NIM anbefaler

Hvert år setter NIM søkelys på noen utvalgte temaer og problemstillinger som løftes fram som anbefalinger i årsmeldingen.⁵⁷Anbefalingene velges ut på bakgrunn av NIMs kriterier for prioritering, som bygger på NIMs mandat etter NIM-loven.

NIM arbeider med mange menneskerettighetsspørsmål og kommer med konkrete anbefalinger til ansvarlige myndigheter i ulike sammenhenger. Anbefalingene som presenteres i årsmeldingen, viser et lite utvalg av problemstillinger som reiser viktige menneskerettighetsspørsmål, og som NIM mener Stortinget bør være særlig oppmerksom på.

NIMs mandat er å «fremme og beskytte» menneskerettighetene i tråd med blant annet Grunnloven og de menneskerettighetskonvensjonene som Norge er bundet av. Dette setter rammer for hvilke typer anbefalinger NIM fremmer. Noen ganger forutsetter menneskerettighetsforpliktelsene konkrete tiltak fra statene. Ofte etablerer forpliktelsene mer overordnede målsettinger basert på sammensatte helhetsvurderinger. Grunnen er at menneskerettighetskonvensjonene forplikter mange forskjellige stater som har innrettet sine nasjonale systemer på ulike måter, og de rettslige forpliktelsene kan ivaretas gjennom ulike politiske løsninger. NIMs anbefalinger er derfor av noe ulik karakter. Noen av dem forutsetter en bestemt løsning, mens andre gir uttrykk for mer overordnede målsettinger. For å ivareta skillet mellom jus og politikk er NIM tilbakeholden med å komme med anbefalinger om helt konkrete tiltak der menneskerettighetene ikke krever en bestemt løsning.

Samtidig er det også NIMs oppgave å peke på områder hvor vi mener det er risiko for brudd, på bakgrunn av relevante menneskerettslige utviklingstrekk. Det forsøkes imidlertid å tydelig skille mellom anbefalinger basert på optimalisering av praksis, og anbefalinger som knytter seg til risiko for brudd på bindende forpliktelser. I tillegg mener NIM at det er viktig å peke på områder som ikke nødvendigvis er avklart rettslig, men hvor vi ser rettsutvikling som skaper risiko for brudd.

Reparasjon av menneskerettighetskrenkelse i Fosen-saken

Begrunnelse

NIM mener det er alvorlig at menneskerettighetskrenkelsen i Fosen-saken fortsatt er pågående. Norge er ikke bare forpliktet til å reparere menneskerettighetsbruddet, men også til å gjøre det tidsnok.

Samers tradisjonelle næringsutøvelse har et sterkt menneskerettslig vern. Dette ble bekreftet av Høyesterett i Fosen-dommen i oktober 2021. Dommen konkluderte med at tillatelsen til å etablere vindkraftverk i reinbeiteområder på Roan og Storheia var ugyldig. Ett år etter dommen (sept. 2022) foreslo Olje- og energidepartementet ytterligere utredninger. Saken var imidlertid allerede godt belyst gjennom rettssaker i flere instanser. Samiske aktører og departementet er uenige om hva som står i veien for en løsning i Fosen-saken.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er den mest sentrale internasjonale menneskerettighetsbestemmelsen om urfolks rettigheter. Den sier at minoriteter skal sikres retten til blant annet å utøve sin kultur. Begrepet kultur omfatter tradisjonell næringsvirksomhet, som reindrift. SP artikkel 27 er reflektert i norsk lovgivning, blant annet i Grunnloven § 108, og er inkorporert i menneskerettsloven. Den har dermed forrang fremfor annen norsk lovgivning ved eventuell regelkonflikt.

I Fosen-saken foretok Høyesterett en omfattende drøftelse av relevante kriterier etter konvensjonsbestemmelsen, herunder betydningen av eventuelle avbøtende tiltak, og konkluderte med at forvaltningsvedtakene måtte kjennes ugyldige ettersom inngrepet samlet hadde en «vesentlig negativ effekt» på samenes mulighet for å dyrke sin kultur, noe som innebar brudd på SP artikkel 27.

