbefalingene i stor grad følges opp – blant ni av ti i «svært stor grad».
²⁹Etter kommuneloven § 14-7 skal kommuner og fylkeskommuner «utarbeide en årsberetning for kommunens eller fylkeskommunens samlete virksomhet. Det skal også utarbeides en egen årsberetning for hvert kommunalt eller fylkeskommunalt foretak».
³⁰Kommuneplanen er et av de viktigste styringsdokumentene en kommune har. En kommuneplan består av både en arealdel og en samfunnsdel.
³¹Undersøkelsen inneholdt også spørsmål om kommunalt ansattes ytringsfrihet, men funnene fra denne delen av undersøkelsen vil presenteres i en egen rapport.
³²F.eks. i en spørreundersøkelse utført av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) svarte 23 % av de kommunale rådene for personer med funksjonsnedsettelse som deltok i undersøkelsen at de blir rådspurt om universell utforming og tilgjengelighet i bygg, men sjeldent eller aldri om tjenestene og tjenesteinnholdet i kommunene. I undersøkelsen fremkommer det at det er stor variasjon i hvordan rådene involveres. Se: https://www.bufdir.no/uu/Nytt/varierende_bruk_av_kommunale_rad/. I en annen kartlegging utført av Redd Barna, fremkommer det at flere ungdomsråd mener de har blitt nedprioritert av de voksne under koronapandemien. Se: https://www.kommunal-rapport.no/nyheter/ungdomsrad-foler-seg-glemt-under-koronapandemien/125837!/
³³Det som menes med informasjonsflyt her kan f.eks. være informasjon om rapportering til FN og andre internasjonale organisasjoner på menneskerettighetsfeltet.