Det er vinter og det er kaldt ute. Se for deg at du ikke har et sted å bo. Slik er det for noen – også i Norge.¹Se f.eks. Hovedreportasjen i adresseavisa fra lørdag 15.02.25, s. 4-5. Denne artikkelen tar for seg retten til et botilbud, og vi ser også nærmere på hvordan dette botilbudet skal være. Avslutningsvis ser vi nærmere på hva som skal til for at folk skal slippe å sove ute.

Menneskerettslig rammeverk

Det finnes flere menneskerettighetskonvensjoner som har betydning for myndighetenes forpliktelser til å ivareta personers rett til bolig og et forsvarlig botilbud. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er gjennomført i norsk rett og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.²Se mr-loven § 3 jf. 2 nr. 1, 2 og 4.

EMK artikkel 8 verner hjemmet, men pålegger i utgangspunktet ikke myndighetene å tilby folk et sted å bo. Samtidig kan statene ifølge Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin praksis om retten til privatliv ha plikt til å tilby husly til særlig sårbare personer i eksepsjonelle situasjoner.³Se henvisninger i NIMs utredning Bostedsløse EØS-migranters rett til husly v. 2, pkt. 4.2. Hvis det er risiko for at noen blir utsatt for boforhold som utgjør umenneskelig og nedverdigende behandling, kan EMK gi en rett til husly gjennom konvensjonens artikkel 3. Ved risiko for tap av liv, kan myndighetene gjennom artikkel 2 være forpliktet til å iverksette tiltak for å sikre retten til liv. Menneskerettighetene gjelder for alle innenfor myndighetenes jurisdiksjon.⁴Jurisdiksjon betyr myndighetsområde. Den norske stat har først og fremst jurisdiksjon på Norges territorium, men kan også, i enkelte tilfeller, ha jurisdiksjon også utenfor territoriet.

Barn har de samme rettighetene som voksne. Men fordi barn er særlig sårbare, har de også noen særrettigheter. Disse rettighetene kommer blant annet til uttrykk i Grunnloven og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen). Etter Grunnloven § 104 har barn krav på respekt for sitt menneskeverd, og rett til vern om sin personlige integritet. Bestemmelsen pålegger også staten en plikt til å «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Paragraf 104 vil ifølge Menneskerettighetsutvalgets rapport i første omgang fungere som et tolkningsmoment ved tolkning av annen lovgivning, men også gi føringer ved utforming av ny lovgivning.⁵Se Dok. 16 (2011-2012) Menneskerettighetsutvalgets rapport s. 190. Samtidig gir ordlyden uttrykk for at staten har konkrete plikter, noe utvalget også synes å legge til grunn.⁶Ibid. s. 194 Bestemmelsens rekkevidde er imidlertid uklar.⁷Se drøftelser samme sted.

Barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 1 pålegger statene en plikt til å sikre ethvert barn rett til levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Statene må innenfor nasjonale forhold og innenfor rammen av sine ressurser treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre og andre som har ansvaret for barnet til å virkeliggjøre denne rettigheten. Statene skal ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig.

Bolig er et viktig gode i seg selv, men henger også sammen med oppfyllelse av andre rettigheter. Barnekonvensjonen artikkel 27 må derfor leses i lys av barns andre rettigheter, slik som at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, at barn har rett til lek og fritid og rett til privat- og familieliv.⁸Barnekonvensjonen art. 3. nr. 1, art. 31 og 16.

Videre må denne bestemmelsen leses i lys av konvensjonens artikkel 4, som er en gjennomføringsbestemmelse. Den sier at statene skal treffe lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon. Videre skal statene treffe slike tiltak i størst mulig utstrekning innenfor de ressursene de har til rådighet for å sikre blant annet økonomiske og sosiale rettigheter. Bestemmelsen gjelder for ethvert barn innenfor deres myndighetsområde, uten diskriminering.⁹Se Barnekonvensjonen art. 2 og General comment No. 21 (2017) on children in street situations art. 34. I denne uttalelsen uttaler komiteen også at ^​“A minimum core obligation is incumbent upon every State to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the social, economic and cultural rights (…)” Det er antatt i juridisk litteratur at det er vanskelig å tenke seg at manglende ressurser skal kunne begrunne at et land som Norge ikke oppfyller Barnekonvensjonens krav til økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.¹⁰Høstmælingen mfl. Barnekonvensjonen Barns rettigheter i Norge, 5. utg. Universitetsforlaget (2024) avs. 1.5. s. 22. Kapittel skrevet av Lucy Smith opprinnelig, men er oppdatert og tilføyd av redaktørene. Lest på Juridika.no19.02.

