1. Innledning

Debatten om hvorvidt og hvordan FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal inkorporeres i norsk rett har foregått i en årrekke, med økt styrke de siste årene.¹Senest 9. mars 2021 var et representantforslag om inkorporering av CRPD i norsk rett oppe til votering i Stortinget. I forbindelse med voteringen skrev NIM sammen med Likestillings- og diskrimineringsombudet et brev til norske myndigheter med oppfordring til å inkorporere CRPD i norsk rett. Brevet kan leses i sin helhet her: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2021/03/Brev-NIM-LDO-om-CRPD.pdf Regjeringen har i sin tiltredelsesplattform fra 2021 (Hurdalserklæringen) slått fast at CRPD skal inkorporeres i norsk lov. I skrivende stund er det ikke gitt noen entydige avklaringer av hvorvidt konvensjonen tenkes inkorporert i alminnelig norsk rett eller i menneskerettsloven.²Statsminister Jonas Gahr Støre sa i sitt innlegg på Global Disability Summit, 16. februar 2022: «At a national level, we confirm our intention to incorporate the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities into Norwegian law. We will now identify next steps and consider practical implications.» I et intervju med TV2 samme dag ble statsministeren referert i et intervju: «Statsministeren understreker at Norge nå er forpliktet til konvensjonen og at den vil få en forrang i lovverket, hvor den vil ligge på lik linje som menneske- og barne-rettigheter.» Den første uttalelsen viser altså til norsk rett generelt, mens den siste uttalelsen impliserer at CRPD skal inkorporeres i menneskerettsloven. Se lenke til intervjuet med TV2 16. februar, https://www.tv2.no/nyheter/14581464/

Hvis CRPD inkorporeres i menneskerettsloven får konvensjonen lovs kraft samt forrang ved motstrid med andre nasjonale regler.³Menneskerettsloven § 3 gir konvensjonene som er inkorporert gjennom loven forrang ved motstrid med andre lovbestemmelser. Inkorporering i f.eks. likestillings- og diskrimineringsloven vil gi CRPD lovs kraft, men ikke forrang.

Konvensjonen er uansett bindende for Norge i sin helhet allerede i dag, fordi Norge er part til konvensjonen. Norske myndigheters forpliktelser etter CRPD vil med andre ord være de samme uavhengig av en eventuell inkorporering i norsk rett.

Det har over lengre tid vært usikkerhet omkring hvilke følger en inkorporering av CRPD vil kunne få for annen lovgiving i Norge. En viktig grunn til dette er et det foreligger uenighet mellom norske myndigheter og CRPD-komiteen omkring tolkningen av enkelte av konvensjonens bestemmelser (artikkel 12 om rettslig handleevne og artikkel 14 om tvungen helsehjelp).⁴Se f.eks. Norges svar til CRPD-komiteen I forbindelse med rapportering om gjennomføring av konvensjonen I Norge, hvor det påpekes at det er et sprik mellom komiteens tolkning og norske myndigheters tolkning av enkelte bestemmelser: «The main reason for not acceding to the Optional Protocol to the CRPD was that the Committee in certain areas interprets the Convention in a far-reaching manner that is not in line with the understanding of the States Parties.» (Vår uthevning). Replies of Norway to the list of issues, CRPD/C/NOR/Q/1/Add.1, 21. januar 2019. Den varslede inkorporeringen av CRPD har derfor aktualisert spørsmålet om det foreligger motstrid mellom CRPD og norsk rett på disse områdene.

Denne rapporten drøfter spørsmålet om mulig motstrid mellom CRPD og norsk rett med utgangspunkt i en folkerettslig tolkning av CRPD artikkel 12 og 14. Betydningen av CRPD-komiteens uttalelser om disse bestemmelsene drøftes her. Rapporten vurderer også betydningen av Norges tolkningserklæringer om artikkel 12 og 14 (og 25) ved ratifikasjon til konvensjonen. Høyesteretts anvendelse av traktatorganers uttalelser i intern rett omtales deretter kort. Videre redegjøres det for den offentlige debatten rundt inkorporering av andre konvensjoner ved tidligere anledninger.

