Side 39 – Norges institusjon for menneskerettigheter

Skriftlig innspill til behandling av representantforslag 50 S

NIM-H-2022-003

Til: Stortingets helse- og omsorgskomité

Innspill til behandling av representantforslag 50 S

1. Innledning

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til Dokument 8:50 S (2021-2022) – Representantforslag om å sikre demokratisk forankring og kontroll av inngripende smitteverntiltak, med frist for innspill 31. januar 2022. NIM ønsker å komme med enkelte merknader til forslaget.

Med utgangspunkt i NIMs mandat, er det ut fra behovet for å sikre betryggende menneskerettslige vurderinger og skriftlige offentlig begrunnelser at vi gir innspill til behandlingen av representantforslaget. Hensynet til å sikre parlamentarisk forankring av smitteverntiltak faller i utgangspunktet utenfor vårt mandat. Da en opphevingsadgang for Stortinget i praksis nødvendigvis må bygge på at Stortinget får opplyst saken, har representantforslaget en side til begrunnelser for forskrifter som kan gripe inn i menneskerettighetene. Gode begrunnelser er viktig av rettssikkerhetshensyn og for å sikre forholdsmessighet ved smitteverntiltak, som er hensyn som trekkes frem i representantforslaget.

Vi nevner for øvrig at det også er viktig med betryggende menneskerettslige vurderinger og begrunnelser ved forskrifter i smittevernøyemed etter andre lovgrunnlag, slik som f.eks. straffegjennomføringsloven med sikte på innsatte i fengsel. Det gjelder også der smitteverntiltakene fastsettes utenom forskrifter, f.eks. gjennom instrukser og retningslinjer.

Vårt innspill kan oppsummeres slik:

NIM ser et behov for at det lovfestes et krav til skriftlige begrunnelser der forskrifter etter smittevernloven i tilknytning til håndteringen av koronapandemien griper inn i menneskerettighetene.
Slike begrunnelser bør inneholde en redegjørelse for det smittevernfaglige behovet for forskriften og hvorfor den er nødvendig. Den bør også gis en begrunnelse for hvorfor andre beskyttelsestiltak ikke anses tilstrekkelige og en vurdering av forskriftens forholdsmessighet.

Når det gjelder representantforslaget nr. 2 om å be regjeringen sette ned et lovutvalg, viser vi til vår anbefaling om revisjon av smittevernloven i vårt høringssvar til NOU 2021:6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – Rapport fra Koronakommisjonen.¹

2. Menneskerettslige sider ved forskrifter om smitteverntiltak

Staten er menneskerettslig forpliktet etter blant annet Grunnloven § 93 første ledd første punktum og etter EMK artikkel 2 til å beskytte retten til liv. Dette omfatter også positive forpliktelser, slik som å iverksette tiltak under en pandemi for å beskytte retten til liv og helse. Samtidig har en rekke av tiltakene som er iverksatt for å håndtere utbruddet av koronapandemien grepet inn i andre menneskerettigheter, som for eksempel retten til bevegelsesfrihet, forsamlingsfrihet, og barns rett til utdanning og beskyttelse. Inngrep kan likevel være rettmessige etter menneskerettighetene, når disse oppfyller såkalte inngrepsvilkår, dvs. at de har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål, og anses nødvendige og forholdsmessige. Under koronapandemien er det særlig spørsmål om forholdsmessighet knyttet til enkelte av tiltakene som har vært diskutert.

De mest aktuelle lovgrunnlagene i smittevernloven for forskrifter som gir statlige og kommunale myndigheter adgang til å fastsette forholdsvis inngripende smitteverntiltak for å håndtere covid-19 er smittevernloven § 4-1 (møteforbud, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon, isolering og smittesanering), § 4-3 annet ledd om karantenebestemmelser ved innreise til Norge og § 4-3 a (forskrifter om isolering og begrensninger i bevegelsesfrihet mv.). Alle disse bestemmelsene kan hjemle tiltak som kan gripe inn i menneskerettigheter. Bestemmelser om bruk av koronasertifikat etter smittevernloven kapittel 4A kan også reise menneskerettslige spørsmål, blant annet knyttet til diskrimineringsvernet.

Hvilke begrunnelser som må foreligge når regjeringen fatter beslutninger om smitteverntiltak har en side til menneskerettighetene på noe ulike måter.

For det første vil slike begrunnelser gi en redegjørelse for den avveiningen av ulike hensyn forskriften bygger på. Denne funksjonen sikrer særlig mulighetene for å etterprøve tiltakenes forholdsmessighet ut fra menneskerettighetene. Plikten til å sikre menneskerettighetene tilligger som kjent alle statens myndigheter, herunder Stortinget, jf. Grunnloven § 92.² Ivaretakelse av dette ansvaret forutsetter innsikt i hvilke menneskerettslige avveininger regjeringen har gjort når det iverksettes tiltak som griper inn i menneskerettighetene. Videre vil nærmere begrunnelser gi veiledning om hvordan forskriftsbestemmelsene mer presist skal forstås og anvendes. Denne funksjonen ivaretar særlig hensynet til forutberegneligheten for enkeltindivider. Det er særlig viktig der forskriftene er straffesanksjonert, som er tilfellet ved forskriftene gitt i medhold av smittevernloven §§ 4-1, § 4-3 annet ledd og § 4-3 a, jf. smittevernloven § 8-1 annet ledd.

