Sammendrag

NIM har i denne rapporten kartlagt hvordan menneskerettighetene har vært ivaretatt ved myndighetenes håndtering av utbruddet og håndteringen av covid-19.  Rapporten ser på hvorvidt myndighetene har respektert og sikret menneskerettighetene og ivaretatt rettssikkerheten, og dels hvordan regelverket og prosessene for å sikre oppfyllelse av menneskerettighetene har fungert. Hovedformålet med arbeidet har vært å gi Koronakommisjonen et grunnlag for sin vurdering av myndighetenes håndtering, samt å finne læringspunkter knyttet til ivaretakelse av menneskerettighetene ved videre forløp av denne pandemien, nye pandemier og andre fremtidige kriser. Gjennomgangen av forholdet til menneskerettighetene er ikke uttømmende.

Kapittel 2 gir en oversikt over det menneskerettslige vernet og dets funksjon. Menneskerettighetene har forskjellige funksjoner i vårt samfunn. De sikrer en felles internasjonal standard for statlige myndigheters forpliktelser overfor individene. De bidrar også til sunn maktfordeling og hindrer bevisst (og ubevisst) myndighetsmisbruk ved at inngrep i menneskerettighetene krever særlige begrunnelser og operasjonaliserer hvordan ulike samfunnsinteresser skal veies mot hverandre. Ivaretakelse av menneskerettigheter er også et kollektivt gode gjennom f.eks. ytringsfrihetens og diskrimineringsvernets betydning for demokrati og samfunn. Alle offentlige myndigheter er bundet av menneskerettighetene. Kommunene har eget menneskerettighetsansvar for myndighetsutøvelse i kommunal regi.

De fleste menneskerettigheter kan begrenses på visse vilkår. Man kan ha trafikkregler tross bevegelsesfriheten, forbud mot trusler tross ytringsfriheten og lovlige etterforskningsmetoder tross vernet om privatlivet.  Ved inngrep i beskyttede rettigheter kreves det at begrensningen har grunnlag i lov, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig. Lovkravet innebærer at adgangen til inngrep i en rettighet skal angis så presist i loven som forholdene tillater. Hvorvidt presisjonsvilkåret er oppfylt beror på en sammensatt vurdering.  Det overordnede spørsmålet er om regelverket ivaretar hensynet til forutberegnelighet og vern mot vilkårlig myndighetsutøvelse.

Forholdsmessighetsvurderingen er sammensatt. Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen for den enkelte. Det må foreligge en «fair balance» (rimelig balanse) mellom samfunnsformål og hensynet til individet. Det minste inngreps prinsipp står sentralt. Det innebærer at inngrepet ikke må være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppnå det bestemte formålet. Tiltak eller inngrep må også være egnet til å oppnå målet.

Kapittel 3 undersøker hvordan demokrati og rettssikkerhet ble ivaretatt i regelverksprosessene opp mot covid 19-håndteringen. Hvordan ble menneskerettighetene ivaretatt i disse prosessene?  Vi har vurdert hvorvidt prosessene var egnet til å sikre ivaretakelse av menneskerettslige krav. Vi har også sett på om prosessene la til rette for utarbeidelse av regelverk raskt der det var nødvendig for å ivareta menneskerettighetene.

Rapporten gir en oversikt over de normale regelverksprosessene ved vedtakelsene av lover og forskrifter. Disse prosessene sammenlignes med prosedyrene for vedtakelse av forskrifter etter koronaloven og smittevernloven § 7-12 og.

NIM konkluderer med at koronaloven ivaretok viktige rettssikkerhetsprinsipper slik den ble utformet etter innspill fra det sivile samfunn og juridiske fagmiljøer og med god forankring i Stortinget. Gjennom den involveringen av Stortinget som koronaloven foreskrev, ivaretok loven bredere demokratiske og rettssikkerhetsmessige hensyn på en bedre måte enn ved bruk av regjeringens fullmakt etter smittevernloven § 7-12. Forskrifter etter koronaloven ble også langt oftere sendt på høring enn forskrifter etter smittevernloven § 7-12.

NIM mener at koronaloven burde vært brukt i flere tilfeller der det var tvilsomt om forvaltningen hadde tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for sine krisetiltak. Koronaloven gav vesentlig bedre rettssikkerhetsgarantier sammenlignet med tiltak som ble gjennomført ved instrukser, retningslinjer og tidvis også nødrettslige betraktninger i forvaltningen.

