NIM anbefaler

Hvert år setter NIM søkelys på noen utvalgte temaer og problemstillinger som løftes fram som anbefalinger i årsmeldingen. ³⁹Anbefalingene velges ut på bakgrunn av NIMs kriterier for prioritering, som bygger på NIMs mandat etter NIM-loven.

NIM arbeider med mange menneskerettighetsspørsmål og kommer med konkrete anbefalinger til ansvarlige myndigheter i ulike sammenhenger, blant annet i høringsprosesser. Anbefalingene som presenteres i årsmeldingen viser et lite utvalg av problemstillinger som reiser viktige menneskerettighetsspørsmål, og som NIM mener Stortinget bør være særlig oppmerksom på.

NIMs mandat er å «fremme og beskytte» menneskerettighetene i tråd med blant annet Grunnloven og de menneskerettighetskonvensjonene som Norge er bundet av. Dette setter rammer for hvilke typer anbefalinger NIM fremmer. Noen ganger forutsetter menneskerettighetsforpliktelsene konkrete tiltak fra statene. Ofte etablerer forpliktelsene mer overordnede målsettinger basert på sammensatte helhetsvurderinger. Grunnen er at menneskerettighetskonvensjonene forplikter mange forskjellige stater som har innrettet sine nasjonale systemer på ulike måter, og de rettslige forpliktelsene kan ivaretas gjennom ulike politiske løsninger. NIMs anbefalinger er derfor av noe ulik karakter. Noen av dem forutsetter en bestemt løsning, mens andre gir uttrykk for mer overordnede målsettinger. For å ivareta skillet mellom jus og politikk er NIM tilbakeholden med å komme med anbefalinger om helt konkrete tiltak der menneskerettighetene ikke krever en bestemt løsning.

Samtidig er det NIMs oppgave å peke på områder hvor vi mener det er risiko for brudd, på bakgrunn av relevante menneskerettslige utviklingstrekk. NIM fremmer tidvis også anbefalinger som kan bidra til en styrket realisering av rettigheter, også der dette ikke er uttrykk for klare rettslige forpliktelser. NIM forsøker imidlertid å formulere tydelige skiller mellom anbefalinger basert på optimalisering av praksis, og anbefalinger som knytter seg til risiko for brudd på bindende forpliktelser. I tillegg mener NIM at det er viktig å peke på områder som ikke nødvendigvis er avklart rettslig, men hvor vi ser rettsutvikling som skaper risiko for brudd.

Tvangsbruk i eldreomsorgen

Begrunnelse

Eldres rett til helse, autonomi, privatliv og beskyttelse mot nedverdigende og umenneskelig behandling må sikres bedre. Blant annet utsettes mange sårbare eldre for ulovlig tvangsbruk. Det mener NIM er alvorlig.

Tilsyn, forskning og medieoppslag viser at praktiseringen av tvungen helsehjelp overfor eldre som er sårbare, for eksempel grunnet nedsatt funksjonsevne, inkludert demens, i mange tilfeller ikke er i tråd med menneskerettslige krav. Dette gjelder både ulovlig bruk av tvang og manglende rutiner for vedtak, dokumentasjon og oppfølging.

I 2023 la regjeringen fram sin nye eldrereform. Den adresserer menneskerettslige utfordringer som vold, underernæring og uheldig legemiddelbruk, men mangler tiltak rettet mot ulovlig tvangsbruk i eldreomsorgen.⁴⁰Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring – Bu trygt heime.

