Side 33 – Norges institusjon for menneskerettigheter

Innspill til EU-kommisjonens forslag til direktiv for virksomheters aktsomhetsvurderinger om menneskerettigheter, klima og miljø

NIM-H-2022-014

Norwegian National Human Rights Institution_Feedback_Sustaniable Corporate Governance (pdf) 330.02 KB

NIM har sendt innspill til EU-kommisjonens forslag til direktiv for virksomheters aktsomhetsvurderinger om menneskerettigheter, klima og miljø. NIM ønsker forslaget velkommen, og har i innspillet fokusert på virkeområdet til direktivet både når det gjelder menneskerettigheter og miljø (artikkel 2 og 3 (b) og (c)). NIM har også gitt kommentarer til artikkel 15 om klima.

Oppdatert utgave av kommunerapporten

NIM har oppdatert rapporten «Kommuner og menneskerettigheter». I den anledning deltok direktør Adele Matheson Mestad i KS’ podkast «Der livet leves». NIM har også satt sammen en egen samleside med relevant menneskerettslig informasjon for kommuner.

Egen temaside for kommuner

NIMs arbeid de siste årene har tydeliggjort et behov for å fokusere på ivaretakelsen av menneskerettighetene på det kommunale nivå i Norge. I NIMs strategi for 2022–2024 er kommuners menneskerettighetsansvar derfor gjort til et tverrgående satsningsområde. Som en del av dette arbeidet, har vi nå laget et eget temaområde for kommuner og menneskerettigheter på nettsiden vår. Her finner du blant annet høringsuttalelser, rapporter og brev som har relevans for kommuner og deres menneskerettighetsansvar. I tillegg har vi samlet et knippe ressurser som kommuner kan bruke for å styrke sitt menneskerettighetsarbeid.

Rapport om kommuner

NIM publiserte sin rapport «kommuner og menneskerettigheter» i november 2021. I april i år ble rapporten revidert og oppdatert bl.a. etter ny rettspraksis fra høyesterett.

Formålet med rapporten er å sette kommunenes menneskerettighetsansvar på dagsordenen, og NIM håper rapporten kan fungere som et oppslagsverk for kommunene i deres arbeid med å styrke implementeringen av menneskerettighetene på kommunalt nivå.

Rapporten gir en juridisk gjennomgang av kommunene som menneskerettslig pliktsubjekt. Den presenterer også funn fra NIMs spørreundersøkelse om kommuners kjennskap til og arbeid med menneskerettighetene. I tillegg gir rapporten en oversikt over hvordan FN, Europarådet og EU arbeider med menneskerettigheter og lokale myndigheter, samt en beskrivelse av konseptet menneskerettighetsbyer. I kapittel 7 (Hvordan styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i byer og kommuner?) og 8 (NIM anbefaler) drøftes det hvordan norske byer og kommuner kan styrke gjennomføringen av menneskerettighetene.

Årsaken til oppdateringen

I februar 2022 kom en viktig rettsavklaring i norsk rett. Da avga Høyesterett en kjennelse som fastslo at kommunen kan stå som saksøkt i et erstatningssøksmål med påstand om brudd på EMK. Høyesterett uttalte blant annet at etter intern norsk rett er kommunen like bundet av EMK som staten, og viste blant annet til Grunnloven § 92. NIM har etter denne kjennelsen valgt å oppdatere rapporten. Kapittel 3.4 om adgangen til å holde kommuner rettslig ansvarlig for påståtte menneskerettighetsbrudd er nytt, og vi har også henvist til avgjørelsen andre steder i rapporten. I tillegg har rapporten fått et engelsk sammendrag og vi har gjort noen mindre oppdateringer knyttet til design. Du kan også lese om Høyesteretts kjennelse her.

KS-podkast med NIMs direktør

Mandag 23. mai slapp også KS nyeste episode av podkasten «Der livet leves» hvor NIMs direktør Adele Matheson Mestad var invitert til å snakke om rapporten og kommunenes menneskerettslige ansvar generelt. I podkasten deltok også styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen og podkastvert og fagsjef i KS, Kjell Erik Saure.

Podkasten finner du på KS’ sider her.

Ytringsfrihet i fengsel

Hvordan står det til med ytringsfriheten i fengsel? Og hører vi nok fra de innsatte selv? NIM avholdt 13. mai et seminar om nettopp dette for de innsatte i Bergen fengsel.

Som utgangspunkt har de innsatte i fengsler samme krav på ytringsfrihet som alle andre, men noen ytringer kan begrenses av for eksempel sikkerhetshensyn. Grunnloven har også et unntak fra forbudet mot forhåndssensur i fengsler. Dette kan by på vanskelige grensedragninger og var temaet for Mathilde Wilhelmsens (rådgiver i NIM) innlegg på seminaret.