Denne rapporten tar ikke sikte på noen bred kartlegging av norsk rett på de aktuelle områdene, eller på andre områder som omfattes av CRPD, men vil kort komme inn på norsk rett der det er nødvendig for å vurdere motstridsspørsmålet. Rapporten går heller ikke inn i alle potensielle motstridspørsmål på andre områder som kan dukke opp ved en eventuell inkorporering av CRPD.⁵Se mer om dette i rapport til ULOBA av professor Kjetil Mujezinović Larsen, Utvalgte rettslige virkninger ved inkorporering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i norsk lov, 13. august 2021. Rapporten tar utgangspunkt i uenigheten mellom CRPD-komiteen og norske myndigheter om hvorvidt rettighetene i CRPD artikkel 12 og 14 står i motstrid til norsk lovgivning.

• Bekymringen for at inkorporering av CRPD i menneskerettsloven vil føre til stor rettsusikkerhet synes overdreven.
• Det foreligger ikke etter NIMs syn noen direkte motstrid mellom reglene om rettslig handleevne i artikkel 12 og norsk rett, men artikkel 12 forutsetter at det innføres et system for beslutningsstøtte.
• Etter NIMs vurdering, foreligger det neppe motstrid mellom CRPD artikkel 14 om frihet og sikkerhet (bl.a. bruk av tvang og frihetsberøvelse i helsevesenet) på den ene siden og norsk rett på den andre siden.⁶NIM har i to høringsinnspill til tvangbegrensningsloven stilt spørsmål om hvorvidt begrunnelsene for å bruke funksjonsnedsettelser, direkte eller indirekte, som en del av vilkårene for frihetsberøvelse har en like god nok begrunnelse i alle deler av helselovgivningen. NIM har her bedt myndighetene om å gjøre en grundig vurdering av disse spørsmålene, og om å ytterligere styrke kunnskapsgrunnlaget i tilknytning til tvungen helsehjelp.
  https://www.nhri.no/2019/horingsuttalelse-nou-2019-14-tvangsbegrensningsloven/
  https://www.nhri.no/2021/oppfolging-av-forslaga-fra-tvangslovutvalet-nou-2019-4/
• NIMs konklusjoner er basert på en folkerettslig og menneskerettslig vurdering av CRPD. Dette betyr at konvensjonsteksten tolkes etter sin ordlyd, i sin kontekst og i henhold til sitt formål. Den rettskildemessige betydningen av CRPD-komiteens uttalelser er en av de faktorene som vurderes.
• Rapporten viser til tidligere diskusjoner om risikoene ved å inkorporere konvensjoner med til dels vage økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, hvor mange av argumentene som fremmes mot inkorporering av CRPD har vært anvendt.

Rapporten konkluderer med at det neppe er grunn til bekymring for at en inkorporering av CRPD vil føre til stor rettsusikkerhet på de aktuelle feltene. Det legges til grunn at det er nødvendig ifølge artikkel 12 å innføre et system for beslutningsstøtte.

1.1. Inkorporering

Menneskerettsloven av 1999 inkorporerte Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) samt FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), og gav dem direkte virkning i norsk rett. Loven gav også disse konvensjonene forrang over norsk rett ved eventuell motstrid. Senere er også FNs barnekonvensjon (BK) og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) blitt inkorporert i denne loven med forrang. FNs rasediskrimineringskonvensjon er inkorporert gjennom likestillings- og diskrimineringsloven. CRPD er så langt den eneste av FNs diskrimineringskonvensjoner som ikke er inkorporert i norsk rett, selv om konvensjonen er rettslig bindende for Norge.