I de følgende redegjøres det kort for hvilke krav til begrunnelser som gjelder ved utforming av forskrifter som griper inn i menneskerettigheter. Deretter gir vi noen innspill på hvordan disse eventuelt kan suppleres ved utforming av smitteverntiltak som har en side til menneskerettighetene.

3. Lovregulering om krav til begrunnelser ved forskrifter om smitteverntiltak

3.1 Begrunnelser ved forskrifter generelt

Forvaltningsloven inneholder regler for hvordan forskrifter skal behandles for å ivareta rettssikkerhet og demokrati. Forskrifter skal i utgangspunktet være så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 37 første ledd. Det innebærer blant annet at det skal vurderes om forskriftsforslaget oppfyller menneskerettighetene. Likevel vil det i første rekke være opp til regjeringen å vurdere hvor grundig saken skal utredes. I denne vurderingen spiller det inn hvor mye saken haster, hvor viktig den er, hvilke økonomiske og andre ressurser som står til rådighet, og hvilke andre oppgaver myndighetene bør prioritere.

Hovedregelen etter forvaltningsloven er at forskriftsforslag skal sendes på høring før de vedtas, jf. § 37 andre ledd. Det er imidlertid flere unntak fra dette kravet. Det gjelder der høring ikke vil være praktisk gjennomførlig, eller når det kan vanskeliggjøre gjennomføring av forskriften eller svekke dens effektivitet, eller det må anses åpenbart unødvendig, jf. 37 fjerde ledd.

I utgangspunktet gjelder det ikke et krav etter Grunnloven, EMK eller forvaltningsloven til å utarbeide og offentliggjøre begrunnelser av forskrifter. Samtidig kan et minimum av begrunnelser være en nødvendig forutsetning for at individer skal kunne virkeliggjøre sine grunnleggende rettigheter. Vi antar, blant annet i lys av grunnleggende prinsipper om demokratisk deltakelse som følger av blant annet Grunnloven §§ 2, 92 og 100 siste ledd, at det på ulovfestet grunnlag må kreves et minimum av tilgjengelige begrunnelser ved forskrifter som griper inn i menneskerettighetene.³ I tillegg er det nødvendig for ulike aktører, slik som NIM, å ha tilgang til begrunnelser for å kunne drive effektiv kontroll med smitteverntiltakene. Det gjelder ikke særlige regler om utarbeidelse av skriftlige begrunnelser med vedtak etter forskriftshjemlene nevnt i punkt 2.

Ved forskrifter som vedtas av Kongen i statsråd foreligger det et statsrådsforedrag som redegjør for forskriften. Statsrådsforedraget kan inneholde utdypende forklaringer om bakgrunnen for forskriften og innholdet av den. Etter regjeringens retningslinjer skal det i foredraget blant annet fremgå hva som skal oppnås ved vedtaket, fordeler og ulemper ved forslaget, departementets vurderinger, hvordan forskriften skal forstås og etterleves.⁴ Foredragene er ofte knappe, men de gir likevel bidrag til forståelsen av de avveininger forskriftene hviler på.

Forvaltningslovutvalget vurderte om det skulle stilles et alminnelig krav til utarbeidelse av begrunnelse for forskrifter, med gikk ikke inn for det.⁵ Utvalget fremholdt at begrunnelser kunne bidra til at den enkelte kunne få informasjon om hvordan forskriften var å forstå. Det avgjørende for utvalgets vurderinger var at et lovfestet krav om begrunnelse eller bestemte forarbeider for forskrifter ville medføre en administrativ merbelastning som ikke sto i et rimelig forhold til gevinsten. Utvalget mente det var viktigere at forvaltningsorganet la arbeid i å utforme forskriftsteksten enn å utforme et særskilt dokument med en begrunnelse. Momentene utvalget trekker frem stenger etter vårt syn ikke for avveiningen kan slå ut annerledes i særskilte tilfeller, eksempelvis der det fattes inngripende tiltak mot befolkningen som kan utgjøre inngrep i menneskerettighetene, se neste punkt.

3.2 Begrunnelser ved forskrifter om inngripende smitteverntiltak for å hindre eller motvirke overføring av covid-19

Ved forskrifter for å hindre eller motvirke overføring av covid-19 etter de aktuelle forskriftshjemlene mener NIM at det er hensiktsmessig at det lovfestes et krav til skriftlige begrunnelser som fanger opp tilfeller der tiltakene særlig kan gripe inn i menneskerettighetene. Det kan bidra til å sikre en god mulighet for etterprøving av lovmessigheten, i tillegg til økt forutberegnelighet for individene. Vi viser til at det ofte er tale om inngripende tiltak man i liten grad tidligere har anvendt i Norge.