Ytringsfrihet handler også om retten til å få informasjon, men når stadig mer av samfunnets infrastruktur befinner seg på nett kan man fortsatt nekte innsatte tilgang? Det var en at hovedproblemstillingene til Peter Scharff Smith, professor i rettssosiologi ved UiO, den andre innlederen på seminaret.

Redaksjonssjef Liv Skotheim og debattleder Jon Tufto, begge fra Bergens Tidene holdt, også innlegg om innsattes mulighet til å ytre seg i avisens debattspalter, og kom bl.a. med konkrete skrivetips.

I tillegg hadde en innsatt ved Bergen fengsel et innlegg om sin hverdag og hvordan dette oppleves fra innsiden. For eksempel oppleves avlytting av telefonsamtaler som inngripende og begrensende. Dette har også Sivilombudet tidligere kritisert.

Etter innleggene var det en panelsamtale hvor også Ingunn Seim fra Kriminalomsorgen deltok, og de innsatte kom med spørsmål og innspill. De hadde mange tanker om hvordan forholdene i fengsel kunne forbedres.

Debattleder og initiativtaker for seminaret var Vidar Strømme, fagdirektør i NIM.

Innsattes ytringsfrihet er et utfordrende tema hvor utviklingen innenfor murene kanskje ikke har hold tritt med utviklingen utenfor. For NIM var det lærerikt å få komme inn på de innsattes arena og delta i direkte dialog med dem om temaet, og vil ta sikte på gjenta seminaret i andre norske fengsler.

Den internasjonale dagen mot homofobi, transfobi og bifobi

17. mai er, i tillegg til å vere Noregs grunnlovsdag, den internasjonale dagen mot homofobi, transfobi og bifobi. Sidan 2005 har ein markert dagen ved å rette merksemd mot og fremje fokus på lesbiske, homofile, bifile og transpersonar (lhbt-personar) sine rettar og situasjon verda rundt.

I år er det det er femti år sidan homofili vart avkriminalisert i Noreg. Den 21. april 1972 oppheva Stortinget § 213 i straffelova, som slo fast at seksuelt samkvem mellom menn var forbode. Opphevinga av paragrafen var ein viktig siger for den skeive rettigheitsrørsla, og eit viktig steg nærare like rettar for alle, uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsutrykk. Femtiårsjubileet er både ei markering av kor langt kampen for lhbti-personar sine menneskerettar har kome, og ei påminning om kampane som framleis står att.

I saka Dudgeon mot Storbritannia, slo Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) fast at at straffeføresegner som kriminaliserer homofili, som til dømes den norske § 213, er brot på retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Nyleg kom FNs kvinnekomité med ei avgjerd i ei klagesak mot Sri Lanka, der komiteen uttalte at kriminalisering av seksuelt samkvem mellom kvinner ikkje var i tråd med FNs kvinnekonvensjon.

Diverre ser ein også tilbakeslag. Homofili er framleis kriminalisert i over 60 statar. Lhbt-rettar møter stadig motstand fleire stadar i Europa, mellom anna i Ungarn og i Polen. I 2020 innførte det ungarske parlamentet lovgjeving som i praksis gjer det umogleg for transpersonar å endre juridisk kjønn, noko som gjer at dei i større grad risikerer å bli utsett for trakassering og vald. I Polen har ein over lengre tid operert med såkalla «lhbt-frie» sonar, og lovforslag om å forby Pride-feiringar og andre støttemarkeringar for lhtb-rettar har vorte forsøkt fremja i løpet av det siste året.

Også her heime i Noreg finns det utfordringar. Levekårsundersøkingar viser at lhbt-personar framleis har verre levekår enn befolkninga elles. Særleg transpersonar opplev verre levekår. Om lag ein av tre transpersonar har blitt utsatt for seksuelle overgrep, og ein av fire har fått trugsmål om vald. Over tretti prosent har forsøkt å ta livet sitt.

Hindring av hatkriminalitet mot og diskriminering av lesbiske, homofile, bifile og transpersonar er ei menneskerettsleg plikt for staten. Denne plikta følgjer mellom anna av Grunnlova og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Å markere den internasjonale dagen mot homofobi, transfobi og bifobi er ein viktig del av arbeidet for å synleggjere lhbt-personar i samfunnet, og sette søkjelyset på menneskerettsutfordringane dei framleis møter – både i Noreg og i resten av verda. Markeringa er eit ledd i kampen for å sikre like menneskerettar for alle, uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsutrykk. Dagen er også ei viktig påminning om at ingen kampar er vunne for godt.

