Menneskerettighetsåret 2022

Da pandemien endelig var på retrett, invaderte russiske styrker Ukraina. Det medførte en flyktningstrøm, også til Norge. Angrepet under Oslo Pride natt til 25. juni spredte frykt og uro. Klimaendringene skjer raskere enn antatt. Det er fortsatt store menneskerettighetsutfordringer i norske fengsler, og rusbrukeres menneskerettigheter ivaretas ikke godt nok. I Fosen-saken er krenkelsen av samenes rett til kulturutøvelse fortsatt pågående. I turbulente tider er menneskerettighetene viktigere enn noensinne. Her er menneskerettighetsåret 2022 i korte trekk.¹

Kommuners menneskerettighetsansvar

Høyesterett avklarte i 2022 at kommuner kan bli erstatningsansvarlige for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og at konvensjonen er like bindende for kommunene som for staten.

Kommunene har et selvstendig ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene. Dette følger blant annet av Grunnloven § 92. Kommunene er førstelinjen og er de som ivaretar mange menneskerettigheter i praksis, for eksempel innenfor barnevern, eldreomsorg og skole. NIM fremmer en anbefaling om kommuners menneskerettighetsansvar i kapittel 2.

Tolga-saken

I 2022 behandlet Høyesterett en sak om kommuners erstatningsansvar for menneskerettighetsbrudd. Saken gjaldt to brødre som reiste søksmål mot Tolga kommune for brudd på EMK. Bakgrunnen for søksmålet var at kommunen i flere år hadde registrert saksøkerne som psykisk utviklingshemmede, og hadde meldt fra til Fylkesmannen om at de hadde behov for vergemål. Det viste seg i ettertid at det ikke var grunnlag for diagnosene. Brødrene fremmet derfor krav om erstatning.²

I kjennelsen presiserte Høyesterett at EMK er like bindende for kommuner som for staten. Høyesterett vektla at det etter norsk erstatningsrett er rettssubjektet som har begått et rettighetsbrudd som vil være erstatningsansvarlig. Dette tilsa at søksmål der den private parten påsto at kommunen hadde overtrådt EMK, kunne rettes mot kommunen. Selv om det er staten som er part til EMK, har dette kun betydning for statens folkerettslige ansvar. Etter Tolga-saken er det ikke lenger tvilsomt at erstatningssøksmål for brudd på menneskerettighetene kan fremmes mot det organet som var ansvarlig for myndighetshandlingen.

Dette er også bekreftet i en dom i Midtre Hålogaland tingrett, hvor en kommune ble dømt til å betale erstatning for brudd på menneskerettighetene.³ Justis- og beredskapsdepartementet har lovet å gjennomføre en utredning av en generell lovhjemmel for erstatning ved brudd på menneskerettighetene. Utredningen skal også vurdere hvordan dette bør reguleres der en kommune er ansvarlig for menneskerettighetsbruddet. Dette understreker betydningen av at kommunene har tilstrekkelig kunnskap, kompetanse og kapasitet til å ivareta slike forpliktelser.

Rus og menneskerettigheter

Det skjedde store endringer på rusfeltet i 2022. Høyesterett slo fast at rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk ikke lenger skulle straffes. Riksadvokaten avdekket at politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i mange tilfeller var i strid med straffeprosessuelle og menneskerettslige krav.

Personer som bruker ulovlige rusmidler, opplever ofte å få menneskerettighetene sine utfordret. Aktuelle rettigheter på rusfeltet er blant annet retten til privatliv, retten til helse, barns rettigheter, statens plikt til å beskytte voldsutsatte og diskrimineringsvernet.