I høringen om forslag om endringer i smittevernloven (portforbud), som regjeringen ikke gikk videre med, skisserte Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet regler om begrunnelse ved en hjemmel til å gi forskrifter om portforbud.⁶ Reguleringen knyttet til seg innholdet i begrunnelsen i meddelelsen til Stortinget, som skulle gi grunnlag for Stortingets vurdering av om forskriften skulle oppheves. Den skisserte reguleringen av innholdet i begrunnelsesplikten lød:

«I meddelelsen til Stortinget skal det gis en begrunnelse for forskriften. Det skal gis en vurdering av det smittevernfaglige behovet for forskriften og hvorfor den er strengt nødvendig. Det skal også gis en vurdering av forskriftens forholdsmessighet og en begrunnelse for hvorfor andre beskyttelsestiltak ikke anses tilstrekkelige. Begrunnelsen skal gjøres offentlig.»⁷

NIM reiser spørsmål ved om en kunne hatt en lignende tilnærming ved andre inngripende smittevernstiltak. Rekkevidden av begrunnelsesplikten må etter NIMs oppfatning tilpasses både hvor inngripende smitteverntiltak det er tale om å innføre, hvor lenge det skal vare og hvor praktisk gjennomførbart det er å gi en begrunnelse. Vi legger til grunn at myndighetene må ha et vidt skjønn i vurderingen av hvordan begrunnelsene utarbeides. Det bør ikke kreves uforholdsmessig grundige eller inngående vurderinger. En plikt kan dessuten ledsages av en mulighet til å gi begrunnelse i ettertid dersom samtidig begrunnelse ikke er praktisk gjennomførbart.

Sentralt i slike begrunnelser vil være en nærmere redegjørelse for de faktiske forholdene og avveiningen av de ulike hensynene beslutningen bygger på. Det bør også gis en vurdering hvordan det rammer sårbare grupper. En slik redegjørelse vil være et viktig tiltak for at Stortinget selv skal utføre sin kontrollfunksjon på menneskerettsområdet. Det vil også kunne gi NIM og andre aktører et tilstrekkelig grunnlag for å etterprøve de menneskerettslige sidene, og eventuelle reise spørsmål der viktige punkter knyttet til dette blir stående uforklart.

Begrunnelsesplikten kunne da knyttes til kravene til nødvendighet etter smittevernloven § 1-5. Lovteknisk kunne en begrunnelsesplikt gis i tilknytning til utvalgte forskriftshjemler som gir hjemmel for inngrep som særlig kan gripe inn i menneskerettigheter. I praksis vil det antakelig være vanskelig å ha inngrep i menneskerettigheter som et avgrensningskriterium, slik at kravet antakelig bør knytte seg til bestemte hjemler. En slik regulering kan være midlertidig dersom det knytter seg betenkeligheter ved å foreta mer permanente endringer under en pågående pandemi.

Vi stiller oss til disposisjon for å komme med ytterligere innspill og vurderinger til komiteen.

Vennlig hilsen
for Norges institusjon for menneskerettigheter

Adele Matheson Mestad
Direktør

Thomas Malmer Berge
Seniorrådgiver

Kildevern i kommentarfelt

Pressefrihet og journalisters ytringsfrihet er en sentral del av ytringsfriheten etter Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. Kildevernet er en sentral komponent av dette. Kildevern betyr at en journalist eller redaktør ikke skal måtte oppgi hvem som har vært kilde for informasjon de har gitt dem i fortrolighet. I norsk rett er eksempelvis redaktører og journalister som hovedregel fritatt fra å opplyse politiet eller domstolene om identitet på deres anonyme kilder.

Kildevernet er, som ytringsfriheten ellers, ikke absolutt. Det kan gripes inn i retten dersom inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar et legitimt formål, og inngrepet er nødvendig for å ivareta dette formålet. For kildevernet er denne vurderingen svært streng, og både Høyesterett og Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har sjelden gjort unntak fra dette utgangspunktet.

Det tradisjonelle kildevernet gjelder gjerne situasjoner der en kilde i fortrolighet har gitt informasjon til en journalist, og hvor kilden ikke blir navngitt i en avisartikkel eller annet journalistisk arbeid. Med utviklingen av nye og internettbaserte medier har det oppstått nye situasjoner som ikke tidligere hadde vært behandlet av domstolene. To dommer fra henholdsvis Høyesterett og EMD gjelder hvorvidt kildevernet kan gjelde for brukere av kommentarfelt på nyhetsnettsteder.

Runestein-saken – Rt. 2010 s. 1381

Den første er den såkalte Runestein-saken i Høyesterett. Under en artikkel på nettstedet DinSide om sjeldne arkeologiske funn hadde en anonym bruker kommentert at han hadde funnet en sjelden runestein, og ikke aktet å levere denne til myndighetene slik han hadde plikt til etter kulturminneloven. Kort tid etter kommenterte han videre at steinen var solgt på eBay. Politiet påla mediehuset å utlevere personens IP-adresse slik at de kunne spore ham opp, noe mediehuset nektet.