Brann i rosenes leir

Kronikk av Anine Kierulf, spesialrådgiver i NIM og førsteamanuensis ved UIO. Opprinnelig publisert i Dagens Næringsliv 13. mai 2022.

Hvis man nå skulle forby koranbrenning – hvordan burde forbudet se ut?

Nesten halvparten av oss mener at koranbrenning ikke bør være lov, viser en undersøkelse Institutt for samfunnsforskning har utført som ledd i Fritt Ords Monitorprosjekt om ytringsfrihet.

Dette er kanskje ikke så overraskende. At ytringer som fremstår som ufattelig krenkende, dumme eller farlige ikke bare skal tolereres, men beskyttes, er jo helt kontraintuitivt. Vår suksess som menneskehet beror på at vi samarbeider rasjonelt og innlevende med hverandre. Vi strekker oss instinktivt langt for å hindre at noen, eller vi selv, går på tvers av gruppen. Aksept av dissenteres mulige oppsider for fellesskapet, og dermed for oss selv, fordrer flere runder med resonnementer i de saktere deler av hjernen.

Alle borgere både kan og bør mene noe om hva som skal være lov og forbudt i samfunnet. Hva som er lov og forbudt, og hvorfor, trenger man ofte jurister til å svare på. Selv om jurister bare er mennesker, prøver mange å holde sin egen moralske forargelse utenfor når de vurderer juridiske spørsmål. Noe annet fører lett til rettslig gale svar.

I 2019 prøvde jeg å forklare om de brennbare prinsippene som gjør at selv noe så provoserende som koranbrenning rettslig sett er en lovlig ytring. I 2020 om nedsidene ved å møte slike krenkende ytringer med vold.

Noen mistenker at slike forklaringer av hva jussen er, egentlig er uttrykk for juristers personlige syn. Det er ubehagelig, men ufarlig. Når påtalejurister forklarer at uønskede ytringsformer er lovlige, kan slike misforståelser være verre:

De kan undergrave tilliten til rettsstaten og voldsmonopolet. For politiet har etter Grunnloven plikt til å beskytte ytringsfriheten – uansett hva de personlig måtte mene om de ytringene folk demonstrerer med.

Slik tillitsundergraving kan være dum, som da en FrP-politiker i 2020 rettet sin frustrasjon over en stor, pandemiregelbrytende Black Lives Matter-marsj mot politiet, han mente de burde grepet inn og stanset marsjen. Den kan også være farlig, som når motdemonstranter mot koranbrenning tyr til skadeverk og vold – ikke bare mot brennerne, men også mot politiet.

Så mye om hvordan jussen er. Men hvordan burde den være – hvis målet var å forby dompapytringer som koranbrenning?

«Det er forbudt å brenne koraner» funker ikke så godt i en rettsstat der likebehandling er sentralt. Hva med bibler og toraer? «Det er forbudt å brenne hellige bøker», kanskje. Men hva da med andre måter å vanære dem på? Som å rive ut sider, tegne satansymboler på eller surre dem inn i bacon? Hvis en brennende bibel slukkes med hellig vann – skal det gi straffrihet eller dobbel straff? Og hva med de religionene som holder andre ting enn hellig enn bøker? Buddhistiske bønnebjeller brenner kanskje ikke så bra, og dharmiske religioner er også mindre opptatt av blasfemi, men likevel. Burde vanhelligelsen vurderes ut fra krenkelsesopplevelsen i de ulike religioner (hvis den kunne måles), eller den blasfemiske intensjonen?

Kanskje noe mer generelt, en forenklet variant av det blasfemiforbudet vi hadde, men aldri håndhevet? «Det er forbudt å krenke religioner»? Det kunne funke. Da ville man også sluppet krenkende karikaturer. Avistegnerne har jo for lengst sluttet med dem, av forståelig voldsfrykt. Med et slikt forbud kunne vi imidlertid påtalt dem hvis de ble vist i hatefulle demonstrasjoner. I alle fall om karikaturene lignet tilstrekkelig på religiøse figurer. Noe advokatmat ville det bli, siden det finnes få fotografier av slike figurer. Men det kunne jo være en legalpresumpsjon for at karikaturer av menn med nagler i håndflatene, lotusblomster eller skjegg falt innunder forbudet. I alle fall langt skjegg. Grensetilfeller fra tredagersskjegg og oppover måtte vurderes konkret.

Man måtte bare finne ut hvordan man skulle definere religion. Om det kun var de etablerte som skulle vernes, eller også andre – som satanisme, rastafarianisme (jeg avgrenser her mot krenkelsesproblemene knyttet til dreadlocks) og pastafarianisme, for eksempel. Men hvis religionsbegrepet omfattet for mye rart, ville vern av slike religioner på like fot med de etablerte fort kunne være blasfemisk i seg selv – hvordan skulle man løse det?