I kapittel 4 vurderer vi generelle pålegg gitt i medhold av smittevernloven på statlig nivå. Med grunnlag i krisefullmakten i smittevernloven fastsatte regjeringen regler om karanteneplikt i eget hjem eller annet egnet oppholdssted ved innreise eller nærkontakt ved bekreftet smittet person. Ved bekreftet smitte, hadde personen plikt til å oppholde seg i isolasjon i eget hjem, og skulle så langt som mulig ikke ha nærkontakt med personer i samme husstand. Pålegg om karatene og isolasjon innebærer inngrep i bevegelsesfriheten og retten til privatliv. Statens menneskerettslige plikt til å sikre liv og helse trekker likevel i retning av at tiltakene var nødvendige og forholdsmessige.

Med grunnlag i smittevernloven innførte regjeringen også et midlertidig forbud mot opphold på fritidseiendom. Formålet var å unngå svært mange personer i kommuner hvor det ikke var kapasitet i helse- og omsorgstjenesten til å håndtere svært mange syke personer samtidig. Forbudet utgjorde et inngrep i bevegelsesfriheten og eiendomsretten. Spørsmålet blir da om inngrepet var i alle tilfeller var forholdsmessig. Et sentralt moment i denne vurderingen er om forbudet var mer omfattende og langvarig enn nødvendig. NIM mener bruk av prosedyrene etter koronaloven, i stedet for etter smittevernloven, kombinert med offentlig høring kunne sikret grundigere vurderinger av disse spørsmålene.

Regjeringen innførte også forbud for helsepersonell som arbeider med pasientbehandling og i apotek å reise til utlandet. Helsedirektoratet kunne gi dispensasjon i særlige tilfeller. Forbudet gjaldt fra 27. mars 2020 til 7. mai 2020. Etter Grunnloven § 106 andre ledd første punktum kan ingen «nektes å fortale riket med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt». Unntaksformålene omfatter ikke begrensninger for å sikre kapasitet i helsevesenet. Det kan reises spørsmål ved om helsepersonell i noen utstrekning gir avkall på retten til å reise ut ved inntreden i yrket. Det knytter seg etter vårt syn betydelig tvil ved grunnlovsmessigheten av utreiseforbudet for helsepersonell.

I kapittel 5 ser vi på kommunale pålegg om karantene gitt i medhold av smittevernloven. Da utbruddet kom, innførte en del kommuner lokale karanteneregler, og noen få både lokale karantene- og innreiseforbud. Disse reglene kom i tillegg til de statlige påleggene etter covid-19-forskriften. Lokale karanteneregler innebar typisk at personer fra andre kommuner eller regioner som ankom kommunen ble pålagt å oppholde seg i eget hjem eller egnet oppholdssted i fjorten eller syv dager. Innreiseforbudene innebar typisk at personer som var bosatt utenfor kommunen eller regionen ikke fikk reise inn i kommunen. Personell med samfunnskritiske funksjoner, som kunne hindre tap av store materielle verdier og de som hadde sterke personlige grunner var gjerne unntatt. Kommuner begrunnet karantene- og innreisebestemmelsene dels ut ifra hensynet om å forsinke og hindre spredning av Covid-19, og dels for å bidra til å opprettholde nødvendig kapasitet i helse- og omsorgstjenestene.

Smittevernloven gir kommunene adgang til å treffe vedtak om møteforbud, begrensninger i den sosiale omgangen mellom mennesker, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon, isolering og smittesanering. Grunnvilkåret for å kunne treffe slike pålegg er at det er «nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom​ eller for å motvirke at den blir overført». Tiltakene skal være forholdsmessige. Påleggene om karantene og innreiseforbud utgjorde inngrep i bevegelsesfriheten. Pålegg om karantene vil nokså gjennomgående være et inngrep i privatlivet, og kan etter forholdene innebære et inngrep i familielivet. Det innebærer at tiltaket må ha tilstrekkelig grunnlag i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig.

Kommunens karantenepålegg reiser flere spørsmål om rekkevidden av kommunenes myndighet etter smittevernloven. Det gjelder både hva slags type karantenepålegg en kommune kan fastsette og vilkårene for pålegg.