Olje- og energidepartementet har gitt uttrykk for at Høyesterett mener at inngrepet vil kunne bli et menneskerettighetsbrudd «på sikt», altså at menneskerettighetsbruddet ikke har skjedd ennå. Høyesterett sa imidlertid at «konsesjonsvedtaket strider mot reineiernes rettigheter etter konvensjonsbestemmelsen». Det er dette som danner grunnlaget for at vedtaket ble kjent ugyldig. Vindparkene er bygget, og det er ikke iverksatt tiltak som bringer dette under terskelen for brudd på artikkel 27. Dette betyr at menneskerettighetsbruddet er pågående så lenge retten til kulturutøvelse etter SP artikkel 27 ikke kan oppfylles.

Etter SP artikkel 2 (3) har stater som har brutt konvensjonen en menneskerettslig reparasjonsplikt, og er forpliktet til å sikre «effektive rettsmidler» for dem som utsettes for menneskerettighetsbrudd. En sentral del av SP artikkel 2 (3) er avslutning av et pågående brudd så fort det lar seg gjøre. Ettersom SP er inkorporert i menneskerettsloven er også bestemmelsen om menneskerettslig reparasjonsplikt en del av norsk rett, og har forrang ved eventuelle regelkollisjoner. Norge har dermed en plikt, ikke bare til å stanse menneskerettighetsbruddet, men til å stanse det så raskt som mulig.

Barn og ulovlige rusmidler

Begrunnelse

Myndighetene har etter FNs barnekonvensjon artikkel 33 en menneskerettslig plikt til å beskytte barn mot ulovlige rusmidler. Samtidig må barns rett til helse, privatliv, medvirkning og hensynet til barnets beste oppfylles.

Staten har en relativt vid skjønnsmargin når det gjelder hvilke tiltak som iverksettes, men tiltakene må

• være effektive og kunnskapsbaserte, altså egnet til å oppnå formålet
• være i samsvar med andre menneskerettighetsforpliktelser
• ikke være mer inngripende enn strengt nødvendig

NIM utga i 2022 rapporten «Rus og menneskerettigheter». Den viser blant annet at deler av forebyggings- og behandlingstilbudet til barn på rusfeltet bør styrkes.

Retten til helse etter barnekonvensjonen artikkel 24 og statens forpliktelser etter konvensjonens artikkel 33 forutsetter at barn med samtidige psykiske lidelser og rusproblemer har tilgang til et kvalitativt godt helsetilbud. En fersk undersøkelse fra Riksrevisjonen viser imidlertid at de ofte står uten et reelt behandlingstilbud. Både i kommunesektoren og i spesialisthelsetjenesten mangler det kompetanse og ressurser.⁵⁸Dokument 3:13 (2020–2021).

Barn som bor på barnevernsinstitusjon og som i ulik grad bruker rusmidler, har også krav på et kvalitativt godt og likeverdig hjelpetilbud etter disse bestemmelsene i barnekonvensjonen. Rapporter viser at det ikke alltid fanges opp hvorvidt eller i hvilken grad barnet har rusvansker ved plassering på barnevernsinstitusjon.⁵⁹Dokument 3:7 (2019–2020), s. 45, Barneombudet, De tror vi er shitkids, 2020, s. 25–27. Nye regler for tverrfaglig helsekartlegging vil antakelig avhjelpe noe, se Prop. 133 L (2020–2021). Riktig valg av barnevernsinstitusjon er sentralt for å sikre at tilbudet i og utenfor institusjonen er godt nok tilpasset barnets behov. Videre tyder mye på at kompetanse på rusproblematikk mangler ved mange barnevernsinstitusjoner, og at barn med rusproblemer ikke alltid får den hjelpen de trenger, herunder adekvat helsehjelp fra helsevesenet, mens de er på institusjon.⁶⁰Barneombudet, De tror vi er shitkids, 2020, s. 45–65. Samlet sett utfordrer dette barns rettigheter etter barnekonvensjonen artikkel 24 og 33.