Høyesterett fant at leserinnleggene måtte anses som en integrert del av nettstedets redaksjonelle verk, fordi det ble foretatt en såkalt «samtidsredigering» av innlegg fra redaksjonens side. Altså ble kommentarene kontrollert og redigert, og uønskede ytringer ble redigert bort. Høyesterett fant videre at innlegget inneholdt kritikk av lovreguleringen av privatpersoners funn av fredete kulturminner. På denne måten kunne redaktøren fortsatt påberope seg kildevernet.

Videre vurderte Høyesterett om unntaket fra kildevernet kunne komme til anvendelse, altså om vektige samfunnsinteresser tilsa at brukerens identitet skulle gis, om dette var av vesentlig betydning for sakens oppklaring, og til sist om en interesseavveining tilsa at vilkårene for vitneplikt var oppfylt. Selv om utlevering var den eneste måten å oppklare saken på, måtte det foretas en interesseavveining av hensynet til medias nyhetsformidling og frie formidling av synspunkter på den ene siden, og hensynet til å oppklare ulovlig besittelse og salg av kulturminne på den annen. Selv om sistnevnte var et vektig hensyn, fant Høyesterett at kildevernet, både etter norsk rett og etter EMK artikkel 10, skulle praktiseres strengt. Den langsiktige effekten av å gjøre unntak fra kildevernet – den såkalte «chilling effect» tilsa at nettstedet ikke burde pålegges å utlevere kilden. Det forelå derfor ikke tilstrekkelig grunnlag for å pålegge vitneplikt.

Standard Verlagsgesellschaft MBH v. Østerrike (nr. 3)

I en ny dom går EMD i noe tilsvarende retning som Høyesterett. Standard Verlagsgesellschaft MBH v. Østerrike (nr. 3) gjaldt et avisnettsted og debattforum som ble pålagt å utlevere identifiserende informasjon om personer som hadde publisert støtende kommentarer på deres nettsted. Nettstedet anførte at brukerdataene var beskyttet av kildevernet på samme måte som forfattere av et leserbrev ville vært. Myndighetene anførte på sin side at informasjon publisert av brukere på debattforumet sto i en prinsipielt annen stilling enn opplysninger som fremkom når nettstedet selv var publisist.

EMD fant at pålegget utgjorde en krenkelse av EMK artikkel 10. EMD fant, til forskjell fra Høyesterett, at ettersom kommentarene var rettet mot allmennheten og ikke til en journalist, kunne ikke det tradisjonelle kildevernet for journalister komme til anvendelse. Det var imidlertid en forbindelse mellom publiseringen av artikler og kommentarer tilknyttet disse artiklene. På denne måten var nettstedets overordnede funksjon å fremme åpen diskusjon om temaer av allmenn interesse, og dermed beskyttet av pressefriheten. Å pålegge nettstedet å utlevere informasjonen ville derfor ha en «chilling effect» på ønsket om å delta i offentlig debatt. EMD uttalte videre at retten til å være anonym etter EMK ikke er absolutt, men at anonymitet gjerne kan være en måte å unngå represalier eller uønsket oppmerksomhet på. Dermed kunne anonymitet være en måte å fremme fri meningsflyt, ideer og informasjon, særlig på nett. EMD fant videre at slik anonymitet ikke ville være effektivt hvis ikke nettstedet kunne forsvare brukernes anonymitet.

Dermed var pålegget et inngrep i EMK artikkel 10, og måtte oppfylle vilkårene om lovhjemmel, formålstjenlighet og forholdsmessighet for å være rettmessig. Vilkåret om lov og formålstjenlighet var klart oppfylt. Når det gjaldt forholdsmessigheten, fant EMD at kommentarene verken gjaldt hatefulle ytringer eller voldsoppfordringer, men dreide seg om to politikere i en politisk debatt av allmenn interesse. Nasjonale domstoler hadde ikke i tilstrekkelig grad vektet de ulike hensynene mot hverandre, særlig hadde de ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor hensynene som begrunnet pålegget skulle vektes tyngre enn hensynene som tilsa at nettstedet skulle bevare brukernes anonymitet. Dermed var forholdsmessighetsvilkåret ikke oppfylt.

Oppsummering

Avgjørelsene viser at innlegg i kommentarfelt kan være omfattet av kildevernet etter norsk rett. Etter EMDs praksis er det ikke gitt at slike faller innenfor det tradisjonelle kildevernet, dersom slike kommentarer er rettet mot allmennheten og ikke mot en journalist. Man kan kanskje hevde at en som publiserer en slik kommentar ikke kan ha samme forventninger til kildevern som der en person kontakter en journalist i fortrolighet. Likevel kan man etter EMDs praksis ha en beskyttelsesverdig interesse av å forbli anonym. Rettspraksis viser at det uansett må foretas en avveining av hensynet til ytringsfriheten på den ene siden, og hensynene som begrunner utlevering av informasjonen på den andre siden. Hensynet til å motvirke «chilling effect», enten det gjelder kilders ønske om å kontakte journalister eller brukeres ønske om å delta i offentlig debatt mer generelt, vil stå sentralt i begge vurderingene.