For det første, er det spørsmål om kommunen har en generell adgang til å fastsette begrensninger i bevegelsesfriheten overfor alle personer som oppholder seg i kommunen. NIM mener at kommuner har en generell adgang til å pålegge begrensninger i bevegelsesfriheten for personer som oppholder seg i kommunen. Slike begrensninger kan omfatte karantebestemmelser.

For det andre, er det spørsmål om hvilke holdepunkter kommunen må ha for smitte hos en person for å pålegge karantene. Kommunene påla karantene også der det bare forelå en alminnelig fare for at personen var smittet. Med utgangspunkt i de smittevernfaglige vurderingene som forelå, antar NIM at kommunene kan fastsette pålegg om begrensninger i bevegelsesfriheten uten at det gjelder noe vilkår om at en person er smittet eller antatt smittet eller har hatt nærkontakt med en slik person. Hvis det bare foreligger en alminnelig smittefare, har det imidlertid vesentlig betydning for den menneskerettslige vurderingen av om et slikt pålegg er nødvendig og forholdsmessig.

Vi spør om smittevernlovens regulering av kommunenes myndighet gir et tilstrekkelig rammeverk for oppfyllelse av menneskerettslige krav. Vår gjennomgang i kapittel 5 og 6 viser at regelverket på noen punkter er upresist og uklart. Det er heller ikke godt tilpasset inngripende pålegg i enkeltsaker. Der karantene er særlig inngripende, slik som for beboere i institusjoner, bør det fremgå av regelverket at beslutningen skal treffes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Da kommer saksbehandlingsreglene i loven til anvendelse og kravene til nødvendighet og forholdsmessighet i hvert enkelt tilfelle kan ivaretas på en skikkelig måte.

I kapittel 6 vurderer vi isolasjon og karantene i fengsel i smittevernøyemed.  En del grupper av innsatte i fengsel ble pålagt karantene og isolasjon i fengselet. Dette ble gjennomført gjennom vedtak om utelukkelse fra felleskapet i fengselet. Karantene virket i flere tilfeller på samme måte som isolasjon. Utelukkelse av en innsatt i smittevernøyemed betydelig utover det som må anses som normal utelukkelse i fengsel, hensyntatt det restriksjonsnivå som ellers gjelder for å begrense smittespredning i samfunnet for øvrig, vil etter NIMs syn utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Isolasjon og karantene hadde ulik smittevernfaglig begrunnelse og skjedde med grunnlag i forskjellige regelverk, nemlig covid-19 forskriften gitt etter smittevernloven § 7-12, straffegjennomføringsloven § 37 og pålegg fra kommunene etter smittevernloven § 4-1.

Smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d gir kommunene adgang til å pålegge «isolering av personer i geografisk avgrensede områder eller andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet».  Vi mener at smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d ikke gir kommunene adgang til å pålegge karantene overfor innsatte i fengsel med faktiske virkninger som isolasjon. Selv om man anser bestemmelsen for å gi slik hjemmel, stilles det uansett strenge krav til vurderingen av nødvendighetsvilkåret og forholdsmessigheten. Der behovet for isolasjon av den innsatte skyldes en alminnelig fare for at den innsatte kan være smittet, krever nødvendighetsvilkåret at pålegget må bygge på en individuell vurdering av behovet og hvordan den enkelte innsatte rammes.

Straffegjennomføringsloven § 37 første ledd hjemler ulike grunnlag for hel eller delvis utelukkelse når det av ulike grunner er «nødvendig» som et forebyggende tiltak, herunder for å opprettholde «ro, orden og sikkerhet», jf. bokstav e. Straffegjennomføringsloven § 37 første ledd bokstav e gir ikke hjemmel til å utelukke innsatte fra fellesskapet bare på grunnlag av at den innsatte utgjør en mulig eller konstatert smittefare.

Nødrettsbetraktninger kan etter forholdene gi grunnlag for isolasjon i smittevernøyemed i fengsel. Antagelig kunne nødrett bare gi grunnlag for isolasjonstiltak i en kort periode regjeringen trengte til å områ seg for å få på plass nødvendig regelverk.

