1. Introduksjon

1.1 Problemstilling

Spørsmål om naturinngrep i urfolks tradisjonelle landområder har over tid stått sentralt i forholdet mellom urfolk og statene. Mange urfolks levesett kjennetegnes ved en nær tilknytning til naturen og til bruk av naturressurser, noe som igjen er en forutsetning for deres kultur- og næringsutøvelse.¹ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter omtaler urfolk i art. 1.1 bokstav b): «peoples in independent countries who are regarded as indigenous on account of their descent from the populations which inhabited the country, or a geographical region to which the country belongs, at the time of conquest or colonisation or the establishment of present State boundaries and who, irrespective of their legal status, retain some or all of their own social, economic, cultural and political institutions». Urfolks tradisjonelle landområder er ofte blant de siste uberørte områdene i verden og trues i økende grad av ulike typer naturinngrep som gruvevirksomhet, avskoging, landbruk og annen type næringsutvikling. Derfor har det internasjonale samfunn, gjennom blant annet FN og ILO, fastsatt særlige folkerettslige regler for å beskytte urfolk.

Inngrep i tradisjonelle samiske bruksområder utfordrer det materielle vernet av urfolks rett til kultur- og næringsutøvelse som følger av menneskerettighetene. For å kunne sikre praktisk gjennomføring av dette vernet, er plikten til å konsultere med urfolk en sentral prosessuell forutsetning.

Statene har derfor en plikt til å konsultere med urfolk i inngreps- og utbyggingssaker, allerede på planleggingsstadiet av slike inngrep, for å ivareta urfolks rett til vern av sin kultur og sine næringsveier og til selvbestemmelse. Konsultasjonsplikten er ment å sikre praktisk gjennomføring av menneskerettighetsvernet, og den følger derfor også av menneskerettighetene.²Se punkt 3.

Statene må altså sikre urfolks rett til kulturutøvelse, for eksempel til å kunne drive med reindrift. Det er det materielle vernet. For å kunne sikre gjennomføring av denne retten til kulturutøvelse, må statene også sikre god og grundig kommunikasjon (konsultasjoner) i forkant av og under eventuelle inngrep. Det er det prosessuelle vernet.

Det er i utgangspunktet stater, og ikke selskaper, som har konsultasjonsforpliktelsen, ettersom det er stater og ikke selskaper som har plikter etter folkeretten og menneskerettighetene. Derfor har en rekke aktører, deriblant FN og OECD, de senere ti-årene forsøkt å «bygge broer» over dette «gapet» gjennom å utgi ulike retningslinjer og anbefalinger om hvordan selskaper kan unngå å medvirke til bl.a. menneskerettighetsbrudd.³UNGP implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, 2011, se https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf og OECD guidelines for multinational enterprises on responsible business conduct, revidert 2023. Slike retningslinjer er ikke rettslig bindende, men mange selskaper forholder seg til dem.

Den norske åpenhetsloven av 2022 og EUs aktsomhetsdirektiv (heretter EU-direktivet) av 2024 går ett skritt videre og gjør deler av disse anbefalingene til rettslige plikter for selskaper.⁴Directive on corporate sustainability due diligence etc. (CSDDD) 2024/1760. Selskaper har gjennom disse instrumentene fått en rettslig plikt til å foreta aktsomhetsvurderinger med henblikk på å forhindre menneskerettighetsbrudd i virksomheten. Slike aktsomhetsvurderinger forutsetter at selskapene har god kjennskap til potensielle menneskerettighetsutfordringer, noe som igjen forutsetter kommunikasjon med berørte grupper, for eksempel urfolksgrupper. En slik kommunikasjon kan ta ulike former.

For stater tar kommunikasjonen form av konsultasjoner, som skal ha et bestemt innhold og følge bestemte prosedyrer. For selskaper omtales gjerne kommunikasjon med berørte grupper som interessentdialog, og denne formen for kommunikasjon kan ha løsere rammer.

I denne rapporten drøfter vi forholdet mellom nettopp konsultasjoner og interessentdialog, og i hvilken grad åpenhetsloven og EU-direktivet pålegger selskapene menneskerettslige forpliktelser til å kommunisere med urfolk i inngreps- og utbyggingssaker.

1.2 Videre fremstilling

Denne rapporten går nærmere inn på de to sentrale begrepene konsultasjoner og interessentdialog. Disse begrepene brukes i praksis ofte om hverandre og det er ikke alltid klart hva forskjellen på dem er. I denne rapporten forsøker vi å rydde litt i dette.

Å konsultere er et verb som går igjen i omtale av både staters og selskapers plikter. Vi bruker her begrepet konsultasjoner i urfolksrettslig forstand. Dette er en konkret prosess statene er forpliktet til å gjennomføre i god tro med sikte på å oppnå enighet i saker som berører urfolk. Med interessentdialog menes selskapenes dialog med interessenter⁵Begrepet interessenter omtales nærmere i punkt 3. i forbindelse med sine aktsomhetsvurderinger. Dette vil kunne omfatte konsultasjoner, men kan også ha et snevrere eller videre innhold enn konsultasjoner.

Rapporten drøfter først (i punkt 2) konsultasjoner i lys relevante menneskerettslige internasjonale og nasjonale regler. Drøftelsen omfatter også en gjennomgang av begrepet fritt og informert forhåndssamtykke (free prior and informed consent – FPIC) som anvendes både som rettslig og ikke-rettslig begrep i tilknytning til nettopp konsultasjoner og aktsomhetsvurderinger.

Videre drøftes begrepet interessentdialog (i punkt 3) i lys av åpenhetsloven og de retningslinjene for selskaper (fra FN og OECD) som åpenhetsloven henviser til. Begrepet drøftes også i lys av reglene om aktsomhetsvurderinger i EU-direktivet.

Punkt 4 er en analyse av selskapenes rettslige forpliktelser i henhold til de reglene som er gjennomgått. Et spørsmål er i hvilken grad det kan utledes en rettslig plikt etter åpenhetsloven for selskaper til å konsultere i utbyggings- og inngrepssaker. Drøftelsen konkluderer med at åpenhetsloven, gjennom plikten til å foreta aktsomhetsvurderinger, pålegger selskapene implisitt en rettslig plikt til å utføre interessentdialog. En slik plikt er imidlertid ikke tilsvarende myndighetenes konsultasjonsplikt. Spørsmålet om hvem som er plikt- og rettighetssubjekter etter reglene om konsultasjoner og interessentdialog er en del av denne problemstillingen.

Punkt 5 er en kort oppsummering av konklusjonene, samt anbefalinger til selskaper.