«Det er forbudt å krenke ting folk mener er skikkelig, skikkelig viktig» kanskje? Som kloden vår? En slik rettsliggjøring av klimakampen kunne i det minste være mer potent enn den grunnlovsbestemmelsen klimasøksmålet bygget på. Vurderingen av hvem som var den fornærmede når noen klimaprotesterte i en kirke midt i en påskegudstjeneste kunne imidlertid blitt vanskelig.

Håndhevelsen ville også bli en utfordring. Skulle man bare slå ned på koranbrenning og ikke Monthy Pythons Life of Brian, ville jo det være forskjellsbehandling. Kanskje man kunne håndheve forbudet bare når religionskrenkelser førte til voldelig motstand? Det kunne ha den litt uheldige nedsiden at man oppfordret alle som følte seg krenket til å møte ytringer med vold fremfor ord. Til å forkaste rettsstaten for maktstaten.

Tredjepartsintervensjon til EMD i den norske klimasaken

ENNHRI third-party intervention in Greenpeace Nordic et al. v. Norway (pdf) 260.79 KB

Sammen med de europeiske nasjonale institusjonene for menneskerettigheter (ENNHRI), har NIM inngitt et tredjepartsinnlegg til Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i den norske klimasaken Greenpeace Nordic and others v. Norway. Saken er prioritert som en potensiell «impact case», som reiser «important question[s] of general interest capable of having major implications for domestic legal systems or for the European system». I innlegget peker NIM særlig på betydningen av offentlig tilgjengelige utredninger av den potensielle klimaeffekten av fremtidige forbrenningsutslipp før det gis tillatelser til å lete etter ny olje og gass. Formålet med dette er å sikre miljø- og demokratihensyn, og at menneskerettighetene forblir effektive.

Sending 18: Funksjonshemmedes ytringsfrihet

I denne episoden av «Menneskerettigheter i hagen» diskuteres NIMs rapport «Funksjonshemmedes ytringsfrihet – åtte utfordringer». Med oss i panelet er Aftenposten-kommentator Frank Rossavik, Sverre Fuglerud fra Norges Blindeforbund og likestillings- og diskrimineringsombud Bjørn Erik Thon. NIMs direktør Adele Matheson Mestad leder som vanlig samtalen.

Funksjonshemmedes ytringsfrihet

NIM-R-2022-005

Om rapporten

Denne rapporten handler om utfordringer for funksjonshemmedes ytringsfrihet.

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet. Den er også en forutsetning for mange andre menneskerettigheter. Funksjonshemmede har, på lik linje med alle andre, ytrings- og informasjonsfrihet etter Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon. I tillegg har funksjonshemmede et viktig menneskerettslig vern gjennom FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). CRPD inneholder bestemmelser om ytringsfrihet og tilgang på informasjon. Konvensjonen gir også blant annet rett til å ta del i det politiske og offentlige liv, rett til å leve frie og selvstendige liv og til å være en del av samfunnet. I tillegg til å være selvstendige rettigheter, er disse bestemmelsene også viktige for ytringsfriheten til funksjonshemmede.

I denne rapporten presenteres det funn fra en undersøkelse om funksjonshemmedes ytringsfrihet som NIM gjennomførte i 2021. Gjennom dybdeintervjuer søkte vi å få kunnskap om hvilke utfordringer personer med ulike funksjonshemminger møter når de ønsker å tilegne seg informasjon og å ytre seg. Rapporten gjennomgår også det menneskerettslige rammeverket for funksjonshemmedes ytringsfrihet etter Grunnloven, EMK og CRPD, samt eksisterende forskning på feltet.

Med denne rapporten ønsker NIM å løfte fram noen av ytringsfrihetsutfordringene funksjonshemmede møter. I tillegg vil NIM skape bevissthet om betydningen av Norges menneskerettslige forpliktelser på dette området.

På bakgrunn av funnene i undersøkelsen fremmer NIM også et knippe anbefalinger.

Pressefrihetsdagen

I 1993 erklærte FNs generalforsamling at 3. mai skulle være Pressefrihetsdagen, og i år det 29. gang dagen markeres rundt om i verden. Norge er blant landene som har størst grunn til å feire, siden vi nok en gang troner på toppen av verdens pressefrihetsindeks.

Men poenget med dagen er ikke at man skal feire. Grunnen til at vi har en pressefrihetsdag er at den skal gi myndigheter, journalister og andre en mulighet til å diskutere utfordringer for pressefriheten, og hva som kan gjøres for å styrke den.