Ungdom kan underlegges rusprøver for å kontrollere rusfrihet enten som del av en straffereaksjon, eller som del av en frivillig ruskontrakt. Disse virkemidlene er ikke bare kontrolltiltak, men også en del av hjelpetilbudet det offentlige tilbyr barn.⁶¹NOU 2019: 26, kap. 11.6. Både Helsedirektoratet og Rusreformutvalget har påpekt at det mangler dokumentasjon på at slike tiltak har effekt.⁶²Se NOU 2019: 26, s. 320 og Helsedirektoratets høringsuttalelse til NOUen, s. 21. Det er derfor uvisst om disse er egnede virkemidler etter barnekonvensjonen artikkel 33. Det mangler også regler som sikrer at samtykke til frivillige ruskontrakter blir innhentet uten press og med god nok informasjon om mulige konsekvenser ved positiv rusprøve.

Regjeringen har varslet at den vil gjennomføre en forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet. Reformen vil være et naturlig sted å adressere de overnevnte problemstillingene. NIM anbefaler derfor at reformen er menneskerettighetsbasert og har et uttalt barnerettighetsperspektiv.

Hatefulle ytringer og hets

Begrunnelse

Hatefulle ytringer og hets er et samfunnsproblem og en menneskerettighetsutfordring som kan bidra til både økte fordommer og hat i samfunnet, og til at enkeltpersoner kvier seg for å delta i den offentlige debatten, slik at viktige stemmer uteblir. Dette kan også virke nedkjølende på viljen til å påta seg tillitsverv og delta politisk.

Grensen mellom ytringsfrihet og minoritetsvern er omdiskutert og knyttes ofte til bruken av straffeloven § 185 om diskriminerende eller hatefulle ytringer mot minoriteter. Bestemmelsen skal primært beskytte offentligheten mot spredning av hat og de alvorlige samfunnsmessige følger det kan få, men har i nyere rettspraksis også blitt brukt i rene sjikanetilfeller. NIM mener at § 185 bør revideres for å gjøre den mer språklig tilgjengelig, for å anskueliggjøre den høye terskelen som Høyesterett har lagt for å ivareta ytringsfrihetsvernet og for å avklare hvilke interesser bestemmelsen primært skal verne.

Ytringsfrihetskommisjonen har gjennomgått studier av omfanget av hatefulle ytringer/hets, og konkluderte med at forskjellige grupper rammes i ulik grad.⁶³NIMs direktør Adele Matheson Mestad var medlem i kommisjonen. For eksempel er etniske og religiøse minoriteter og funksjonshemmede utsatt.⁶⁴NOU 2022: 9, kap. 5. Undersøkelser viser at også lhbt-personer utsettes for hatefulle ytringer/hets i langt større grad enn befolkningen ellers.⁶⁵Audun Fladmoe, Marjan Nadim og Simon Roald Birkvad, Erfaringer med hatefulle ytringer og hets blant LHBT-personer, andre minoritetsgrupper og den øvrige befolkningen (Institutt for samfunnsforskning, rapport nr. 4, 2019).

NIM kartla i 2022 befolkningens holdninger til samer og nasjonale minoriteter.⁶⁶Se NIMs rapport Holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge, 2022. Undersøkelsen viser at andelen av befolkningen som har observert hatefulle ytringer/hets de siste tolv månedene er størst når det gjelder jøder (19 %) og samer (15 %), etterfulgt av romani/tatere (12 %) og romer (10 %). Observert hets rettet mot samer øker til 33 prosent i Nord-Norge. I tillegg rapporterer over 30 prosent at de har et negativt inntrykk av romer og romani/tatere, og tolv prosent ville mislike å ha disse gruppene som nabo.