ØSK artikkel 11 gir en rett til en tilfredsstillende levestandard for enhver, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig. Artikkelen har en vag ordlyd,¹¹Art. 11 nr. 1 lyder: 1. “The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties will take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing to this effect the essential importance of international co-operation based on free consent” og det er vanskelig å fastslå dens rekkevidde. Samtidig vil det at levestandarden, herunder boligen, skal være tilfredsstillende kunne innebære noen krav til boligen.¹²Se også Høstmælingen, N. Internasjonale menneskerettigheter, 2. utgave (2021), Universitetsforslaget, s. 305-306, der det uttales: «Ordlyden i ØSK er dessuten klarere med hensyn til at betingelsen tilfredsstillende («adequate») knytter seg til alle underkategoriene, og ikke bare til den generelle levestandarden». NIM antar at hva som vil være tilfredsstillende varerier utfra hvilke behov den som trenger bolig har, for eksempel vil en barnefamilie, en rusbruker eller en person med funksjonsnedsettelser kunne ha ulike behov. Behovene vil også kunne variere ut fra hvor lenge en person bor et sted.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-komiteen) har uttalt at retten til tilfredsstillende levestandard, herunder bolig, i artikkel 11 ikke bør tolkes på en snever og restriktiv måte.¹³Se General comment No. 4: The right to adequate housing (art. 11 (1) of the Covenant) avs. 7.

Videre har ØSK-komiteen sett retten til tilfredsstillende bolig, i nær sammenheng med andre menneskerettigheter, samt den menneskelige verdigheten til enhver og vernet mot ikke-diskriminering.¹⁴Se General comment No. 4: The right to adequate housing (art. 11 (1) of the Covenant), særlig avs. 6-7. Se også General Comment No. 14 (2000) The right to the highest attainable standard of health avs. 2-4 der parallellen mellom helse og husly trekkes frem For eksempel ses retten i lys av retten til høyest oppnåelige helsetilstand. Det å ha tilgang til et trygt sted å bo og grunnleggende behov dekket, vil kunne redusere risikoen for sykdommer og forbedre mental helse, og sånn sett få betydning for retten til helse. For å sikre retten til tilfredsstillende levestandard forutsettes sivile og politiske rettigheter, slik som ytrings- og organisasjonsfrihet, for å kunne delta i beslutningsprosesser som sikrer denne rettigheten for alle samfunnslag.¹⁵Se ØSK-komiteen general Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenan E/1992/23 avs. 9. Komiteen peker også på at vern mot vilkårlig innblanding i privatlivet og hjemmet, vil være en viktig når man definerer hva som er et forsvarlig botilbud.

ØSK artikkel 9 gir en rett for enhver til «sosial trygghet innbefattet sosialtrygd». ØSK-komiteen har tolket bestemmelsen slik at den gir rett til sentrale sosiale ytelser knyttet til blant annet sykdom, alderdom, arbeidsløshet og enkelte familiesituasjoner. ¹⁶Se ØSK-komiteens generelle kommentar (GK) nr. 19 (2008) (ref. E/C.12/GC/19) avs. 2. se også General Comment No. 5: Persons with Disabilities E/1995/22 avs. 33. Omfanget av ytelsene vil måtte vurderes i lys av myndighetenes forpliktelser etter ØSK artikkel 2 nr. 1, som gir statene en plikt til gradvis å realisere rettighetene ut fra deres tilgjengelige ressurser. Det er derfor vanskelig å si noe mer konkret om hvilke ytelser og hvilket nivå på ytelsene som kreves etter ØSK artikkel 9. Ifølge ØSK-komiteen omfatter artikkel 9 en rett til ikke å bli utsatt for vilkårlige og urimelige inngrep i allerede eksisterende rettigheter.¹⁷Generell kommentar nr. 19, 23. november 2007 avsn. 24. Artikkel 9 omfatter rettigheter til sosialhjelp og sosiale tjenester, jf. den nevnte generelle kommentar avs. 4 bokstav b. Se også Tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen «Generelt – Tilbakeholdelse av offentlige ytelser ved barnebortføring – forholdet til ØSK»  (17.12.10) 201003126 EO TRR/AND kap. 3.2. Det innebærer at situasjoner der man ikke får et tilbud en har rett på etter nasjonal lovgivning, i konkrete tilfeller kan innebære manglende oppfyllelse av ØSK.