Journalistenes ytringsfrihet eller pressefriheten er en sentral del av ytringsfriheten, og er beskyttet av Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. Pressen spiller viktige samfunnsroller som offentlig vaktbikkje, informasjonskanal og tilrettelegger for en åpen og opplyst offentlig samtale. Pressefriheten er en sentral del av ytringsfriheten, og avgjørende for at vi andre kan bruke vår ytringsfrihet.

I år arrangerer UNESCO og Uruguay en global konferanse om «Journalistikk under digital beleiring». I rapporten «Threats that Silence» omtales 400 drap på journalister mellom 2016 og 2020. Selv om dette faktisk er en liten nedgang i forhold til tidligere år, øker forskjellige former vold, angrep og fengsling av journalister. Rapporten beskriver også hvordan digitale trusler mot pressefriheten øker.

Vil du vite mer om pressefrihet? Lytt til episode fem av NIMs podkast «Ytringsfrihet i 100 & 10»:

Ytringsfrihet for kommunalt ansatte

NIM-V-2022-001

Last ned denne teksten som brosjyre (pdf) 648.89 KB

1. Ytringsfrihet skal være enkelt

Ytringsfriheten er en menneskerett, og den er beskyttet av Grunnloven § 100. Bestemmelsen er skrevet slik at den skal være enkel å praktisere.

Ytringsfriheten gjelder for alle ytringer, og for alle mennesker. Alle kommuneansatte kan derfor i utgangspunktet si og skrive akkurat hva de vil, om alt. Det er faktisk sånn. Og det gjelder alt fra ytringer på sosiale medier til avisinnlegg og formelle høringsuttalelser.

Ytringsfriheten er der fordi det er ønskelig at folk ytrer seg. Ytringsfriheten skal ikke begrenses av vanskelige regler og ordninger som skaper usikkerhet og bekymring. Retningslinjer om at det man sier eller skriver skal godkjennes av andre, gjør at vi betenker oss og kanskje ikke får lyst til å ytre oss. Slik nedkjølende «chilling effect» skal unngås.

Hvorfor skal det være så fritt frem? Jo, fordi samfunnet har aller mest behov for ytringer som er kritiske. Først når vi får vite om ting som ikke fungerer, kan vi gjøre noe med dem. Dessuten trenger vi å skjønne mer om hvordan samfunnet vårt egentlig fungerer. Det er ofte de som arbeider med et tema som kan mest om det temaet. Derfor er det dem vi trenger å høre fra. Men de som arbeider med et tema tror ofte at de ikke bør ytre seg offentlig om det. Dette er altså en misforståelse.

Noen kan også ønske at en sak bør behandles mest mulig effektivt, med lite oppstuss og unødvendige forstyrrelser. Man nøler med å utsette andre for kritikk. Å bli oppfattet som en uromaker er ubehagelig. Alt dette er forståelig, men kortsiktig. Kritikk er positivt og diskusjon skal være normalt, men det kan kreve litt øvelse å bruke ytringsfriheten nok.

Samtidig er det klart at ytringsfriheten har grenser. De er begrunnet i hensyn til arbeidsgiveren og andre som kan skades av ytringer.

Disse grensene er unntak fra hovedregelen. Og det er unntakene fra ytringsfriheten som må begrunnes. Begrunnelsene for unntak fra ytringsfriheten krever tre ting: forbudet må være bestemt i loven, av Stortinget, begrunnelsen for forbudet må ikke undergrave begrunnelsene for ytringsfriheten, og forbudet må være forholdsmessig i de enkelte tilfellene det brukes.

Grunnloven bestemmer at hvis unntakene ikke tilfredsstiller alle disse kravene, så har man lov til å ytre seg.

Mange av de grensene som finnes, vil være grenser kommunalt ansatte kjenner til. Det finnes regler som gjelder alle borgere, slik som forbud mot hatefulle ytringer, ærekrenkelser og vern av privatlivets fred. For kommunalt ansatte gjelder i tillegg regler om taushetsplikt, personvern og offentlighet. Det forutsettes at dette er kjent, og ikke noe av dette behandles her. Heller ikke varslingsregler omtales.

En grense som ofte skaper tvil, er lojalitetsplikten. Denne plikten begrenser hva ansatte kan gjøre og ytre seg om.

At akkurat denne grensen skaper tvil, kan man blant annet se av Sivilombudets praksis. Når ombudet vurderer saker der ytringsfrihet står mot lojalitetsplikt, har det i mange av dem kommet til at kommunen har gått for langt i å begrense ansattes ytringsfrihet. Det kan virke som om både ansatte og ledelse i mange kommuner tror at lojalitetsplikten begrenser ytringer mer enn det den faktisk gjør, rettslig sett.

