8. Offentlighet i folkevalgte organer og domstolene

8.1. Innledning

Koronasituasjonen har ført til noen praktiske vanskeligheter med gjennomføringen av det som kalles «offentlighetsprinsippet». Både møter i folkevalgte organer og rettsmøter har noen grad blitt gjennomført selv om offentligheten ikke kunne delta.

I henhold til Grunnloven § 100 femte ledd har enhver rett «til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer». Grunnloven § 100 femte ledd ivaretar allmennhetens interesse av offentlighet og åpenhet i denne typen prosesser og møter, og bestemmelsen omtales ofte som offentlighetsprinsippet.

Offentlighetsprinsippet skal blant annet legge til rette for pressens viktige samfunnsrolle som offentlig vaktbikkje og premissleverandør for en bred og opplyst samfunnssamtale. Åpenhet i slike møter har også en side til myndighetenes plikt til «å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale» etter Grunnloven § 100 sjette ledd. Det følger av Grunnloven § 100 femte ledd annet punktum at «[d]et kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner».

8.2. Folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner

Kommuneloven § 11-5 første ledd oppstiller en hovedregel om at alle har rett til å være «til stede» i folkevalgte organer «dersom ikke noe annet følger av denne paragrafen.» Kommunestyret og fylkestinget kan selv beslutte at folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen skal ha adgang til å holde møter som fjernmøte, jf. kommuneloven § 11-7 første ledd. Fjernmøte i bestemmelsens forstand innebærer at deltakerne ikke sitter i samme lokale, men at de via tekniske hjelpemidler likevel kan se, høre og kommunisere med hverandre, jf. loven § 11-7 andre ledd første punktum. Kravene som ellers gjelder for møter, gjelder også for fjernmøter, jf. loven § 11-7 andre ledd annet punktum. Etter forskriftshjemmelen i loven § 11-7 fjerde ledd kan departementet «gi forskrift om krav til gjennomføring av fjernmøter, unntak fra kravet i andre ledd om at møtedeltakerne skal se hverandre og unntak fra tredje ledd».

I koronaperioden ble møteoffentligheten begrenset gjennom en midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, som ble gitt med hjemmel i kommuneloven § 11-7 fjerde ledd.¹FOR-2020-03-13-277. I forskriften ble det åpnet for at folkevalgte organer kan gjennomføre fjernmøter selv om kommunen eller fylkeskommunen ikke har tekniske løsninger for å sikre at allmennheten får tilgang til møtet, jf. forskriftens § 3. Forskriften må være å betrakte som en begrensning av rettigheten etter Grunnloven § 100 femte ledd. Det medfører krav til lovgrunnlag og «tungtveiende grunner» for begrensninger. Lovgrunnlaget drøftes først.

I proposisjonen som ligger til grunn for kommuneloven heter det: «På samme måte som for møter i andre folkevalgte organer, gjelder alle de andre saksbehandlingsreglene i kapittel 11 for fjernmøter, herunder møteoffentlighet og kunngjøringsplikt.»²Prop. 46 L (2017-2018) punkt 17.4.8. Verken i proposisjonen, eller i utredningen som ligger til grunn for proposisjonen, utdypes rekkevidden av adgangen til å gi regler om krav til gjennomføring av fjernmøter.³Prop. 46 L (2017-2018) punkt 17.4.8 og punkt 30 på s. 375 til 376; NOU 2016: 4 punkt 16.4.5 og punkt 11 på s. 407.

Myndigheten til å gi forskrifter som fraviker bestemmelser i loven, forutsetter at det foreligger en klar hjemmel. Forskriftsadgangen i § 11-7 fjerde ledd synes uttømmende å regulere hvilke krav til fjernmøter det kan gjøres unntak fra gjennom forskrift. Unntak kan gjøres fra kravet om at møtedeltakerne skal se hverandre (andre ledd) og fra kravet om at et lukket møte ikke kan holdes som fjernmøte (tredje ledd). Den mest nærliggende forståelsen av dette synes være at det ikke kan gjøres unntak fra de andre kravene i § 11-7 andre ledd, herunder kravet om at øvrige møtekrav gjelder for fjernmøter, slik som kravet om møteoffentlighet etter § 11-5.