EMD har bursdag!

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen ble etablert 21.januar 1959 og fyller i dag hele 63 år. I 63 år har enkeltpersoner hatt mulighet til å klage inn stater for brudd på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Konvensjonen har til hensikt å beskytte europeiske borgeres menneskerettigheter og grunnleggende friheter som blant annet retten til liv, vern mot tortur, vern av privatlivet og sikring av religions- og ytringsfriheten. Fra etableringen i 1959 og frem til i dag har EMD avsagt over 23 000 dommer.

Alle stater som er medlem av Europarådet har ratifisert EMK, og kan benytte seg av EMDs individuelle klagerett. Nesten samtlige stater i Europa er medlem i Europarådet. EMD er altså med på å sikre menneskerettigheter for hele 820 millioner innbyggere i Europa. Det at også enkeltpersoner har adgang til å klage inn stater for brudd på domstolen var ved etableringen en nyskapning innen folkeretten.

Årlig mottar domstolen med sete i Strasbourg omkring 100 klagesaker rettet mot Norge, mange av disse avvises. Totalt har domstolen avsagt dom i 62 saker mot Norge. I 38 av disse er det konstatert brudd på konvensjonen. Den aller første norske individklagen kom i 1963. Klageren var en norsk tannlege utdannet i Tyskland, som ble pålagt sivil tjenesteplikt som distriktstannlege i Nord-Norge. Tannlegen mente loven som påla han dette var i strid med konvensjonens forbud mot tvangsarbeid, krenket hans familieliv og hans foreningsfrihet. Domstolen ga ikke klageren medhold i saken.

De siste årene er det barnevernssaker som har utgjort de aller fleste sakene mot Norge. Du har kanskje fått med deg medias oppslag om at barnevernet er dømt for brudd på menneskerettighetene? Felles for sakene er at de omhandler tvangstiltak barnevernet har gjort grunnet mangler ved foreldrenes omsorgsevne. Spørsmålene har knyttet seg til blant annet tvangsadopsjon, begrensning i samvær og fosterhjemsplassering. I flere av sakene har Norge blitt dømt.

Kommer domstolen frem til at det er handlet i strid med konvensjonen, skal den etter omstendighetene tilkjenne den krenkede en rimelig økonomisk kompensasjon eller erstatning. Den europeiske menneskerettsdomstolen er Europarådets fremste og Europas viktigste menneskerettighetsorgan. I lys av at domstolen har tatt stilling til rundt en million klager totalt, må opprettelsen av den anses å ha vært en suksess.

Våre seneste artikler om EMD:

Nye EMD-avgjørelser i norske barnevernssaker 20.01.2022
Norge dømt i storkammersak i EMD om barnevern Artikler 10.12.2021
To nye domfellelser fra EMD i barnevernssaker mot Norge 26.11.2021
To nye barnevernssaker fra EMD – ingen krenkelser av EMK 30.09.2021
Tredjepartsinnlegg fra NIM og ENNHRI inngitt til EMD 23.09.2021

Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder

NIM-R-2022-001

Om denne rapporten

Formålet med denne rapporten er å bidra med kunnskap om det menneskerettslige vernet mot inngrep i samiske bruksområder, med hovedvekt på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Rapporten viser at det har skjedd en utvikling mot en sterkere vektlegging av samiske forhold i inngrepssaker. Samtidig øker presset generelt mot samiske områder. Det rettslige vernet mot inngrep, som følger av folkeretten og norsk rett, er ikke sterkt nok til å hindre at stadig nye områder blir gjenstand for inngrep og utbygginger. Uten det eksisterende vernet ville imidlertid enda større deler av samiske bruksområder vært tapt. Selv om mange inngrep tillates, er også en rekke inngrepssøknader avslått av myndighetene på grunn av de negative virkningene på urfolks kulturutøvelse.

Både urfolks materielle rettigheter og de prosessuelle bestemmelsene om saksbehandlingen i inngrepssaker bidrar til at det i økende grad foretas vurderinger, både i forvaltning og domstoler, av hvordan det folkerettslige vernet slår inn i hver enkelt sak. Urfolks og minoriteters menneskerettslige vern mot naturinngrep, slik denne beskyttelsen utkrystalliseres gjennom denne rettsanvendelsen, er tema for denne rapporten. Dette rettsvernet er til dels komplekst, og bygger på en rekke ulike rettskilder. Et viktig formål med rapporten har derfor vært å tegne opp et bredt rettslig bilde, som viser hvordan de internasjonale bestemmelsene tolkes i internasjonale organer, i norske domstoler og i forvaltningen.

Sending 17: Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder

Du har kanskje hørt om Fosen-saken, der vindmølleparker krenket reindriftssamers rett til kulturutøvelse? Hva slags menneskerettighetsvern har samene mot naturinngrep i sine reinbeiteområder? Og hva innebærer egentlig FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27? Dette diskuterer NIMs Anine Kierulf med sametingspresident Silje Karine Muotka, stortingsrepresentant Ola Elvestuen, statssekretær i Olje- og energidepartementet Amund Vik og NIMs Johan Strömgren i 2022s første sending av «Menneskerettigheter i hagen».