Menneskerettighetene forbyr ikke tvungen helsehjelp, men oppstiller flere materielle og prosessuelle krav ved bruk av tvang. Undersøkelser tyder på at praktiseringen av tvungen helsehjelp på sykehjem ofte ikke tilfredsstiller disse kravene. Helsetilsynet har i et landsomfattende tilsyn avdekket at pasientenes samtykkekompetanse og motstand mot behandling ikke alltid blir vurdert, at det ikke alltid iverksettes tiltak for å sikre frivillighet og at det ikke alltid gjøres vedtak når dette er påkrevd.⁴¹Helsetilsynet, Framleis tvil om tvang: Oppsummering av landsomfattande tilsyn 2020-21 med tvungen somatisk helsehjelp i kommunale helse- og omsorgstjenester (Rapport nr. 1, 2023). Tilsynet fant også at regelverket om tvungen helsehjelp ikke er tilstrekkelig forstått og innarbeidet i tjenestene, og at det er stort behov for faglige føringer og kompetanseheving.

Ifølge Helsetilsynet bidrar dette til at pasienter blir utsatt for ulovlig tvangsbruk. I tillegg svekkes pasientenes rettssikkerhet, blant annet klageadgangen, der det ikke fattes vedtak. Flere av funnene samsvarer med funn fra Sivilombudets sykehjemsbesøk i perioden 2020–2022.⁴²Sivilombudet, Sivilombudets besøk til sykehjem 2020-2022: Oppsummering av de viktigste funnene (2022). I januar 2023 avdekket dessuten NRK alvorlige forhold i norsk eldreomsorg i dokumentarserien «Omsorg bak lukkede dører». NIM publiserte en rapport i 2023 hvor det ble vist til at eldres menneskerettighetssituasjon ikke ser ut til å ha bedret seg de siste årene på flere områder.⁴³NIM, Eldres menneskerettigheter – På stedet hvil? (2023).

Det er også mye som tyder på at selve lovverket ikke fullt ut sikrer mot mulige menneskerettighetskrenkelser. Tvangslovutvalget kom i 2019 med flere anbefalinger om hvordan lovverket kan styrkes, men dette lovarbeidet ligger fortsatt til behandling i departementet, og det er uklart når det kommer forslag til lovendringer på dette området.

Krisesentertilbud til utsatte grupper

Begrunnelse

Staten har en menneskerettslig plikt til å beskytte enkeltindivider mot vold og overgrep. Dette innebærer en forpliktelse til å tilby et krisesentertilbud som også er tilpasset utsatte grupper. NIM mener dagens krisesentertilbud ikke oppfyller denne forpliktelsen fullt ut.

Vold og overgrep, og særlig vold i nære relasjoner, er både et samfunnsproblem og et menneskerettighetsproblem. I 2023 ble det registrert 35 drapssaker med 38 ofre. Dette er det høyeste drapstallet i Norge på ti år. 17 personer ble drept av en nåværende eller tidligere partner eller kjæreste. Dette er høyere enn snittet de ti siste årene.⁴⁴Kripos, Drap i Norge 2013–2023 – Nasjonal drapsoversikt (2023). Rapporter viser også at forekomsten av vold i nære relasjoner i Norge stadig er høy.⁴⁵NKVTS, Omfang av vold og overgrep i den norske befolkningen (2023).

Norges menneskerettslige plikt til å beskytte innbyggerne mot vold og overgrep følger blant annet av EMK, FNs kvinnekonvensjon og Istanbulkonvensjonen. Myndighetene er forpliktet til å sørge for at voldsutsatte har et hjelpetilbud, og Istanbulkonvensjonen krever blant annet at det er tilstrekkelig mange og tilgjengelige krisesentre i landet.

Flere rapporter viser store mangler i dagens krisesentertilbud, særlig for utsatte grupper. LDO og NKVTS, samt Riksrevisjonen, har pekt på store kommunale forskjeller i krisesentertilbudet og i oppfølgingen av krisesenterloven, samt på at kommunene har utfordringer med å gi spesielt risikoutsatte et tilbud.⁴⁶NKVTS og LDO, Kommunenes helhetlige arbeid med vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (2021), Riksrevisjonen, Dokument 3:8 (2021−2022) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner, pkt. 3.2.3. I rapporten fra NKVTS og LDO trekkes særlig kvinner i aktiv rus, utsatte med fysiske eller psykiske funksjonsnedsettelser, og utsatte i ulike minoritetsgrupper fram.