ØSK-komiteen har anbefalt Norge blant annet å identifisere årsaken til barnefattigdom, og å vedta effektive tiltak for å ivareta barnefamilier som lever i fattigdom.¹⁸CESCR/E/C.12/NOR/CO/6, avs. 33. Videre har komiteen blant annet anbefalt at Norge bedre responderer på behovet for bolig for marginaliserte og vanskeligstilte individer og familier, at Norge øker tilbudet av boliger – inkludert sosiale boliger –  som er tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, og at Norge styrker innsatsen for å redusere bostedsløshet.¹⁹CESCR/E/C.12/NOR/CO/6, avs. 35.

I tillegg til de menneskerettskonvensjonene som er nevnt over, finnes det også andre internasjonale traktater Norge er bundet av, som kan få betydning for den enkeltes rett til bolig og et forsvarlig botilbud. FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) er ikke gjennomført i norsk rett, men er bindende for Norge, og vil også få betydning for norsk rettsanvendelse gjennom presumsjonsprinsippet som sier at norsk rett skal antas å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Denne konvensjonen har som formål å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.²⁰Se CRPD art. 1 første ledd. Mennesker med nedsatt funksjonsevne er definert som «blant annet mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre».²¹Se CRPD artikkel 1 nr. 2. NIM har tidligere tolket art |. nr. 2. se bl.a. NIMs høringssvar – Politiets bruk av maktmidler kap. 4. I NIMs rapport Rus og Stigma kap. 1. heter det at « (…) Det er imidlertid mye som taler for at rusavhengighet rettslig sett etter omstendighetene faller innenfor CRPDs definisjon av funksjonsnedsettelse, og dermed er omfattet av konvensjonens diskrimineringsvern. (…)»

CRPD gir ikke en rett til bolig i seg selv. Samtidig gir den personer som omfattes av konvensjonen en rett til ikke-diskriminering og tilgjengelighet.²²Se CRPD art. 5 og 9.  Artikkel 19 regulerer retten til selvstendig liv og til å være en del av samfunnet.²³Se CRPD art. 19. Etter artikkel 19 skal statene treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for at personer med nedsatt funksjonsevne kan ta den rettigheten i bruk fullt ut og bli inkludert i samfunnet. I bestemmelsen listes opp måter dette kan gjøres på, slik som å sikre at personer med funksjonsnedsettelse har anledning til å velge bosted og hvem de vil bo med, på lik linje med andre.²⁴Se CRPD art 19 bokstav a. Bestemmelsen må leses i lys av blant annet retten til ikke-diskriminering, tilgjengelighet, respekt for privatlivet samt bestemmelsen om frihet og personlig sikkerhet.²⁵Se CRPD art. 5, 9, 22 og 14. Disse rettighetene vil få betydning for krav som stilles til boliger tilbudt av det offentlige.

