Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder (sammendrag) - Norges institusjon for menneskerettigheter

Dette er et sammendrag av rapporten «Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder». Sammendraget er identisk med første kapittel i rapporten.

Les hele rapporten «Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder» her.

Det rettslige vernet mot naturinngrep som følger av folkeretten og norsk rett, er ikke sterkt nok til å hindre at stadig nye områder blir påvirket av utbygginger. Uten det eksisterende vernet ville imidlertid enda større deler av samiske bruksområder vært tapt. Urfolks og minoriteters vern mot naturinngrep, slik denne beskyttelsen er nedfelt i menneskerettighetene, er tema for denne rapporten.¹

Problemstillinger og avgrensninger

Over hele verden er urfolk under press. Deres tradisjonelle landområder er ofte blant de siste uberørte områdene i verden. Folk som lever i slike områder trues av naturinngrep som gruvevirksomhet, dambygging, avskoging, bruk av plantevernmidler, jordbruksekspansjon, vannprivatisering og andre næringsaktiviteter.² Økt behov for råvarer, energi og omstilling til «grønn energi», sammen med nye teknologier, har ført til økt utbygging av blant annet vindkraft og behov for økt uttak av mineraler, som mange steder truer urfolks tradisjonelle næringsutøvelse.

I Norge har særlig vindkraft hatt en stor ekspansjon de siste 20 årene. Fornybar energi er svært viktig for å motvirke skadelige klimaendringer. Økt utnyttelse av naturressurser kan også bidra til økonomisk utvikling og arbeidsplasser i lokalsamfunn. Samtidig fører utbygginger i urfolks områder ofte til at urfolk taper muligheten til å bruke land- og vannområder som de tradisjonelt har benyttet til egen kulturutøvelse og næringsvirksomhet.

Et kjennetegn ved urfolks kultur og levesett er deres nære tilknytning til naturen og til bruk av naturressurser. Naturgrunnlaget er derfor en særlig viktig forutsetning for at urfolk skal kunne utøve og videreutvikle sine tradisjonelle næringer og sin kultur. Det er et paradoks at det grønne skiftet i mange sammenhenger får store konsekvenser for nettopp urfolk, som bidrar lite til klimagassutslipp globalt, samtidig som urfolk kommer til å rammes særlig hardt av klimaendringer – både på kort og lang sikt.³

Spørsmål om naturinngrep og innflytelse over urfolks tradisjonelle landområder har over tid stått sentralt i forholdet mellom urfolk og statene. Det finnes flere internasjonale regler for vern av urfolks rettigheter, samt en ganske omfattende praksis om vernets nærmere gjennomføring.⁴

Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP 27) har gjennom praksis blitt den viktigste internasjonale bestemmelsen om urfolks vern mot inngrep og om deres rettigheter til å sikre og videre utvikle sin kultur. Andre internasjonale regler, som ILO-konvensjon 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO 169) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), har også betydning på dette feltet. FNs erklæring om urfolks rettigheter (UNDRIP) reflekterer i stor grad gjeldende rett på disse områdene.

SP 27 sto sentralt i Høyesteretts behandling av saken om vindkraftverk på Fosen i oktober 2021. Dette var en historisk avgjørelse fordi det var første gang berørte samiske parter vant fram i en inngrepssaki Høyesterett gjennom å vise til menneskerettighetene. Denne dommen avklarte flere sentrale spørsmål angående urfolks vern mot naturinngrep i deres tradisjonelle reinbeiteområder, og har en sentral plass i denne rapporten.

Ett spørsmål som er særlig aktuelt etter Fosen-dommen, er spørsmålet om hvilke konsekvenser det skal få at det konstateres brudd på bestemmelser om minoriteters vern mot naturinngrep. FNs menneskerettighetskomité har blant annet uttalt at staten er forpliktet til å sikre klageren «an effective remedy and reparation measures» som står i et balansert forhold til den lidte skaden.⁵ Staten har også en plikt å treffe tiltak for å sikre at liknende krenkelser ikke skjer igjen.⁶ Hva dette innebærer konkret avhenger av situasjonen, og statene vil ha stort handlingsrom til å løse dette innenfor sine egne nasjonale rettssystemer (stor skjønnsmargin). Denne rapporten går ikke nærmere inn på spørsmålet om rettsfølger av brudd på bestemmelser om urfolksrettigheter i folkeretten.