NIMs mener at kommunelovens § 11-7 fjerde ledd ikke gir hjemmel til gjennom forskrift å gi flere unntak enn det som følger av bestemmelsen. NIM anser derfor at forskriftens § 3, som åpner for unntak fra møteoffentlighet ved fjernmøter (dersom tekniske løsninger mangler), neppe ligger innenfor det kommuneloven § 11-7 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om. Følgelig ble lovskravet for begrensninger av møteoffentligheten etter Grunnloven § 100 femte ledd etter vårt syn neppe oppfylt.

Når det gjelder vilkåret om «tungtveiende grunner» kan det antas at smittevernhensyn i den situasjonen Norge var i, var tilstrekkelig dersom alternativer ikke forelå. Det var derfor viktig at de folkevalgte organene i kommunene og fylkeskommunene var bevisst på at dette tiltaket utgjorde en begrensning av en grunnlovsvernet rettighet, og at de aktivt søkte å gjøre begrensningen så liten som mulig i praksis. Ved innføringen av forskriften sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet 13. mars 2020 et brev til kommunene og fylkeskommunene der departementet fremholdt at møteoffentligheten og allmennhetens adgang til møter i folkevalgte organer er grunnleggende for lokaldemokratiet. Videre fremholdt departementet at åpningen etter § 3 burde brukes med varsomhet.⁴Brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 13. mars om «Midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19» – til alle landets kommuner og fylkeskommuner 13. mars 2020. Brevet er tilgjengelig her. Det ble imidlertid ikke nevnt i brevet at det her dreide seg om å gjøre begrensninger i innbyggernes rettigheter etter Grunnloven 100 femte ledd.⁵NIM har merket seg at det ble vist til Grunnloven § 100 femte ledd i et senere svarbrev til Kommunesektorens organisasjon (KS), se brev av 20. mai 2020 om «Spørsmål vedrørende møteoffentlighet i kommuneloven § 11-5» fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, tilgjengelig her. Dette kunne med fordel ha blitt gjort, og det fremstår som noe usikkert om myndighetene har vært seg tilstrekkelig bevisst på at man ved en gitt regulering her griper inn i en menneskerettighet. Forskriften ble ikke sendt på høring.  NIM er heller ikke kjent med noen offentlig tilgjengelige forarbeider.

8.3. Rettsmøter

Kravet til møteoffentlighet etter Grunnloven § 100 femte ledd gjelder også for rettsmøter. Retten til en offentlig rettergang i både straffesaker og sivile saker følger også av Grunnloven § 95 første ledd annet punktum, EMK artikkel 6 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 1. Dette er rettigheter som primært har interessene til rettsprosessens parter for øye – og offentlighetens innsyn skal bidra til partenes rett til en rettferdig rettergang.⁶I Malhous v. Tjekkia (33071/96) uttaler EMD (avsnitt 55) «This public character protects litigants against the administration of justice in secret with no public scrutiny; it is also one of the means whereby confidence in the courts can be maintained. By rendering the administration of justice transparent, publicity contributes to the achievement of the aim of Article 6 § 1, namely a fair trial [,..]». Grunnloven § 100 femte ledd kan sies å dreie søkelyset mer mot allmennhetens generelle interesse av offentlighet i rettsprosesser.

Etter domstolloven § 124 første ledd er rettsmøter offentlige​ og forhandlingene og rettsavgjørelsene kan gjengis offentlig, hvis ikke annet er bestemt i lov​ eller av retten i medhold av lov. Domstolloven §§ 125 til 130, straffeprosessloven § 119 tredje ledd og tvisteloven § 22-12 inneholder regler om begrensninger i offentlighet. Prosesslovgivningen inneholder noen regler om gjennomføring av fjernmøte, men ikke særlige regler om offentlighet når rettsmøtet holdes som fjernmøte.