Dette mener NIM er alvorlig.  Ifølge Partnerdrapsutvalget er det i de fleste partnerdrapssakene registrert partnervold i forkant. Utvalget understreker at krisesentrene er et av de viktigste tilbudene for voldsutsatte, og at de kan være et effektivt virkemiddel i arbeidet med å forebygge partnerdrap.⁴⁷NOU 2020: 17 Varslede drap? – Partnerdrapsutvalgets utredning.

Norge har fått kritikk fra FNs kvinnekomité og Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan GREVIO fordi krisesentertilbudet er utilstrekkelig. Det mangler for eksempel et eget krisesentertilbud rettet mot den samiske befolkningen. Tilbudet til kvinner med innvandrerbakgrunn og kvinner med funksjonsnedsettelser har mangler, og tilbudet til kvinner i aktiv rus er svært begrenset.⁴⁸FNs kvinnekomités avsluttende merknader til den tiende høringen av Norge, pkt. 31 (g), GREVIOs første evaluering av Norge, pkt. 128.

Krisesenterloven pålegger kommunene å sørge for et krisesentertilbud som kan benyttes av voldsutsatte. Dette regelverket skal revideres i 2024. Det er viktig at myndighetene i forbindelse med revisjonen iverksetter effektive tiltak, både lovgivningsmessig og økonomisk, for å sikre et tilstrekkelig og likeverdig krisesentertilbud, med særlig oppmerksomhet rettet mot utsatte grupper.⁴⁹Regjeringen har foreslått enkelte tiltak knyttet til krisesentrene i opptrappingsplanen mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner fra 2023. NIM mener likevel at ytterligere tiltak er nødvendige.

Psykisk syke innsatte i fengsel

Begrunnelse

Innsatte har samme helserettigheter som alle andre, men psykisk syke innsatte får ofte ikke ivaretatt disse rettighetene. Dette kan gi seg utslag i selvmordsforsøk og selvmord, som staten etter menneskerettighetene har en plikt til å både forebygge og etterforske.

NIM har i en årrekke fremmet anbefalinger til myndighetene om innsatte i fengsel. Disse står fast.⁵⁰Les alle anbefalingene i tidligere årsmeldinger på nhri.no. Soningsforholdene i norske fengsler medfører en rekke menneskerettighetsutfordringer, særlig knyttet til isolasjon, tvangsbruk og manglende ivaretakelse av personer med utviklingshemming og psykisk syke innsatte. Problemene har strukturelle og økonomiske årsaker, i tillegg til mangler ved regelverk og retningslinjerOgså mangel på sosial kontakt forsterker utfordringene til innsatte med psykiske lidelser.⁵¹Sivilombudet, Selvmord og selvmordsforsøk i fengsel (2023).

Regjeringen har iverksatt flere tiltak og Stortinget har styrket bevilgningene til kriminalomsorgen.⁵²Bevilgningene går bl.a. til kjøp av sikkerhetsutstyr for å sørge for at kontrolltiltakene blir mindre inngripende og til etablering av en nasjonal forsterket fellesskapsavdeling for kvinner ved Skien fengsel. Det overordnede problemet kan likevel bare avhjelpes ved at denne gruppen innsatte sikres bedre tilgang på helsetjenester, bedre tilrettelegging av soning, mer sosial kontakt, mer egnet bygningsmasse og mer inngående og løpende vurderinger av soningsdyktighet. Dette krever langsiktige tiltak og prioriteringer som går utover det kriminalomsorgen kan løse alene.

En særlig utfordring er selvmordsforsøk og selvmord i norske fengsler. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) begikk syv personer selvmord i norske fengsler i 2023. Antallet selvmordsforsøk i samme periode var 125. Sivilombudet har avdekket klare mangler i både kriminalomsorgens forebygging av selvmord og etterfølgende tilsyn.⁵³  I 2023 ble det f.eks. begått et selvmord i Bredtveit fengsel. Sivilombudet utarbeidet i ettertid en rapport, se temarapporten Selvmord og selvmordsforsøk i fengsel (2023), s. 7.