Det er uheldig hvis ansatte begrenser sine ytringer på grunn av slik usikkerhet. Derfor skriver vi nedenfor litt om hvilken grense lojalitetsplikten setter for ytringsfriheten.

«… både i kommunal og statlig forvaltning hersker usikkerhet om hvor grensen for de ansattes ytringsfrihet går.»
Sivilombudet i sak 2015/940

2. Hva er lojalitetsplikten for ansatte?

Den som blir ansatt i en kommune, eller hos en annen arbeidsgiver, har en plikt til å være lojal overfor sin arbeidsgiver. Når du er ansatt et sted skal du bruke arbeidskraften i arbeidsgivers interesse. Dette følger av selve ansettelsesforholdet, og arbeidsgiveren har som følge av ansettelsen og regler i arbeidsmiljøloven en rett til å styre hvordan arbeidet skal organiseres og utføres.

Lojalitetsplikten gjør at du skal utføre det arbeidet du er ansatt for, og følge de retningslinjene som er fastsatt for dette arbeidet.

I tillegg innebærer lojalitetsplikten at arbeidstakeren ikke må skade kommunens interesser. Det er dette kravet som oftest medfører uenighet, når en ansatt ytrer seg på en måte som noen synes er dum.

Spørsmålet er så hva denne lojalitetsplikten går ut på, og hvor langt den rekker.

Lojalitetsplikten er ikke lovfestet. Den kan da ikke overstyre ytringsfriheten som følger av Grunnloven. Lojalitetsplikten inneholder ikke noen «lovhjemmel» for å regulere innholdet i noens ytringer, ut over at man ikke skal skade arbeidsgiveren.

Kommunen kan organisere sin egen virksomhet, og det er opp til den å bestemme hvem som skal uttale seg på kommunens vegne. Kommunen kan også bestemme hva ansatte skal bruke arbeidstiden sin til, for eksempel at man bør unngå tidsbruk på sosiale medier.

Men kommunen kan i utgangspunktet ikke bestemme hva du kan uttale deg om på egne vegne. Den kan ikke kreve at uttalelsene dine skal godkjennes på forhånd, og den kan heller ikke lage regler for innholdet i hva du kan uttale, eller om hva. Men kommunen kan veilede om hvor grensene for lojalitetsplikten går på en nøytral måte.

Det avgjørende for om en ansatt har overtrådt sin lojalitetsplikt, er særlig om den ansattes handlinger eller ytringer har hatt en skadelig virkning på kommunens interesser.

«…arbeidsgiver må kunne påvise at ytringen rent faktisk påfører eller kan påføre virksomhetens saklige og legitime interesser en skade. Ytringer som ikke er undergitt lovbestemt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakernes egne oppfatninger, vil det derfor vanligvis være anledning å komme med.»
Sivilombudet i sak 2021/21

Dersom du som ansatt bryter lojalitetsplikten, kan det få arbeidsrettslige konsekvenser. Du kan for eksempel få advarsel, eller i verste fall bli avskjediget.

Hvis du bare bruker din lovlige ytringsfrihet, kan ikke arbeidsgiver utsette deg for slike sanksjoner. Kommunen har heller ikke lov til å gjøre ting som reelt demper ytringsviljen på andre måter, for eksempel ved å lage uklare retningslinjer om hvordan du skal uttale deg i sosiale medier eller ved å innkalle deg «på teppet» på en måte som kan oppfattes som korreks.

Etter Grunnloven skal myndigheter legge «til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Dette er en plikt også kommunene har.

Det er altså viktig å forstå hvor disse grensene går. De grensene som lojalitetsplikten setter kan oppsummeres i punktene under.

3. Lojalitetspliktens grenser

3.1 Alle kan ytre seg på egne vegne

Kommunen kan bestemme hvem som skal uttale seg på vegne av kommunen.

Derimot kan alle i utgangspunktet ytre seg som man vil på egne vegne, og det gjelder også kommunalt ansatte. Når du uttaler deg på egne vegne, er det særlig to ting du bør passe på.

For det første må det komme rimelig klart frem at du faktisk uttaler deg på egne vegne, og ikke på kommunens vegne. For det andre må de få som har så høyt betrodde stillinger at de lett kan identifiseres med kommunen selv om de ytrer seg i eget navn, være litt ekstra forsiktige.