Spørsmålet om inkorporering av CRPD er omstridt fordi det er uenighet omkring hvilke følger en inkorporering vil kunne få for annen lovgiving i Norge. Særlig er inkorporering i menneskerettsloven omstridt fordi lovens inkorporerte konvensjoner vil ha forrang hvis det skulle oppstå motstrid med annen norsk lovgivning. Å gi CRPD rettslig status på lik linje med andre lover vil kunne føre til spørsmål om hvilken lov som skal gå foran, hvis det skulle oppstå motstrid. Slike motstridsspørsmål vil i siste instans måtte løses av domstolene. Men også motstridsspørsmål som oppstår gjennom forrangsregelen vil kunne ende opp i domstolene.

1.2. Mulig motstridsspørsmål

I diskusjonene om inkorporering er det særlig to mulige motstridsspørsmål som trekkes fram. For det første har det vært pekt på at det kan være motstrid mellom CRPD og norsk lovgivning angående muligheten til å frata eller begrense noens rettslige handleevne (CRPD artikkel 12). For det andre har det vært pekt på mulig motstrid mellom norske regler om å gi tvungen helsehjelp basert på funksjonsnedsettelse og CRPD artikkel 14. En inkorporering vil reise en rekke andre rettslige spørsmål om forholdet mellom konvensjonens øvrige bestemmelser og norsk rett, men det er reglene om fratakelse av rettslig handleevne og om tvungen helsehjelp som av mange fremheves som de mest problematiske. Denne rapporten går ikke inn i diskusjoner om andre bestemmelser. Norsk vergemåls- og helselovgivning tillater fratakelse eller begrensning av rettslig handleevne i visse situasjoner, og tillater også bruk av tvang i helsevesenet på særlige vilkår. Spørsmålet er om denne lovgivningen tilfredsstiller konvensjonens krav. Eller sagt på en annen måte: Er det motstrid mellom CRPD og norsk rett på disse områdene?

Da Norge ratifiserte CRPD, ble det avgitt to tolkningserklæringer om CRPD artikkel 12 samt 14 og 25.⁷Tolkningserklæringen om art. 14 og 25 viser at myndighetene begrunner mulige inngrep (i art. 14) med at det må foretas en balansering opp mot retten til helse (i art. 25). Erklæringene omtales nærmere nedenfor (punkt 5). CRPD-komiteens anbefalinger til Norge viser at komiteen mener at norsk lovgivning på disse feltene ikke tilfredsstiller CRPDs krav.⁸CRPD-komiteen er FN-organet som har ansvar for å overvåke etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene i CRPD. De to tolkningserklæringene viser derimot at norske myndigheter mener at norsk rett er i samsvar med konvensjonens krav på områdene som dekkes av artikkel 12 og 14. Likevel synes mye av motstanden fra norsk offentlig hold mot inkorporering av CRPD å være basert på en frykt for konflikt mellom CRPD og norsk rett, selv om tolkningserklæringene sier det motsatte.

Det er flere rettslige spørsmål som må avklares for å nærme seg kjernen i spørsmålet om det er motstrid mellom CRPD og norsk rett. Det viktigste er hva en tolkning av artikkel 12 og 14, basert på folkerettslig (herunder menneskerettslig) metode, tilsier. Et omstridt spørsmål i denne sammenheng er hvilken rettskildemessig vekt tolkninger og andre uttalelser fra CRPD-komiteen skal tillegges. Et argument som har blitt fremmet i debatten om inkorporering av CRPD er frykten for at komiteens tolkninger og uttalelser skal føre til rettsuklarhet og til og med føre til tilsidesettelse av norsk lovgivning.

I tillegg til den folkerettslige analysen, må den rettskildemessige vekten av Norges tolkningserklæringer og vurderingene som ble gjort i forkant av ratifikasjon, vurderes. Også Høyesteretts vurderinger av CRPDs bestemmelser belyser motstridsspørsmålet.

Som nevnt innledningsvis konkluderer denne rapporten med at bekymringen for at inkorporering av CRPD i menneskerettsloven vil føre til stor rettsusikkerhet synes overdreven.