NIM gjennomførte også i 2022 en kvalitativ undersøkelse om ytringsfriheten til funksjonshemmede, som dokumenterer hatefulle ytringer og hets mot denne gruppen.⁶⁷Se NIMs rapport Funksjonshemmedes ytringsfrihet – åtte utfordringer, 2022.

Statistikk om hatefulle ytringer/hets er avgjørende for å kunne iverksette treffende tiltak. NIM mener at et lavterskeltilbud for å melde inn dette, samt lik registrering i alle politidistrikter, vil bidra til å sikre et bedre beslutningsgrunnlag. Politiet har iverksatt en viktig satsing på mangfold, dialog og tillit som bør gjennomføres over hele landet med særlig fokus på utsatte grupper og grupper med lav tillit til politiet.⁶⁸Politidirektoratet, Mangfold, dialog og tillit – Handlingsplan for politiets arbeid (2022–2025), 2022. Samtidig viser en spørreundersøkelse som politiet gjennomførte i forbindelse med Oslo Pride i 2022 at 30 % av skeive respondenter har ganske eller svært lav tillit til at politiet ivaretar deres behov. 40 % av de spurte oppgir å ha blitt utsatt for hatkriminalitet, men kun 8 % av disse har anmeldt hendelsene. 30 % av respondentene svarer at de vil anmelde hatkriminalitet i fremtiden. Les mer om undersøkelsen på politiets nettsider.

Regjeringen har vedtatt en handlingsplan mot antisemittisme, og det finnes enkelte tiltak mot hatefulle ytringer/hets i handlingsplaner om diskriminering av muslimer, personer med funksjonsnedsettelse og lhbti+-personer. Sametinget har vedtatt en handlingsplan mot samehets. Ut over dette finnes det ingen statlig plan mot hatefulle ytringer/hets mot samer, romer og romani/tatere, selv om disse gruppene er særlig utsatt. De bør inkluderes i nye eller eksisterende handlingsplaner.

Soningsforhold for innsatte med utviklingshemming

Begrunnelse

Studier tyder på at om lag ti prosent av innsatte i norske fengsler har kognitive vansker og at kriminalomsorgen i mange tilfeller ikke er kjent med dette.⁶⁹Christine Friestad, m.fl., Innsatte med utviklingshemming – en deskriptiv undersøkelse av ulike etaters arbeid med identifikasjon og tilrettelegging (Lillestrøm: Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter – KRUS, 2020). Regler og retningslinjer for hvilke soningsforhold som egner seg, og for kartlegging av funksjonsnivå, er mangelfulle.

Etter CRPD skal myndighetene sikre at funksjonshemmede som lovlig frihetsberøves, ivaretas gjennom rimelig tilrettelegging.⁷⁰CRPD art. 14 nr. 2. NIM mener myndighetene må sikre at valg av institusjon for soning er basert på institusjonens evne til å møte personens behov.

Alle personer som innkalles til soning, skal av domstolene være funnet tilregnelige på handlingstidspunktet i strafferettslig forstand.⁷¹Straffeloven § 20 annet ledd. Den medisinske diagnosen lett psykisk utviklingshemming innebærer en IQ på anslagsvis mellom 50 og 69. Dette kan innebære at man har en mental alder på 9 til 13 år, men man kan likevel anses som strafferettslig tilregnelig selv om den kriminelle lavalder er 15 år.⁷²Straffeloven § 20 annet ledd bokstav c sier at en person med høygradig psykisk utviklingshemming ikke er strafferettslig tilregnelig. Se også ICD-10: Den internasjonale statistiske klassifikasjon av sykdommer og beslektede helseproblemer. Etter straffeloven kan visse personer i denne kategorien (personer med IQ på mellom 50 og 55) imidlertid anses utilregnelige, avhengig av funksjonsevne.⁷³Prop. 154 L (2016–2017), s. 229. Strafferetten bygger på at det skal tas hensyn til utviklingshemmingen ved fastsettelsen av straff. Dette bør også etter NIMs syn gjelde straffegjennomføringen. NIM mener derfor reglene bør inneholde krav til rutiner for å identifisere utviklingshemming og kartlegging av betydningen av dette for soningen.