Det er nok at det fremgår av en alminnelig lesning at den ansatte uttaler seg på egne vegne. Hvis du er en vanlig ansatt, er dette stort sett uproblematisk: Du har ingen posisjon som gjør at du representerer kommunen. Men hvis du skriver et avisinnlegg eller lar deg intervjue kan det være lurt å passe på at dette kommer frem, selv om det ikke er noe krav om at du må bruke spesielle formuleringer eller forbehold. Det kan også være greit å oppgi hva stillingen din går ut på, slik at de som leser det du skriver forstår bakgrunnen for at du uttaler deg, så lenge det er klart at du bare uttaler seg på egne vegne.

«Opplysningen om at klager var veterinær i Mattilsynet, kunne nok medføre fare for at høringsuttalelsen ble oppfattet som å være på vegne av Mattilsynet. Det sto imidlertid samtidig tydelig at uttalelsen var på vegne av henne selv. Det gjentok hun også til avisen C.»
Sivilombudet i sak om en ansatts egen høringsuttalelse i sak 2021/742

Det er veldig få personer som må være forsiktige fordi de lett kan identifiseres med kommunen. Det gjelder først og fremst rådmenn og øverste ledere av etater. Også disse har ytringsfrihet, men må være særlig forsiktig både med tanke på form og innhold i sine uttalelser.

«Det finnes tilfeller der den ansatte har en slik posisjon at forvekslingsfare – identifikasjon – ikke kan unngås. Ytringer fra den ansatte kan da bli tolket som et uttrykk for virksomhetens standpunkt, selv om det det presiseres at de fremmes på egne vegne.»
Sivilombudet i sak 2015/940, en generell gjennomgang av offentlig ansattes ytringsfrihet

3.2 Hva slags ytringer kan fremsettes?

Lojalitetsplikten gjør ikke at noen kan sensurere ytringene dine. Sivilombudet og domstolene har behandlet ytringer av mange typer, som alle er vernet av ytringsfriheten. Blant disse er avisinnlegg, faglige høringsuttalelser og temmelig skarpe politiske ytringer på Facebook. Ytringsfriheten gjelder uansett form, og gjelder både skriftlige og muntlige ytringer.

Når man skal vurdere om en ytring kan ansees for unødig å skade kommunens interesser, er det innholdet i det som er uttalt man ser på. Dette er det sentrale poenget ved lojalitetsprinsippet. I tillegg til innholdet kan formen på ytringer kan også ha betydning ved vurderingen av om ytringen har medført skade.

Noen ganger har ytringene mer preg av faktiske handlinger enn ytringer, selv om grensen kan være uskarp. Hvis en ansatt for eksempel til stadighet sender ubehagelige epostmeldinger til sine kolleger, og dette etter hvert forsurer miljøet, kan vedkommende risikere sanksjoner for å skade arbeidsmiljøet, uten at det anses som en sak om ytringsfrihet. Den europeiske menneskerettighetsdomstol har uttrykt det slik at arbeidstakere har et særlig vern for sanksjoner som i det vesentlige gjelder (er «essentially related to») ytringsfrihet. Har du skrevet et leserinnlegg, en kontroversiell melding på Facebook, eller holdt en tale, er det ytringsfrihet det dreier seg om.

3.3 Må alt gå tjenestevei?

Det er ikke lov til å kreve at du må få godkjent en ytring, for eksempel et avisinnlegg, før det settes på trykk. Det er heller ikke slik at du alltid må ta opp kritikkverdige forhold med overordnede, før du kan henvende deg til omverdenen. Klok og saklig kritikk er ikke ulovlig.

«Etter mitt syn gir ikke dagens rettstilstand grunnlag for å stille noen absolutte krav til en arbeidstaker som ønsker å varsle offentligheten om uheldige eller ulovlige forhold ved egen arbeidsplass.»
Sivilombudet i sak 2006/530

Ofte kan det likevel være mest lurt å ta opp temaer internt først, du bør i det minste vurdere hva som er mest hensiktsmessig. Det bør i hvert fall vurderes å ta saken opp internt hvis det kan være tvil om hva som faktisk har skjedd i en sak.

«Jeg legger etter dette til grunn at det ikke kan stilles et alminnelig krav om intern varsling/bruk av tjenestevei før en ansatt uttaler seg om sine private synspunkter i media.»
Sivilombudet i sak 2012/1031

3.4 Skadelige ytringer

Hovedpoenget er altså at en arbeidstaker ikke må skade kommunens interesser. Spørsmålet er hvor mye som skal til før en slik grense er overskredet.

For å svare på dette, må vi se på ytringsfrihetens begrunnelser. Ytringsfriheten skal bidra at vi får bedre innsikt og kan treffe bedre valg. Da er kunnskap og opplysning om samfunnet rundt oss nødvendig. Vår felles søken etter sannhet og vilje til demokrati er prosesser som er til beste for oss alle. Derfor kan man ikke forby ansattes ytringer bare fordi de skaper ubehag.