I koronaperioden ble adgangen til å holde rettsmøter som fjernmøte etter tvisteloven og straffeprosessloven utvidet. Innledningsvis ble dette gjort gjennom midlertidig forskrift om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 gitt med hjemmel i koronaloven § 2.⁷FOR-2020-03-27-459. Deretter ble adgangen videreført i en midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv.⁸LOV-2020-05-26-47. Loven bygger på løsningene i forskriften.⁹Prop. 94 L (2019–2020) punkt 3.3 punktene 1 og 3.

Verken i den midlertidige loven eller forskriften var offentlighetens rett til å følge rettsmøtene som fjernmøte regulert. I proposisjonen fremholdt departementet at offentlighet så langt det lot seg gjøre skulle tilstrebes ivaretatt også når det holdes fjernmøter.¹⁰Prop. 94 L (2019–2020) punkt 3.3 på s. 12. Spørsmålet om allmenhetens adgang til å følge fjernmøter ble bare omtalt i forarbeidene til forskriften (statsrådsforedraget) gjennom en uttalelse om at «offentlighetens mulighet til å følge saken» skulle være et moment i vurderingen av om det var «ubetenkelig» i forskriften § 2 sin forstand å holde rettsmøtet som fjernmøte.¹¹PRE-2020-03-27-459 Midlertidig forskrift om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19. Kongelig resolusjon punkt 2 og særmerknaden til forskriften § 2 i punkt 7.

NIM er ikke kjent med hvor langt domstolene har klart å sikre offentligheten tilgang der rettsmøtene ble holdt som fjernmøter. Dette er noe som med fordel kan kartlegges av myndighetene. I fremtiden bør det legges til rette for at teknologi ikke ender opp som en bøyg for offentlighet i rettsmøter. En slik tilrettelegging vil etter NIMs mening harmonere klart best med hensynene bak Grunnloven § 100 femte ledd.

8.4. Åpenhet og taushetsplikt

Et sideliggende område knyttet til åpenhet og offentlighetsprinsippet gjelder spørsmål om innsynsrett og praktiseringen av taushetsplikt. Etter Grunnloven § 100 femte ledd følger det at «enhver har rett til innsyn i statens og kommunens dokumenter». Den europeiske menneskerettsdomstol har slått fast at en lignende innsynsrett etter forholdene også kan utledes av EMK artikkel 10, selv om det ikke fremgår eksplisitt av bestemmelsen.¹²Jf. Magyar Helsinki Bizottsag v. Ungarn (18030/11) avs. 156 samt avs. 157 til 159.

Innsynsretten er ikke absolutt og kan begrenses. Det følger av Grunnloven § 100 femte ledd annet punktum at «[d]et kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner». Et typetilfelle på begrensninger er taushetspliktbestemmelser.

NIM har mottatt henvendelser om at taushetsplikten innenfor for eksempel helselovgivningen tilsynelatende har blitt praktisert noe ulikt blant forskjellige lokale og sentrale myndigheter i løpet av koronaperioden.¹³Mest aktuelt er taushetspliktreguleringen som følger av helsepersonelloven kapittel 5. Spørsmålet som da kan melde seg er om taushetspliktregelverket har blitt praktisert i overenstemmelse med alminnelig lovgiving og i tråd med de overordnede rammene som følger av Grunnloven § 100 femte ledd¹⁴Der det heter at «enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter». og EMK artikkel 10.¹⁵Hensynene bak denne typen innsynsrett er stikkordsmessig oppsummert i formålsbestemmelsen til offentlighetsloven (§ 1): Det må legges til rette for en offentlig virksomhet som er åpen og gjennomsiktig, for slik å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten.

NIM har ikke tilstrekkelig oversikt til å kunne gå inn på problemstillingene nærmere her, men bemerker at dette i tilfellet vil inngå som en del av en større problemstilling om tidvis manglende bevissthet om åpenhet og offentlighet i forvaltningen. Det kan være nyttig om myndighetene nå benytter anledningen til å se nærmere på hvordan innsynslovgivingen (og taushetspliktlovgivningen) har blitt praktisert i løpet av koronaperioden – for å sikre en mest mulig konsistent praktisering i tråd med rammene etter Grunnloven § 100 femte ledd og EMK artikkel 10 og SP artikkel 19.