Nye EMD-avgjørelser i norske barnevernssaker

EMD kunngjorde torsdag 20. januar to nye avgjørelser mot Norge som omhandler barnevern. Norge ble dømt i én av disse, og dermed er Norge nå dømt i totalt 15 saker.

Begge sakene mot Norge er avgjort i kammer, i motsetning til den forenklede behandlingsmodellen i komité som flere av de nylige sakene mot Norge. I begge sakene var Anne Grøstad ad hoc-dommer i Arnfinn Bårdsens sted.

Saken der Norge ble frikjent er E.M. m.fl. mot Norge. I saken ble Norge frifunnet for både opprettholdelse av omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar, og total nektelse av samvær. Denne saken illustrerer at manglende samvær ikke i seg selv er i strid med EMK artikkel 8, men at det krever tungtveiende grunner for å nekte samvær eller redusere samvær til et minimum. I saken ble barnas beste flere ganger trukket inn som et tungtveiende moment, og barnas egne meninger om samværet ble også vektlagt. Ettersom saken gjaldt alvorlig omsorgssvikt og mistanke om straffbare forhold, og barna selv ikke ønsket kontakt, var inngrepet rettmessig. Beslutningen om fratakelse av foreldreansvar var også forholdsmessig, blant annet i lys av at moren (klageren i saken) hadde delt sensitiv informasjon om barna på nett.

Saken illustrerer også at foreldre ikke nødvendigvis kan klage på vegne av sine barn der det tydelig er konflikt mellom foreldrene og barnas interesser, noe domstolen fant risiko for i denne saken.

Saken der Norge ble domfelt er A.L. m.fl. mot Norge. Denne saken føyer seg inn i rekken av saker der nasjonale domstoler har fastsatt et skjematisk lavt samvær i saker der det er antatt at barnet vil være plassert i fosterhjem i lang tid. Som kjent er dette en praksis som har utviklet seg og festnet seg over tid, og det er grunn til å tro at flere av de resterende sakene for EMD vil kunne lede til domfellelse på dette punktet.

E.M. m.fl. mot Norge

I saken E.M. and others mot Norge fant EMD at det ikke forelå krenkelse av artikkel 8 i konvensjonen. Saken gjaldt myndighetenes beslutning om å opprettholde en omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvaret og nektelse av samvær mellom en mor og hennes to barn.

Moren, som var førsteklageren i saken, hadde bedt om å få klage på vegne av sine to barn for brudd på deres rettigheter, i tillegg til klagen på vegne av seg selv. Domstolen viste til at barn kan klage til EMD for brudd på deres rettigheter, og at de biologiske foreldrene i utgangspunktet representerer barna. EMD viste imidlertid til at det i noen tilfeller kan være interessekonflikt mellom foreldre og barna i sakene, med henvisning til de generelle bemerkningene om dette i saken Strand Lobben mot Norge. I denne saken fant EMD at slik interessekonflikt kunne oppstå, på bakgrunn av den omsorgssvikten de var utsatt for av begge foreldrene, og at moren ikke hadde greid å beskytte barna sine mot misbruk. Moren fikk dermed ikke tillatelse til å klage på vegne av barna i saken og representere dem. Dette er første gang EMD har nektet dette i barnevernssakene mot Norge.

Når det gjaldt substansen i saken, var spørsmålet om opprettholdelse av omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar for begge barna, samt nektelse av kontakt mellom moren og de to barna, var i strid med morens rett til familieliv etter EMK artikkel 8.

EMD gjentok de generelle prinsippene for barnevernssaker slik de fremgår Strand Lobben og senere rettspraksis mot Norge. EMD gjentok utgangspunktene om statens positive plikt til å sørge for familiegjenforening så raskt det rimeligvis er mulig. Samtidig uttalte EMD at dette alltid må alltid balanseres mot hensynet til barnets beste. I denne saken var det iverksatt undersøkelser om både omsorgssvikt og alvorlige beskyldninger om fysisk og seksuelt misbruk av barna fra en eller begge foreldrene, som hadde ledet til den opprinnelige omsorgsovertakelsen.

EMD fant at fratakelse av foreldreansvar var begrunnet tilstrekkelig, og at inngrepet var nødvendig. Klager hadde publisert sensitiv informasjon om barna på nett og i andre medier, og fratakelse av foreldreansvar var besluttet for å forhindre henne i å fortsette denne aktiviteten. EMD bemerket også at fratakelsen av foreldreansvar ikke var en permanent eller irreversibel beslutning, i motsetning til hva adopsjon ville være.