I covid-19-forskriften var det fastsatt regler om karantene og isolasjon. Forskriftsbestemmelsene inneholdt ikke noe forbehold for personer som bor i institusjoner, og omfattet dermed også disse. Etter menneskerettighetene må adgangen til inngrep i en rettighet angis så presist i loven som forholdene tillater. Isolasjonsplikten for innsatte i fengsel i var etter vårt syn tilstrekkelig klart angitt. Karantenebestemmelsene var imidlertid ikke klare. Grensene for hva som utgjør «eget hjem eller på annet egnet oppholdssted» i et fengsel er for eksempel i en del tilfeller uklart.  NIM har derfor konkludert med at lovskravet for bruk av utelukkelse ikke var oppfylt ved karantenepålegg.

I kapittel 7 vurderer vi forskrift gitt i medhold av koronaloven som åpnet for at retten i en del tilfeller kunne beslutte fjernmøter opp mot menneskerettslige krav om domstolskontroll ved varetektsfengsling.  I Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse HR-2020-972-U behandlet utvalget spørsmålet om tingretten – ved første gangs fengsling – kunne beslutte fjernmøte med hjemmel i forskriften § 2 når siktede ønsket fysisk fremstilling. Ankeutvalget mente adgangen til å gjøre unntak fra retten til fremstilling i EMK artikkel 5 nr. 3 var «meget snever», og forutsatte at retten konkret vurderer om det av smitteverngrunner er uforsvarlig å avholde fengslingsmøtet på annen måte enn ved fjernmøte i den aktuelle saken.

NIM mener at Justis- og beredskapsdepartementet ved forberedelsen av forskriften burde avklart om forskriften var ment å gi adgang til fjernmøter fremfor fysisk fremstilling ved første gangs fengsling selv om siktede ikke samtykket til dette.

I kapittel 8 behandles offentlighet i folkevalgte organer, ved domstolene og i forvaltningen.  Både møter i folkevalgte organer og rettsmøter har noen grad blitt gjennomført selv om offentligheten ikke kunne delta, heller ikke gjennom bruk av fjernteknologi.  Etter Grunnloven § 100 femte ledd har enhver rett «til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer». Retten kan begrenses ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner». Kravet til offentlighet er med andre ord ikke absolutt, men vilkåret om at det skal «tungtveiende grunner» til, er strengt.

I forskrift gitt etter kommuneloven ble det åpnet for at det kunne gjennomføres fjernmøter selv om kommunen eller fylkeskommunen ikke hadde tekniske løsninger for å sikre allmennhetens tilgang. Det innebar en begrensning i retten til å følge forhandlingene i folkevalgte organer. Etter vårt syn hadde forskriftsbestemmelsen ikke hjemmel i kommuneloven. Følgelig ble lovskravet for begrensninger av møteoffentligheten etter Grunnloven § 100 femte ledd etter vårt syn neppe oppfylt.

Det ble også gitt regler som utvidet adgangen til å holde rettsmøter som fjernmøte i sivile saker og i straffesaker. Offentlighetens adgang til å følge rettsmøtene som fjernmøter ble ikke nærmere regulert. NIM er ikke kjent med hvor langt domstolene har klart å sikre offentligheten tilgang der rettsmøtene ble holdt som fjernmøter. Dette bør myndighetene kartlegge.

Taushetspliktsregler er også en begrensning av informasjonsfriheten i Grunnloven § 100, 5. ledd. Et spørsmål er om praktiseringen av taushetspliktregelverket i noen tilfeller ikke har vært i overenstemmelse med menneskerettighetene.

I kapittel 9 behandles forsamlings- og demonstrasjonsfrihet. I tilknytning til utbruddet innførte sentrale og lokale myndigheter med hjemmel i smittevernloven ulike begrensninger på arrangementer og antall mennesker som kunne samles. Det ble fastsatt et arrangementsforbud i covid-19-forskriften, som utgjorde et inngrep i forsamlingsfriheten. I forbindelse med George Floyd-demonstrasjonene i juni 2020, oppsto spørsmål om demonstrasjoner var omfattet av forbudet. Myndighetene kunne er NIMs syn gjort mer i forkant for å unngå at denne usikkerheten oppsto.