Kritikk kan medføre et visst omdømmetap for kommunen, eller at noen kan miste tillit til kommunens saksbehandling. Men det er ikke noen tilstrekkelig grunn til at du ikke kan fremsette den ytringen som du mener er viktig. For at ytringen skal være illojal, må skadene eller farene for skade har et visst alvor.

Ved en slik vurdering er det viktig hva ytringen gjelder, og om du har tatt «ballen og ikke mannen». Hvis du har fremsatt saklige ytringer, for eksempel i et avisinnlegg, skal det svært mye til for å konstatere noen slik skade. Det har ikke skjedd i noen av de sakene fra Sivilombudet som er nevnt kort her.

Det er heller ikke avgjørende om det viser seg at du tok feil i din kritikk, hvis kritikken var basert på forsvarlige vurderinger og undersøkelser da den ble fremsatt. Rene meningsytringer kan ikke klassifiseres som sanne eller usanne, og er uansett lovlige hvis det ikke dreier seg om usaklige og grunnløse angrep.

Sivilombudet har slått fast at også kommunalt ansatte kan uttale seg kritisk om egen virksomhet, og dessuten har spillerom for feil. Det tillatte omfatter:

«…også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlig ansatte har altså et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening».
Sivilombudet i sak 2018/4777

Skaden eller faren for skade må være helt klar. Man kan si at tvilen skal komme ytringsfriheten til gode. Det er heller ikke alle opplevde farer, for eksempel omdømmetap, som er relevante. Det som kan være relevant er tap av den tillit som er nødvendig for kommunens utøvelse av sine tjenester.

«…avgjørende […] hvorvidt As kommentar innebar en påviselig skade eller åpenbar risiko for skade på kommunens legitime og saklige interesser. Momenter i vurderingen vil særlig være ytringens innhold, ytringens form, faren for identifikasjon, hva slags stilling det er tale om og formålet med ytringen.»
Sivilombudets uttalelse i sak 2018/4777

Det skal altså generelt mye til av slik skade før ytringsfriheten begrenses.

En av Sivilombudets saker viser at en ansatt kan skrive høringsuttalelse, og være uenig med sin arbeidsgiver.

Som ansatt i kommunen kan du også skrive leserinnlegg og argumentere mot bruk av vaksiner. Men hvis du som helsesøster eller kommunelege hevder at vaksiner er farlige, vil det lett gå ut over den nødvendige tilliten til offentlige oppgaver, fordi du har en stilling som representerer nettopp den posisjonen som tilliten er knyttet til.

De forskjellige «momentene» som form, innhold og fremgangsmåte har først og fremst betydning ved vurderingen av om noe er skadelig for kommunen. En uheldig form eller fremgangsmåte er ikke i seg selv illojal hvis den ikke volder noen skade.

Videre lesning

I denne gjennomgangen har vi beskrevet ansattes ytringsfrihet uten detaljerte juridiske henvisninger. Hvis du vil fordype deg mer i dette kan du finne mer stoff her, hvor alle de siterte sakene fra Sivilombudet også er tatt med:

Grunnloven § 100 om ytringsfrihet finner du her

Dommen fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (Baka mot Ungarn i 2016), hvor det ble sagt at vernet gjelder i saker som i det vesentlige gjelder ytringer, er her

Sivilombudets uttalelse i sak 2006/530, om en miljøarbeider som hadde ytret seg i lokalavisen om angivelige brudd på arbeidsmiljøloven, uten å ta dette opp internt, finner du i ombudets årsmelding for 2006-2007 på side 79, her.

Sivilombudets uttalelse i sak 2012/1031, om fem lærere som uttalte seg om et skoleutviklingsprosjekt og ble innkalt «på teppet», finner du her.

I 2015 gikk Sivilombudet av eget tiltak gjennom rundskriv og praksis om ansattes ytringsfrihet i stat og kommune, og ga uttrykk for prinsipper som senere er lagt til grunn. Uttalelsen i sak 2015/940 finner du her.

Sivilombudets gjennomgang i 2015 medførte at det i 2017 ble laget nye Etiske retningslinjer for statstjenesten og at KS samme år utarbeidet en veileder om Ytringsfrihet og varsling for kommuner og fylkeskommuner.

Sivilombudets uttalelse i sak 2018/4777 om en lærer som uberettiget hadde fått advarsel for en politisk ytring på Facebook finner du her.

Sivilombudets sak 2021/742 om en veterinær i Mattilsynet som hadde avgitt sin egen avvikende høringsuttalelse i sk om lovforslag om pelsdyrhold finner du her.