Når det gjaldt samværet, var klageren i de nasjonale prosessene ikke gitt noen samværsrett med noen av barna. Dette innebar at EMD måtte gjøre en strengere vurdering av hvorvidt forholdene var så eksepsjonelle at et slikt inngrep var rettmessig. I denne vurderingen la EMD spesielt vekt på barnas egen oppfatning om samvær, og arten og graden av deres negative reaksjoner når spørsmålet om samvær ble bragt på banen. EMD fant at det ikke forelå noen grunn til å anse tingrettens vurdering som mangelfull. EMD understreket videre at en forelder ikke har rett etter EMK artikkel 8 til å gjennomføre tiltak som vil skade et barns helse og utvikling. Det ble videre vektlagt at en biologisk forelder kan be om at samværsretten prøves på ny etter tolv måneder. EMD vektla også alvorligheten i bekymringene rundt barnas situasjon da de først ble plassert i fosterhjem, og samtidig at betydelig oppmerksomhet var viet til spørsmålet om å beholde, i den utstrekning det var mulig, forholdet mellom mor og barn, men med barnets beste interesser som den sentrale faktor.

Samlet sett fant EMD derfor at det ikke forelå krenkelse av EMK artikkel 8.

A.L. and Others v. Norge

Saken gjaldt omsorgsovertakelse og samværsbegrensninger etter omsorgsovertakelse. Klagen var inngitt av både foreldrene, barnet og bestemoren til barnet.

Foreldrene anførte at omsorgsovertakelsen og samværsordningen innebar en krenkelse av deres rett til privatliv etter EMK artikkel 8.

EMD fant innledningsvis at klagen fra foreldrene og barnet kunne behandles fordi det ikke var noen interessekonflikt mellom barn og foreldrene, men at bestemorens klage måtte avvises fordi hun ikke hadde vært part i saken for norske domstoler, og derfor ikke hadde uttømt nasjonale rettsmidler.

EMD viste igjen til de veletablerte prinsippene for barnevernssaken slik de fremgår av blant annet Strand Lobben og senere rettspraksis fra domstolen. EMD fant som i tidligere saker at staten har vid skjønnsmargin når det gjelder selve omsorgsovertakelsen. Nasjonale domstolers begrunnelse fremsto både relevant og tilstrekkelig for å begrunne omsorgsovertakelsen. EMD bemerket likevel at omsorgsovertakelsen ble besluttet etter en lang periode med betydelig inngripen i familielivet, herunder restriktivt samvær på en time hver 14 dag i tiden etter akuttplasseringen.

Når det gjaldt samvær etter omsorgsovertakelsen, som besto av en time tre ganger i året, gjentok EMD at såpass strenge samværsrestriksjoner normalt er uforenlig med gjenforeningsmålsetningen og prinsippet om at omsorgsovertakelser så langt mulig skal være midlertidige. EMD gjentok at samværsregimet ikke bør utsette barn for «undue hardship», men at det bør støtte gjenforeningsmålsetningen frem til – etter grundig vurdering og hensyntatt myndighetenes positive plikt til å iverksette tiltak for å bidra til gjenforening – frem til myndighetene rettmessig kan konkludere at gjenforeningsmålsetningen ikke lenger er kompatibel med barnets beste. Gjenforening kan normalt ikke oppnås dersom det går uker, eller måneder, mellom hvert samvær, uttalte EMD og henviste til tidligere praksis mot Norge.

EMD fant at samværet etter omsorgsovertakelsen hadde blitt redusert såpass at det var i strid med gjenforeningsmålsetningen. Avgjørelsen fremsto hovedsakelig å være bygget på at foreldre og barn kunne opprettholde et visst forhold, og ikke på å unngå at omsorgsovertakelsen ble permanent. EMD fant derfor at den foreliggende saken hadde store likhetstrekk med andre saker mot Norge om svært begrenset samvær, hvor EMD tidligere har funnet krenkelse av EMK artikkel 8, og at avgjørelsen ikke oppfylte de strenge kravene for såpass begrenset samvær. Det forelå derfor krenkelse av EMK artikkel 8 hva gjaldt samværsordningen.

Foreldrene klaget også over at saken ikke hadde blitt avgjort innen rimelig tid, i strid EMK art. 6. EMD fant at denne delen av klagen måtte avvises som «manifestly ill-founded», ettersom det ikke var noen periode med inaktivitet. Den lange saksbehandlingstiden skyldtes i hovedsak opphevelse av tingrettens dom grunnet inhabilitet, og selv om dette var en prosessuell feil, hadde myndighetene respondert adekvat til denne feilen.

Innspill til representantforslag om endringer i straffeloven for å hindre seksuell utnyttelse av barn

NIM-B-2022-003

Innspill til representantforslag om endringer i straffeloven for å hindre seksuell utnyttelse av barn (pdf) 268.82 KB

Til: Stortingets justiskomité

NIM har gitt innspill til Stortingets justiskomité i forbindelse med behandlingen av et representantforslag med forslag til endringer i straffeloven. Representantforslaget var fremsatt på bakgrunn av en dom i lagmannsretten, som reiste debatt om hvorvidt straffeloven var dekkende for kriminaliseringsforpliktelsene Norge har etter Lanzarotekonvensjonen. NIM viser til at Norge er folkerettslig forpliktet etter Lanzarotekonvensjonen til å gjennomføre plikten til å kriminalisere en rekke handlinger, og er positiv til en gjennomgang av forholdet mellom straffeloven og kriminaliseringsforpliktelsene i konvensjonen.