Regler med tilhørende retningslinjer bør gi klare føringer for valg av straffegjennomføringsform. Reglene bør også gi føringer for hvilket soningstilbud som skal gis, for eksempel soning i institusjon. Regjeringen har varslet at det skal settes ned et utvalg som skal vurdere hvordan innsatte med alvorlige psykiske lidelser eller utviklingshemming blir fulgt opp. NIM mener det er nødvendig at en vurdering av tiltakene det pekes på i denne anbefalingen, inngår som del av utvalgets mandat. I tillegg er det nødvendig å iverksette tiltak straks.

NIM har i en årrekke fremmet anbefalinger til myndighetene om innsatte i fengsel. Disse står fast.⁷⁴Les alle anbefalingene på NIMs nettsider. Soningsforholdene i norske fengsler generelt medfører en rekke menneskerettighetsutfordringer, særlig knyttet til isolasjon, tvangsbruk, selvmord, retten til privatliv og manglende ivaretakelse av personer med utviklingshemming og psykisk syke innsatte. Problemene har i stor grad strukturelle og økonomiske årsaker, i tillegg til mangler ved regelverk og retningslinjer.

Den alvorlige situasjonen knyttet til selvmord i fengsel understreker at det særlig haster å få på plass et forsvarlig helsetilbud for innsatte med psykiske lidelser. I 2022 styrket Stortinget bevilgningene til fengslene, og regjeringen sendte i februar 2023 ut et høringsforslag om endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven som kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler.

Kommuners menneskerettighetsansvar

Begrunnelse

Landets kommuner har etter Grunnloven § 92 et selvstendig ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene. Det eksisterer flere menneskerettslige utfordringer på kommunalt nivå.

Menneskerettighetene er etter intern norsk rett like bindende for kommuner som for staten. Dette følger av Grunnloven § 92 og ble bekreftet av Høyesterett i en kjennelse vinteren 2022, hvor retten slo fast at kommuner kan bli erstatningsansvarlige for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).⁷⁵HR-2022-401-A, avsn. 46. NIMs rapport «Kommuner og menneskerettigheter» gir grundige juridiske analyser av kommunenes menneskerettslige ansvar.⁷⁶Rapporten er tilgjengelig på NIMs nettsider.

Betydelige deler av ansvaret for gjennomføringen av menneskerettighetene ligger i praksis hos kommunene. Dels har kommunene hjemler i lovgivningen til å gjøre vidtgående inngrep overfor personer i for eksempel smittevernloven eller barnevernsloven. Dels har kommunenes ytelse av tjenester stor betydning for oppfyllelsen av menneskerettighetene, for eksempel ved ytelse av helse- og omsorgstjenester. Kommunene har også en viktig rolle der statlige myndigheter primært er ansvarlige for ivaretakelse av en persons rettigheter, for eksempel ved at de har ansvaret for helsetjenestene i fengslene.

Samtidig ser vi flere tegn på at kommunene ikke alltid er tilstrekkelig rustet til å ivareta sitt menneskerettslige ansvar i praksis.

Et eksempel er ivaretakelsen av eldre på sykehjem. Sivilombudets besøk på fem sykehjem i perioden 2020–2022 viste at det blant annet var stor usikkerhet blant ansatte om tvangslovverket i helselovgivningen.⁷⁷Sivilombudet, Sivilombudets besøk til sykehjem 2020–2022: Oppsummering av de viktigste funnene, 2022. Dette ga seg uttrykk i misforståelser og feil som svekket rettssikkerheten til sykehjemsbeboerne. Ombudet fant også omfattende bruk av ulovlig tvang under stelle- og pleiesituasjoner. Det var også ofte manglende kompetanse og rutiner for å forebygge og håndtere vold eller overgrep mot beboere. Dette kan utfordre både EMK artikkel 3 om forbudet mot nedverdigende behandling og artikkel 8 om retten til privatliv, samt forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen.