I rapporten brukes terminologien minoriteter og urfolk. Det finnes ingen presise rettslige definisjoner av de to begrepene. Med begrepet minoritet menes ofte etniske, religiøse eller språklige grupper som er i mindretall i forhold til flertallet i et lands befolkning.⁷ Med urfolk menes folk som ofte har en særlig tilknytning til sine tradisjonelle landområder, gjerne fra før statens grenser ble fastlagt, og som ikke er det dominerende folket i den staten de er en del av.⁸

Folkerettens bestemmelser om minoriteter omfatter med andre ord urfolks forhold, og urfolkenes spesielle historier reflekteres også ofte i saker om minoritetsbeskyttelse som er blitt tatt opp i internasjonale traktatorganer. Det fremgår av SP 27s henvisning til «etniske, religiøse eller språklige minoriteter» at bestemmelsen omfatter urfolk. Etter vedtakelsen av sameloven i 1987 og grunnlovsbestemmelsen om samene i 1988 og 2014, har skiftende regjeringer og storting lagt til grunn at samene er et folk og urfolk.⁹

Formålet med denne rapporten er å bidra med kunnskap om det menneskerettslige vernet mot inngrep i samiske bruksområder, med hovedvekt på SP 27. Rapporten viser at det har skjedd en utvikling mot en sterkere vektlegging av samiske forhold i inngrepssaker. Samtidig øker presset generelt mot samiske områder. Det rettslige vernet mot inngrep, som følger av folkeretten og norsk rett, er ikke sterkt nok til å hindre at stadig nye områder blir gjenstand for inngrep og utbygginger. Uten det eksisterende vernet ville imidlertid enda større deler av samiske bruksområder vært tapt. Selv om mange inngrep tillates, er også en rekke inngrepssøknader avslått av myndighetene på grunn av de negative virkningene på urfolks kulturutøvelse.

Både urfolks materielle rettigheter og de prosessuelle bestemmelsene om saksbehandlingen i inngrepssaker bidrar til at det i økende grad foretas vurderinger, både i forvaltning og domstoler, av hvordan det folkerettslige vernet slår inn i hver enkelt sak. Urfolks og minoriteters menneskerettslige vern mot naturinngrep, slik denne beskyttelsen utkrystalliseres gjennom denne rettsanvendelsen, er tema for denne rapporten. Dette rettsvernet er til dels komplekst, og bygger på en rekke ulike internasjonale kilder. Et viktig formål med rapporten har derfor vært å tegne opp et bredt rettslig bilde, som viser hvordan de internasjonale bestemmelsene tolkes i internasjonale organer, i norske domstoler og i forvaltningen.

Det fremmes ikke anbefalinger i rapporten, men det pekes på noen særlige forhold hvor NIM mener at det kan gjøres grep for å styrke den menneskerettslige etterlevelsen. Dette knytter seg blant annet til:

Å sikre gode, tidlige og uavhengige konsekvensutredninger.
Å sikre tilstrekkelig kunnskap gjennom forskning og kartlegging, om bit-for-bit- nedbygging av reinbeiteområder og om samlede konsekvenser av inngrep, slik at den kumulative effekten av flere ulike inngrep i reindriftsområder tas i betraktning.
Å vurdere om man bør tillate utbygging før gyldigheten av en tillatelse er rettslig avklart.
Å tydeliggjøre, gjennom lovgivning eller andre reguleringer, de relevante vurderingstemaene etter SP 27 for å bidra til gode menneskerettslige vurderinger i forvaltningen.

Vi håper at denne rapporten kan bidra til en styrket gjennomføring av dette viktige menneskerettslige vernet.

Oversikt over kapitlene

I kapittel 2 gis en oversikt over det internasjonale rammeverket for beskyttelse av urfolks rettigheter til tradisjonell næringsutøvelse. Hvordan statenes gjennomføring av menneskerettighetskonvensjoner overvåkes av internasjonale organer samt hvilket gjennomslag ulike overvåkningsorganers praksis har i norsk rett drøftes også. SP 27 er inkorporert i menneskerettsloven og gjelder direkte som norsk rett med forrang foran andre lover. Dette er av stor betydning for vernet mot inngrep i samiske områder.

Det er en nær kobling mellom Grunnlovens sameparagraf, § 108, og SP 27. Dette gir et sterkt overordnet vern av samisk kultur som setter rammer for forvaltningens og domstolenes rettsanvendelse. SP 27 har imidlertid et relativt beskjedent fotavtrykk i de sektorlover som regulerer større utbygginger. Nasjonal lovgivning som angår samiske forhold er omfattende, og det ligger utenfor rammene av denne rapporten å gå grundig inn i dette.

I kapittel 3 drøftes det folkerettslige vernet urfolk har for sin kultur og sitt levesett. Dette omfatter tradisjonell næringsutøvelse knyttet til naturen, som nettopp utgjør det materielle grunnlaget for kulturen. Her omtales de menneskerettighetskonvensjonene som er særlig relevante for urfolks beskyttelse mot inngrep i tradisjonell næringsutøvelse og kultur, og praksis fra de internasjonale overvåkningsorganene.

Gjennom menneskerettighetskomiteens tolkninger av SP 27 har det utkrystallisert seg retningslinjer som nærmere definerer vernet mot inngrep. Hvordan komiteen har behandlet spørsmålet om når terskelen for krenkelse av SP 27 er nådd, og hvilke elementer det legges vekt på i denne sammenhengen, gjennomgås. Menneskerettighetskomiteen har blant annet innfortolket krav til prosessene rundt inngrep (effektiv deltakelse og rett til konsultasjoner). Videre har komiteen lagt til grunn at selv beskjedne inngrep kan føre til krenkelse hvis de ses i sammenheng med tidligere og samlede inngrep over tid, og at avbøtende tiltak kan føre til at man likevel ikke konkluderer med krenkelse. Disse momentene, sammen med vurderingen av inngrepets negative virkninger for urfolks mulighet til fortsatt kulturutøvelse, er sentrale i komiteens praksis.