Den reviderte europeiske sosialpakten (sosialpakten) gir også minimumskrav om rett til bolig.²⁶Se nærmere i NIMs utredning Bostedsløse EØS-migranters rett til husly v. 2, pkt. 4.5 Ifølge sosialpaktens artikkel 31 forplikter statene seg, for å sikre en effektiv gjennomføring av retten til bolig, å treffe tiltak utformet for å fremme adgang til bolig med en tilstrekkelig standard, å hindre og redusere hjemløshet med sikte på å fjerne den gradvis, å gjøre prisen på bolig tilgjengelig for dem som mangler tilstrekkelige ressurser. Sosialrettskomiteen har uttalt at ordlyden i artikkel 31 ikke kan tolkes slik at den pålegger statene en resultatforpliktelse. Samtidig må konvensjonen tolkes på en måte som sikrer praktiske og effektive rettigheter.²⁷International Movement ATD Fourth World mot Frankrike  saksnr. (33/2006) avs. 59. Se nærmere om tolkning av denne uttalelsen i NIMs utredning Bostedsløse EØS-migranters rett til husly avs. 4.5.2 og 4.5.3. s. 19. Sosialpakten gjelder ikke for alle på territoriet. Derfor vil ikke alle som oppholder seg i Norge ha rettigheter etter pakten.²⁸Se Appendix, European Social Charter (Revised), Strasbourg, 3.V.1996 tilgjengelig her https://rm.coe.int/168007cde4 . NIM redegjør ikke nærmere for dette her.²⁹Se nærmere i NIMs utredning Bostedsløse EØS-migranters rett til husly.

Nærmere om nasjonale regler for å sikre folk et sted å bo

Menneskerettighetene forplikter statene. Også lokale myndigheter, slik som kommunene, vil ha et ansvar for å sikre disse rettighetene i praksis.³⁰Se nærmere i NIMs rapport Kommuner og menneskerettigheter, (oppdatert april 2022), særlig kap. 3.  I dette kapitlet vil vi se nærmere på hvordan menneskerettighetene er gjennomført i norsk lovgivning.

Etter sosialtjenesteloven er kommunen ansvarlig for å yte tjenester til alle i kommunen, der ansvaret ikke er lagt til et statlig organ.³¹Se Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) heretter sotjl. § 3. Sosialtjenesteloven skal bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig.³²Se mer i sotjl. § 1. Lovens kapittel 4 gir rett til individuelle tjenester. De fem individuelle tjenestene er økonomisk stønad (sosialhjelp), midlertidig botilbud, opplysning, råd og veiledning, individuell plan og kvalifiseringsprogram. Selv om sosialtjenesteloven som et utgangspunkt gjelder for alle, har myndighetene mulighet til å gi forskrift om når loven ikke skal gjelde for personer som ikke er norske statsborgere eller som ikke har bopel i riket.³³Se lovens § 2 første ledd. Slike begrensninger er gitt i bopelforskriften.³⁴Bopelforskriften er nylig foreslått endret Høring – forslag om endringer i forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge – regjeringen.no.

NAV skriver i rundskriv til sosialtjenesteloven at forpliktelser etter internasjonale konvensjoner gjelder alle som oppholder seg i riket, og at «[k]ommunen har en hjelpeplikt overfor personer i en nødssituasjon, også utover den lov- og forskriftsregulerte plikten til å yte hjelp».³⁵NAV (R35-00) 2012-06-22 pkt. 1.2.1.1 NIM har tidligere fremhevet at vi mener det er nødvendig med en klargjøring på dette punktet. For eksempel kan ulike nødssituasjoner redegjøres for, og det bør også gis en beskrivelse av hvilke ytelser som da typisk vil kreves fra myndighetene.³⁶Se NIMs-horingsuttalelse-Forslag-om-endringer-i-forskrift-om-sosiale-tjenester-for-personer-uten-fast-bopel-i-Norge.pdf

En annen lov av betydning for vanskeligstilte på boligmarkedet er boligsosialloven.³⁷Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet (boligsosialloven) Loven har som formål å forebygge boligsosiale utfordringer og å bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet skal få bistand til å skaffe seg og beholde en egnet bolig.³⁸Se boligsosialloven § 1. Loven pålegger kommunen plikt til å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte. Det kan dreie seg om råd og veiledning, men også bistand til å skaffe boliger som er tilpasset hjelpe- og vernebehovet til personer på grunn av alder, funksjonsnedsettelse og andre årsaker.

