1. Innledning

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til forespørsel fra Koronakommisjonen om en redegjørelse for menneskerettslige sider ved håndteringen av Covid-19 utbruddet i Norge.¹ Kommisjonen har bedt om følgende:

En kort beskrivelse av det menneskerettslige rammeverket.
Beskrivelse av hvilke menneskerettslige forpliktelser og problemstillinger som er særlig relevante for håndteringen av pandemien.
En vurdering av hvordan disse forpliktelsene er ivaretatt under pandemien, både materielt og prosessuelt. Koronaloven og smittevernloven er de mest sentrale.
Noen eksempler på problemstillinger/funn – både sentrale og lokale vedtak/tiltak.

NIM har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivningen, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig.² Som ledd i dette skal NIM gi råd til Stortinget, regjeringen og andre myndighetsorganer om gjennomføringen av menneskerettighetene.³ NIM uttaler seg i utgangspunktet om det rettslige handlingsrommet, og ikke om hensiktsmessigheten eller prioriteringen av virkemidler for å ivareta statens menneskerettslige forpliktelser. I hensiktsmessighetsspørsmål der vi finner grunn til å avgi vurderinger, er det særlig fordi lovverket eller forvaltningsmessige forhold kan medføre at den konkrete praktiseringen kan ende opp med å stride mot menneskerettighetene. Disse retningslinjene for vårt arbeid gjelder også for vårt bidrag til Koronakommisjonen.

Bidraget tar dels sikte på å kartlegge hvorvidt myndighetene har respektert og sikret menneskerettighetene og ivaretatt rettssikkerheten, og dels hvordan regelverket og prosessene for å sikre oppfyllelse av menneskerettighetene har fungert. Hovedformålet har vært å gi kommisjonen et grunnlag for arbeidet med kartlegging av myndighetenes håndtering. Pandemien skapte tidvis en uoversiktlig og vanskelig situasjon for myndighetene der det måtte iverksettes tiltak raskt. Vurderingen av hvordan myndighetene sikret menneskerettighetene bør ta høyde for det.

Et formål har også vært å finne læringspunkter knyttet til ivaretakelse av menneskerettighetene ved videre forløp av denne pandemien, nye pandemier og andre fremtidige kriser. Regelverk vil alltid åpne opp for skjønn og prioriteringer. For å sikre oppfyllelse av menneskerettighetene er det sentralt at de fagmiljøer som utøver dette vanskelige skjønnet, har innsikt i de menneskerettslige vurderingene som kreves.

Gitt rammene for denne rapporten, har vi i hovedsak undersøkt og vurdert regelverksendringer (lovendringer, sentrale og lokale forskrifter), rettsavgjørelser, rundskriv og rapporter fra andre offentlige institusjoner fremfor å gjennomgå enkeltsaker.

Gitt den korte tidsrammen for utarbeidelsen av denne rapporten, er ikke dette noen uttømmende gjennomgang av ivaretakelsen av menneskerettighetene under koronakrisen, verken med henblikk på valg av temaer og problemstillinger eller i redegjørelsen for disse. Vi håper likevel at rapporten kan gi gode knagger for kommisjonens videre arbeid.

NIMs gjennomgang er likevel forholdsvis omfattende, gitt at koronahåndteringen har reist menneskerettsspørsmål på en rekke områder. Vi mener at en omfattende gjennomgang har vært nødvendig for å behandle de mange og til dels ulike spørsmålene som krisehåndteringen så langt har reist, på en forsvarlig måte.

Flere av de menneskerettslige spørsmålene som håndteringen reiser beror på en vurdering av hvorvidt inngrep i beskyttede menneskerettigheter var nødvendige i et demokratisk samfunn, dvs. hvorvidt de var forholdsmessige og ivaretok minste inngreps prinsipp. Den konkrete vurderingen av dette vil langt på vei bero på en helsefaglig vurdering av blant annet hvor tunge smittevernfaglige hensyn som gjorde seg gjeldende, kapasiteten til helsetjenesten, og den kunnskap man hadde om smittesituasjonen på de tidspunkt vedtakene ble fattet.

Gjennomgående har ikke NIM tilstrekkelig oversikt, smittevernfaglig kompetanse eller kunnskap om de faktiske forholdene til å konkludere konkret i disse spørsmålene. Det har for så vidt heller ikke vært et ønske fra kommisjonens side. Det er et grunnleggende menneskerettslig krav at inngrep i menneskerettigheter har et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, det vi omtaler som lovskravet. Videre er det et krav at inngrep i menneskerettigheter er nødvendige og forholdsmessige. I dette ligger et krav om det man kaller «det minste inngreps prinsipp». På flere områder reises spørsmål om hvorvidt ulike hjemler for ulike tiltak var tilstrekkelige. Videre reises spørsmål om hvorvidt prosessene som har gått forut for og etter tiltak, slik som høring av forslag og begrunnelser, har vært egnet til å kunne vurdere forholdsmessigheten og det minste inngreps prinsipp. I fremstillingen betones derfor disse hjemmelsvurderingene og vurderinger av regelverksprosesser i vesentlig grad.