ILO 169 har viktige bestemmelser om urfolks vern mot inngrep. De mest sentrale bestemmelsene er om urfolks rett til land og vann samt rett til konsultasjoner og effektiv deltakelse ved planer og vedtak som angår dem. Også CERD har bestemmelser som er av betydning for urfolks kulturvern.

I kapittel 4 gis en oversikt over praksis fra Norges Høyesterett over saker hvor særlig SP 27, slik menneskerettighetskomiteen har tolket den, har vært drøftet. Fosen-dommen (2021) er den siste og viktigste dommen, men også Sara-dommen (2017) og Reinøy-dommen (2017) gir viktige føringer. Også Nesseby-dommen (2018), Stonglandshalvøya-dommen (2004) og Alta-dommen (1982) omtales. I dommene drøftes de samme vurderingstemaene som menneskerettighetskomiteen har lagt vekt på i sine avgjørelser, som betydningen av konsultasjoner, samlede virkninger av inngrep, avbøtende tiltak og terskelen for hva som skal anses for krenkelser av SP 27. Et viktig spørsmål her er i hvilken grad det kan foretas interesseavveiinger mellom urfolks rettigheter og samfunnets interesser. I Fosen-saken hadde forvaltningen foretatt en slik proporsjonalitetsvurdering, men Høyesterett avviste dette, og snevret inn muligheten for slike interesseavveiinger betydelig. Høyesterett konkluderte enstemmig at utbyggingene på Storheia og Roan var et brudd på SP 27.

I kapittel 5 gis en oversikt over bruken av SP 27 i norsk forvaltningspraksis. Praksis fra Olje- og energidepartementet (OED) og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) viser at SP 27 anvendes i forvaltningens vurderinger i inngrepssaker, og at menneskerettighetskomiteens føringer legges vekt på. Konsekvensutredningene er et sentralt kunnskapsgrunnlag i vurderingene. Reindriften er ofte uenig i konsekvensutredningenes forståelse av nettopp konsekvensene. Konsesjonsprosessene er meget lange, og partsforholdene er langt fra jevnbyrdige. Kapittelet gjennomgår forvaltningspraksis fra det siste tiåret hvor regjeringen har behandlet klagesaker på utbyggingsvedtak, hovedsakelig i vindkraftutbygginger. I kapittelet gjennomgås forvaltningens behandling av sentrale temaer som betydningen av konsultasjoner, betydningen av samlede virkninger av flere inngrep over tid, betydningen av avbøtende tiltak og om inngrepets negative virkninger for kulturutøvelse. Det pekes her på at forvaltningen endret praksis vedrørende interesseavveiinger mellom urfolks rettigheter og samfunnets interesser etter Fosen-saken i 2013.

Kapittel 6 omhandler næringsliv og menneskerettigheter sett fra et urfolksperspektiv. I Norge kan nesten alle saker om inngrep i urfolks bruksområder drøftes i dette perspektivet. I kapittelet redegjøres det for ulike retningslinjer og prinsipper som finnes innenfor ulike internasjonale fora, der FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper utgjør de ledende internasjonale standardene for næringslivets menneskerettighetsansvar. Det er staters ansvar å ha lover som beskytter urfolks rettigheter, men det er i stor grad private og offentlig eide selskaper som faktisk står for utbygging og utnyttelse av naturressurser. Åpenhetsloven, som trer i kraft sommeren 2022, lovfester at større virksomheter skal utføre aktsomhetsvurderinger og «kartlegge og vurdere faktiske og potensielle negative konsekvenser for grunnleggende menneskerettigheter». Denne plikten omfatter vurderinger av blant annet SP 27 og ILO 169. ¹⁰

I kapittel 7 kommenteres enkelte utviklingstrekk og pågående og planlagte tiltak som vil ha betydning for urfolks rettigheter til kultur og næringsutøvelse. Blant annet vises det til lovfestingen av konsultasjonsretten, vindkraftmeldingen fra 2020 og arbeidet som foregår i minerallovutvalget. Pågående saker om menneskerettslig vern mot skadelige klimaendringer i et urfolksperspektiv omtales også. Blant annet har en australsk urfolksgruppe klaget Australia inn for menneskerettighetskomiteen for brudd på SP 27 på grunn av statens manglende klimatiltak.

Det stilles spørsmål ved om en så knapp og vag bestemmelse som SP 27, selv om den er grundig tolket av både menneskerettighetskomiteen og Høyesterett, burde vært gjenstand for en regulering som tydeliggjør vurderingstemaene og i hvilke situasjoner man nærmer seg terskelen for brudd. En tydeliggjøring av innholdet i særlig SP 27 ville bidra til grundigere menneskerettighetsvurderinger av forvaltningen og gi større rettssikkerhet og forutberegnelighet.

Les hele rapporten «Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder» her.