Ved selvmordsforsøk og dødsfall i fengsel, der retten til liv kan være krenket, skal myndighetene etter menneskerettighetene sørge for at enten straffeprosessuell etterforskning eller andre effektive rettsmidler er tilgjengelige for pårørende.⁵⁴Grunnloven § 93 og EMK art. 2 om retten til liv forplikter myndighetene til å forebygge selvmord og undersøke dødsfall og selvmordsforsøk. Dødsfall skal undersøkes av et uavhengig organ.⁵⁵Europarådets komité for torturforebygging har anbefalt at ethvert dødsfall i fengsel må undersøkes grundig av en instans uavhengig av fengselsvesenet, og må involvere pårørende.

Straffegjennomføringsloven fastsetter at Tilsynsrådet kan ta opp saker etter eget tiltak eller etter henvendelser fra innsatte eller pårørende. Tilsynsrådet har imidlertid ikke en lovpålagt plikt til å behandle slike saker. Dette betyr at de nylig vedtatte reglene i straffegjennomføringsloven om tilsyn ikke ivaretar pliktene etter menneskerettighetene fullt ut.

Det bør derfor foreslås regler som sikrer at kriminalomsorgen varsler Tilsynsrådet ved selvmord eller selvmordsforsøk under soning, og at varselet utløser en undersøkelsesplikt for Tilsynsrådet.

Klima og urfolk

Begrunnelse

Staten må sikre retten til et levelig miljø etter Grunnloven § 112. Samtidig må ikke det grønne skiftet føre til brudd på urfolks rett til kulturutøvelse etter Grunnloven § 108 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27.

Forskning viser at klimaendringene i arktiske strøk går mer enn tre ganger raskere enn ellers i verden. Dette rammer urfolk og deres rett til kulturutøvelse hardt, fordi kulturutøvelsen er tett sammenvevd med, og avhengig av, klima og natur.

Dermed er klimakrisen også en urfolksrettighetskrise fordi den ødelegger naturgrunnlaget for kulturutøvelsen. Dette gjelder for eksempel reindrift, gjennom blant annet økt hyppighet av beitekriser.⁵⁶Se nærmere om dette i NIMs rapport Canary in the Coal Mine (2024) på nhri.no.

Urfolk har et menneskerettslig vern mot inngrep som bryter med deres rett til kulturutøvelse. Dette følger blant annet av SP artikkel 27, som har forrang i norsk rett. I Fosen-saken fant Høyesterett at denne bestemmelsen var krenket. Læring fra denne saken bør danne grunnlag for tiltak som kan forhindre nye slike saker. Urfolks rett til effektiv deltakelse i planprosesser gjennom konsultasjoner er en forutsetning for ivaretakelse av disse rettighetene.

Myndighetene har en plikt til å iverksette tilpasningstiltak for å sikre menneskerettighetene. Dette medfører en plikt til å bøte på vesentlige negative virkninger for kulturutøvelsen som forårsakes av klimaendringene allerede nå.

Praksis fra FNs menneskerettighetskomité viser at det fortsatt er uavklart hvilke plikter myndighetene har etter SP til å også avverge klimakrisen gjennom utslippskutt, men den naturvitenskapelige realiteten er at det på sikt vil bli svært vanskelig å iverksette tilstrekkelige tiltak for å tilpasse samisk kulturutøvelse til klimaendringene om man ikke når 1,5-gradersmålet.

Menneskerettigheter og ny teknologi

Begrunnelse

I 2023 fikk KI for alvor sitt gjennombrudd. Selv om en økende andel av befolkningen har glede av ny teknologi og KI, utfordrer dette menneskerettighetene på ulike måter: Avansert desinformasjon kan svekke ytringsfriheten blant annet fordi vi ikke lenger kan skille mellom menneskeskapt og maskinskapt informasjon. KI kan bidra til diskriminering gjennom å forsterke eksisterende fordommer eller skape nye skillelinjer. Dertil kommer at KI har et uoverskuelig potensiale for å krenke retten til personlig integritet, privatliv og personvern.