Oppfølging – gjennomføring av retten til et effektivt rettsmiddel

NIM-B-2022-002

NIM brev EMK art. 13 (pdf) 261.64 KB

Til: Justis- og beredskapsdepartementetLovavdelingen

NIM sendte i 2019 et brev til Justis- og beredskapsdepartementet om gjennomføringen av et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13. NIM mente at departementet burde igangsette en utrednings- og lovgivningsprosess slik at mulighetene for å kreve erstatning for ikke-økonomisk tap som følge av menneskerettighetskrenkelser reguleres i lov. Det nye brevet minner om og fastholder denne anbefalingen, også i lys av nyere rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen.

Brev om behov for offentliggjøring av begrunnelser for koronatiltak som griper inn i menneskerettighetene

NIM-B-2022-001

Brev til helse- og omsorgsdepartementet om begrunnelse for koronatiltak som griper inn i menneskerettighetene (pdf) 173.90 KB Brev til Kunnskapsdepartementet og Barne- og familiedepartemenet om begrunnelse av koronatiltak som rammer barns menneskerettigheter (pdf) 243.68 KB

Til: Barne- og familiedepartementetHelse- og omsorgsdepartementetKunnskapsdepartementet

NIM har i dag sendt brev til Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet om vårt syn på behov for offentliggjøring av begrunnelser når regjeringen fatter beslutninger om koronatiltak som griper inn i menneskerettighetene.

Det ene brevet, sendt til Helse- og omsorgsdepartementet, som er koordinerende departement for arbeidet med koronapandemien, viser til hvordan det gjennom pandemien har vært varierende grad av åpenhet om begrunnelser for koronatiltakene, og anbefaler at det gjøres mer for å gjøre disse begrunnelsene offentlige. NIM skriver i brevet at offentliggjøring av begrunnelser en forutsetning for utøvelsen av NIMs lovfestede rådgivningsoppgave overfor myndighetene, jf. lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter § 3 bokstav b. For individene er det også av betydning å kunne orientere seg om sine rettigheter, og hvordan myndighetene begrunner inngrep i disse.

Det andre brevet, sendt til Kunnskapsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, tar særlig for seg behovet for begrunnelser for tiltak som griper inn i barns menneskerettigheter. I brevet peker NIM på noen særskilte menneskerettigheter for barn som berøres av koronatiltak, og anbefales at det gjøres grundige vurderinger av disse hver gang man treffer tiltak som griper inn i barns rettigheter, og at disse gjøres offentlig tilgjengelig. I tillegg bør det også vurderes høring der det er mulig. NIM ber også departementene sørge for at barn og unge involveres i beslutninger om koronatiltak som angår dem.

Endringer i politiloven og politiregisterloven mv. – PSTs etterretningsoppdrag og behandling av åpent tilgjengelig informasjon

NIM-H-2022-002

NIMs høringsuttalelse - PSTs etteretningsoppdrag og behandling av åpent tilgjengelig informasjon (pdf) 392.26 KB

Til: Justis- og beredskapsdepartementet

NIM har sendt inn høringsuttalelse til justis- og beredskapsdepartementet, i forbindelse med lovforslaget «Endringer i politiloven og politiregisterloven mv. – PSTs etterretningsoppdrag og behandling av åpent tilgjengelig informasjon»

NIM mener at departementet undervurderer hvor inngripende tiltaket er i retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Det foreslås at PST kan samle inn og lagre nær sagt alt som er publisert på internett, uavhengig av om det er publisert med den omhandledes samtykke eller ikke. Dette gjelder også informasjon publisert åpent i sosiale medier, og på det mørke nettet. Det vil også kunne omfatte sensitive opplysninger slik som personers legning, politiske eller religiøse ståsted, eller helseopplysninger. Forslaget legger heller ikke opp til forhåndskontroll om innsamlingen og bruken av opplysningene er tillatt eller ikke. NIM mener samtidig at etterhåndskontrollen ikke er betryggende.

I realiteten er det få begrensninger i forslaget på hva PST kan benytte opplysningene til, såfremt det har sammenheng med PSTs ansvarsområder. Opplysningene kan brukes både til etterretning, forebyggende sak og i etterforskingsøyemed. I tillegg foreslås det at opplysningene kan analyseres ved hjelp av automatiske systemer slik som kunstig intelligens, uten at det er nærmere spesifisert hvordan dette skal skje, eller hvordan man skal forhindre feilaktige eller diskriminerende resultater generert av slike automatiske systemer. Disse forholdene, sammen med den foreslåtte lagringstiden på hele 15 år, gjør at inngrepet i privatlivet er stort, og det ledsages etter NIMs syn ikke av tilstrekkelige rettssikkerhetsmekanismer. Dette kan også føre til en «nedkjølende effekt», ved at befolkningen vegrer seg for å publisere informasjon eller meninger i åpne fora. Samlet sett mener NIM at forslaget utgjør et uforholdsmessig inngrep i EMK artikkel 8, og at forslaget ikke kan vedtas i sin nåværende form.