Myndighetene har en menneskerettslig plikt til å tilby krisesenteropphold til voldsutsatte personer, se for eksempel Istanbulkonvensjonen artikkel 23. Lov om krisesentre pålegger kommunene å sørge for et krisesentertilbud som kan benyttes av personer som er utsatt for vold eller trusler i nære relasjoner. Flere rapporter viser at det er store mangler i dagens krisesentertilbud, blant annet for sårbare personer. I november 2022 fikk Norge kritikk for dette av Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO). Personer i aktiv rus, funksjonshemmede, personer med samisk bakgrunn og fedre med barn mangler ofte et tilstrekkelig krisesentertilbud i flere kommuner.⁷⁸NKVTS, Kommunenes helhetlige arbeid med vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, 2021. Se også Bufdirs krisesenterstatistikk.

Myndighetene skal også ivareta urfolks menneskerettslige vern mot inngrep i samiske bruksområder. Dette følger blant annet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. I praksis betyr dette at kommunale myndigheter må ha kunnskap om disse rettighetene for å kunne operasjonalisere dem i sine vedtak om ulike former for naturinngrep som gruvedrift, vindmøller og annet. Kommunene må ha kompetanse til å foreta disse vurderingene.

Også når det gjelder kommunens ansvar for deler av barnevernet, ser NIM menneskerettslige utfordringer. For eksempel viser en nylig undersøkelse at det er svakheter ved dokumentasjon av det kommunale barnevernets vurderinger og begrunnelser.⁷⁹Dokument 3:5 (2022–2023). I tillegg er fremdriften i mange undersøkelsessaker for lav, og mange barn blir ikke hørt i sin egen barnevernssak.⁸⁰Helsetilsynet, Det handler om ledelse – Oppsummering av landsomfattende tilsyn med barnevernets arbeid med undersøkelser 2020–2021, 2022. Dette utfordrer barns rettigheter etter FNs barnekonvensjon.

NIM ser også at det er menneskerettslige utfordringer knyttet til ivaretakelsen av kommunalt ansattes ytringsfrihet. Sivilombudet har i flere saker kommet til at kommuner har gått for langt i å begrense ansattes ytringsfrihet under henvisning til lojalitetsplikten.⁸¹Les mer i bl.a. NIMs veileder Ytringsfrihet for kommunalt ansatte, 2022. Ytringsfrihetskommisjonen peker på behov for både kultur- og kompetanseheving for å styrke ytringsfriheten i arbeidslivet.⁸²NOU 2022: 9, kap. 15.6.

For at kommunene skal kunne ivareta sitt menneskerettighetsansvar fullt ut, er det nødvendig med tilstrekkelig tilføring av ressurser fra statlig hold, og god samhandling internt i kommunene. Den varslede tillitsreformen bør derfor etter NIMs vurdering ha et tydelig menneskerettighetsfokus, og flere av de mulige tiltakene som nevnes i denne anbefalingen, kan inngå i en slik reform.

Utfordringene som er nevnt her kan løses på ulike måter, gjennom for eksempel kompetanseheving, regelverksendringer, ressurstilføring eller organisatoriske grep. Staten kan velge hvordan den vil innrette sine tjenester til borgerne, herunder valg av forvaltningsnivå. Ansvaret for å finne og gjennomføre løsninger på de menneskerettslige utfordringene ligger både på statlig og kommunalt nivå. NIM anbefaler at staten gjør en helhetlig vurdering av hvordan man kan styrke gjennomføringen av menneskerettighetene på kommunalt nivå.

I NIMs rapport «Kommuner og menneskerettigheter» har vi anbefalt en rekke tiltak som kan bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene på kommunalt nivå. Eksempler på dette er at menneskerettighetene kan inkluderes i kommuneplanens samfunnsdel og at sentrale myndigheter jevnlig bør evaluere om kommunene mottar tilstrekkelig informasjon om menneskerettslige utviklingstrekk.