NIM mener det er viktig at rettighetene til den enkelte sikres i praksis, og at nasjonalt regelverk må være tydelig på dette punktet. Det gjelder både regelverksutformingen, men også hvordan regelverket praktiseres, f.eks. gjennom klare regler, sikkerhetsventiler og rettssikkerhetsgarantier. Gjøres ikke dette på en skikkelig måte, er det en risiko for brudd på menneskerettighetene. Effektive kontrollmuligheter vil kunne bidra til å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd. En slik kontroll kan for eksempel være statsforvalterens lovlighetskontroll og lovlighetstilsyn.³⁹Se kommuneloven §§ 27-2 og 30-2 og sotjl. § 9 For å holde en slik kontroll effektiv kreves oppdatert kontrollkompetanse og fagkompetanse for å avdekke feil og avvik.⁴⁰Se Meld. St. 7 (2009–2010) Melding til Stortinget Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene s. 61. Statsforvalterens rolle som klageorgan vil også kunne være viktig.⁴¹Se sotjl. §§ 47 flg.

Får folk et forsvarlig botilbud i Norge?

Det å ha rett er ikke alltid det samme som å få rett. Flere nylige rapporter viser at retten til bolig kan være under press. For eksempel kom riksrevisjonen i februar 2025 med en rapport om helse- og velferdstjenester til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse i Norge.⁴²Dokument 3:5 (2024−2025), tilgjengelig her: Myndighetene svikter en sårbar gruppe. Se også SINTEF-rapporten (2024), kap. 17. 3 Rapporten konkluderer med at myndighetene ikke har sørget for at personer med psykisk lidelse kombinert med ruslidelse får den hjelpen de trenger. Rapporten finner at bostedsløshet blant personer med alvorlige samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et stort og økende problem. Kommunene mangler egnede boliger, og mange kommuner prioriterer denne gruppen lavere enn andre vanskeligstilte ved tildeling av kommunale boliger. I rapporten anbefaler riksrevisjonen at Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer hvordan Husbanken kan bruke sine virkemidler til å bistå kommunene bedre i deres arbeid med å framskaffe flere egnede boliger til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse.

Røde kors har erfaring med barn og unge som ikke har egnede botilbud. Røde kors rapporterte i 2024 at deres erfaring er at mange barnefamilier bor trangt og flytter ofte, og har dårlig standard på boliger, med fukt, råte og trekk.⁴³Se  innspill-til-stortingsmelding-sosial-utjevning-og-mobilitet.pdf s. 3. Røde kors publiserte i 2020 en rapport om unge med bostedsutfordringer.⁴⁴Se rapporten De får ikke en sjanse Rapporten konkluderte blant annet med at flere barn og unge i Norge i dag ikke har et trygt og forutsigbart sted å bo, selv om de har krav på det. Rapporten gjaldt primært eldre barn (fra 17 år) og personer over 18, men tall fra Trondheim viste at det var et alarmerende høyt antall barn også i 14–15 års alderen uten et sted å bo, og den pekte også på at i Oslo var alderssammensetningen i det åpne rusmiljøet stadig yngre. Rapporten drøftet årsaker til bostedsløshet blant unge innvandrere.⁴⁵Se rapporten De får ikke en sjanse pkr. 4.3.1. FN-komiteen som overvåker rasediskrimineringskonvensjonen (CERD) har anbefalt at norske myndigheter sikrer bl.a. tilgang til husly og helsetjenester for etniske minoriteter, uten diskriminering, se CERD/C/NOR/ CO/23-24, para. 20

Et notat fra Kirkens bymisjon fra 2024 synes å understreke utfordringene,⁴⁶«Kirkens bymisjons erfaringer på det boligsosiale området 2024», tilsendt fra bymisjonen i e-post 12.02. og at disse er sammensatt og gjelder for en uensartet gruppe. Bymisjonen skriver at de erfarer at stadig flere mangler et stabilt og godt sted å bo. Ifølge dem er det stor mangel på offentlige boliger og tilrettelagte botilbud. Bymisjonen viser også til Husbankens KOSTRA-analyse om midlertidige botilbud fra september 2024.⁴⁷Husbanken, Kommunalt disponerte boliger Analyse av KOSTRA-data for 2023, september 2024. KOSTRA står for KOmmune-STat-Rapportering.

I sum indikerer de overnevnte rapportene og dokumentene at det er utfordringer i Norge med oppfyllelse av rettighetene til bostedsløse.