Den raske teknologiutviklingen gir stadig større makt til selskapene som utvikler og drifter vår digitale infrastruktur. Hittil har teknologiselskapene fått sette rammene for den digitale aktiviteten i sosiale medier. Siden 2020 har EU tatt en ledende regulatorisk rolle, og på tampen av 2023 ble Europaparlamentet og Rådet for Den europeiske union enige om verdens første lov om regulering av KI med utgangspunkt i en risikobasert tilnærming. Europarådet arbeider også med en rammekonvensjon om KI og menneskerettigheter.⁵⁷Se siste utkast fra komiteen for kunstig intelligens (CAI), fra 18 des. 2023: Draft Framework Convention on Artificial Intelligence, Human Rights, Democracy and the Rule of Law. Slike regler vil bidra til å beskytte både ytringsfriheten, personvernet og diskrimineringsvernet, men det er usikkert når og hvordan de vil bli gjennomført i Norge.

Etter NIMs syn er det et betydelig «etterslep» når det gjelder vurdering av hvordan regelverkene effektivt bør implementeres i Norge. Etablering av et digitaliseringsdepartement er positivt og et godt utgangspunkt for å iverksette dette arbeidet.

EUs regler oppstiller flere institusjonelle krav som fordrer strukturell tenkning knyttet til ulike tilsynsorganers oppgaver, mandater og ressurser og samordning dem imellom. Gode kontrollmekanismer er en forutsetning for god menneskerettslig etterlevelse.⁵⁸ I senere tid har vi også sett innføring av nye overvåkningshjemler og europeisk lovgivning om store teknologiselskaper (særlig DSA. Dette kommer i tillegg til Personvernforordningen, GDPR).

Det er også krevende å skaffe oversikt over både tilsiktede og utilsiktede virkninger av KI og hvordan KI er regulert. Når KI-regler skal implementeres i Norge, vil de virke inn i et komplekst internasjonalt rettslig lappeteppe, som består av allerede vedtatte regler om plattformselskapenes ansvar,⁵⁹Forordning om digitale tjenester (Digital Services Act – DSA) og Forordning om digitale markeder (Digital Markets Act – DMA). kombinert med vanskelige og fragmenterte personvernregler, samt menneskerettslige regler etter EMK og EØS-retten.

Nye regler krever omfattende arbeid med tilrettelegging og implementering, i et landskap som er svært uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Det er ikke gitt at alle teknologireglene som er utviklet for å implementeres i samtlige av EUs medlemsstater gir den optimale løsningen for den norske virkeligheten. Så vidt NIM forstår, er dette kompliserte arbeidet i beste fall i en svært tidlig fase.

Regjeringen har kunngjort at den vil satse på forskning på KI og digital teknologi, og at den har satt av betydelige midler til dette.⁶⁰Se pressemelding fra regjeringen, 7. sept. 2023:  https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/regjeringen-med-milliardsatsing-pa-kunstig-intelligens/id2993214/ Det er angitt at forskningen vil ha tre hovedspor: konsekvenser for samfunnet, teknologien i seg selv, og bruk av teknologien for innovasjon i næringsliv og offentlig sektor. Etter NIMs syn bør slik forskning også omfatte den rettslige reguleringen, tilpasningen og implementeringen i Norge. Det vil redusere risikoen for at de regulatoriske rammene og implementeringen av KI i Norge vil komme på kant med menneskerettighetene på kort eller mellomlang sikt.

Det finnes ingen enkle svar på hvordan Norge kan tilrettelegge for gode menneskerettslige rammer for denne teknologien utover at det krever bred og helhetlig innsats, på tvers av sektorer og innsatsområder. En forutsetning er imidlertid at planleggingen ikke kommer for sent eller med for lite ressurser.