I kapittel 10 behandles barns menneskerettigheter. Fra 12. mars ble barnehager og skoler nedstengt med grunnlag i smittevernloven. Undervisning ble gjennomført digitalt ved hjemmeskole. Kommunene ble også pålagt å etablere et tilbud for barn og unge med særlige omsorgsbehov som ikke kunne ivaretas når barnehage, skole eller andre dagtilbud ble stengt. Den 20. april åpnet regjeringen for at barnehager kunne åpne. Den 27. april kunne barneskoler for 1. til 4. trinn åpne. Visse unntak fra stengingen ble også fastsatt for videregående skoler og høyere utdanning. Regjeringen åpnet deretter resten av grunnskolen samt videregående skoler fra 11. mai. Nedstengning av skolene utfordret barns menneskerettigheter særskilt, og NIM peker har vurdert to av dem, retten til utdanning og retten til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt.

Sentralt i retten til utdanning er at alle barn har rett og plikt til grunnskoleutdanning, og denne skal være gratis. Statene skal også arbeide for å gjøre videregående opplæring gratis. I tillegg skal retten til utdanning praktiseres uten noen form for diskriminering.

Det var forutsatt av regjeringen at den midlertidige forskriften om tilpasninger av lovgivningen om grunnopplæringen ikke skulle innskrenke barnets rett til utdanning. Det er likevel uklart om barns rett til utdanning ble ivaretatt i perioden skolen var nedstengt, der undervisningen skjedde hjemme og til dels over digitale medier. NIM noterer at det fra myndighetenes side gjennomgående har manglet vurderinger av hvilke implikasjoner nedstengningen av skolen kunne ha og har hatt for barns menneskerettslige rett til utdanning.

Staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge, etterforske og straffe­forfølge vold og overgrep mellom privatpersoner. Plikten innebærer blant annet at dersom staten vet eller burde vite at det foreligger en reell risiko for vold og overgrep, så plikter myndighetene å iverksette alle rimelige tiltak for å forhindre risikoen. Tiltakene må gi praktisk og effektiv beskyttelse, og forpliktelsene gjelder alle deler av de offentlige tjenestene. Det foreligger også plikt til å treffe tiltak for å forebygge vold og overgrep. Skolen og barnehagene er viktige arenaer for å fange opp barn som blir utsatt for omsorgssvikt, vold og/eller overgrep hjemme eller av andre.  Det er klare indikasjoner på at nedstengingen av skolene fikk alvorlige konsekvenser for de voldsutsatte barna, og det er uklart om forebyggings- og beskyttelsestiltak som ble suspendert, ble kompensert på andre måter. NIM kan ikke se at det er foretatt noen menneskerettslig vurdering av statens plikt til å beskytte voldsutsatte barn i forbindelse med nedstengningen av skoler og barnehager.

I kapittel 11 behandles tiltak overfor beboere i helse- og omsorgsinstitusjoner og tilrettelagte boliger. Tiltakene som behandles er besøksnekt og bruk av tvang i smittevernøyemed.

I den tidlige fasen av pandemien anbefalte Helse- og omsorgsdirektoratet restriksjoner i besøksadgangen til sykehjem, heldøgns omsorgsbolig øyeblikkelig og hjelp-døgnplasser. Når det gjaldt boliger som var å anse som privatboliger, la direktoratet til grunn at adgangskontroll og besøksstans måtte skje i dialog med beboer, pårørende og eventuelt vergen. I noen tilfeller antar NIM at full nektelse av adgangen til å motta besøk i en helseinstitusjon utgjør et inngrep i privat- og familielivet. NIM reiser spørsmål ved om lovvskravet var oppfylt med svært omfattende besøksrestriksjoner, kombinert med at personen i stor grad var avhengig av helse- og omsorgstjenester.

På bakgrunn av flere henvendelser, fremholdt NIM i brev til myndighetene at en rekke kommuner hadde innført pålegg om utgangs- og besøksforbud i ulike former for kommunale boliger og bofelleskap. Det er uklart for oss på hvilket rettslig grunnlag pålegg ble gitt.

Smittesituasjonen kunne skape et behov for å gjennomføre tiltak i smittevernøyemed uten samtykke fra den som ble rammet av tiltaket. Bruk av tvang for å gjennomføre smitteverntiltak er et inngrep overfor den enkelte som krever hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet. Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 omfatter en rett til selvbestemmelse, herunder til å nekte å ta imot behandling. Forvaltningsrettslig nødrett må antas å gi svært begrenset adgang til bruk av tvang i smittevernøyemed innenfor helse- og omsorgsinstitusjoner. Helsedirektoratets veileder til kommunene i den tidlige fasen av pandemien, tok etter vårt syn ikke tilstrekkelig høyde for det. Veilederen ble senere justert.