Straff for rusavhengige

Våren 2022 avsa Høyesterett tre dommer om rusavhengiges befatning med mindre mengder narkotika.⁴ Bruk og besittelse av mindre doser narkotika til eget bruk er straffbart, og møtes normalt med bøter.⁵ Høyesterett fant at slik befatning heretter skulle møtes med straffutmålingsfrafall, dersom man er rusavhengig.⁶ Det betyr at dette fremdeles er straffbart, men at rusavhengige ikke får utmålt noen straff. Høyesterett baserte seg på Stortingets signaler om at det var lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for slike forhold.⁷

I en av sakene vurderte Høyesterett om kriminalisering og straff for befatning med narkotika overfor rusavhengige er et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Høyesterett la til grunn at uavhengig av om straff må anses som et inngrep, kan straff rettferdiggjøres som nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn, og at statene har en vid skjønnsmargin.⁸ Saken ble klaget inn til Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), som avviste klagen. EMD fant imidlertid i et annet tilfelle at straff for dyrking av cannabis til medisinsk bruk var et inngrep i artikkel 8, men at inngrepet var rettmessig.⁹ Dermed kan straff for befatning med narkotika til eget bruk være et inngrep i artikkel 8. Det betyr at de menneskerettslige kravene til inngrep (hjemmel i lov, formålstjenlighet og forholdsmessighet) må være oppfylt. Dette er viktig fordi det fordrer nærmere vurderinger av straffens begrunnelser og funksjon i slike saker.

Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

En undersøkelse fra Riksadvokaten avdekket i februar 2022 mange tilfeller av tvangsmiddelbruk som var i strid med vilkårene i straffeprosessloven i mindre alvorlige narkotikasaker.

EMK artikkel 8 om retten til privatliv innebærer at tvangsmidler som ransaking eller rusprøver må

utføres i tråd med lovverket
forfølge et legitimt formål
være forholdsmessige sett hen til dette formålet

Ulovlige eller uforholdsmessige tvangsmidler vil dermed kunne stride mot EMK artikkel 8. NIM sendte i etterkant av undersøkelsen et brev til Riksadvokaten om de menneskerettslige rammene. I november 2022 publiserte Riksadvokaten en oppfølgende undersøkelse for å vurdere om praksis var blitt bedret. Rapporten viste en klar forbedring ved at bruk av tvangsmidler nå i større grad besluttes innenfor lovens rammer. Samtidig viste rapporten at det har vært en feilaktig oppfatning blant enkelte i politiet om at det har vært anledning til å beslutte tvangsmidler uten å gå via påtalejurist.

De som har vært utsatt for mulig urettmessig tvangsmiddelbruk må ha en praktisk måte å få prøvet lovligheten av inngrepet på, jf. EMK artikkel 8, og artikkel 13 som pålegger statene å ha et system for reparasjon av menneskerettighetskrenkelser. I en nylig sak hadde lagmannsretten avvist å bruke bevis innhentet ved ulovlig tvangsmiddelbruk i en narkotikasak. Høyesterett var imidlertid ikke enig i at bevisene ikke kunne brukes, og la blant annet vekt på at administrative tiltak mot ulovlig tvangsmiddelbruk var iverksatt og hadde hatt effekt.¹⁰ I den forbindelse ble det vist til Riksadvokatens oppfølgende undersøkelse som viser at tvangsmiddelpraksis fra politiets side var vesentlig bedret. I en annen sak fant Høyesterett at ulovlig tvangsmiddelbruk ikke kunne lede til redusert straff.¹¹ Statens sivilrettsforvaltning kan imidlertid tilkjenne erstatning der dette fremstår som rimelig.¹² I 2022 ble slik erstatning tilkjent for første gang i forbindelse med ulovlig tvangsmiddelbruk mot rusbrukere.

Etter disse dommene fra Høyesterett, ga Riksadvokaten nye retningslinjer for hvordan politiet skal gå frem i saker om bruk og besittelse av narkotika for rusavhengige.¹³ Det gjenstår imidlertid krevende spørsmål i kjølvannet av det skillet som i praksis ble etablert mellom rusavhengige, som ikke skal straffes, og andre, som skal straffes. Det er for eksempel ikke klart hvem som skal anses som rusavhengig, og hvordan dette skal avgjøres. Dette kan få følger både for bruk av tvangsmidler og for straffutmålingen. Også selvinkrimineringsvernet, vernet mot ikke å bidra til egen domfellelse, aktualiseres av dette skillet: I praksis kan situasjonen for en som mener seg rusavhengig være at vedkommende må fortelle om historisk bruk for å unngå straff. Innrømmelse av historisk bruk vil imidlertid kunne straffes, og kan derfor reise vanskelige grensedragninger opp mot selvinkrimineringsvernet.

Hjelpetilbudet til rusbrukere

Rusbrukere har som resten av befolkningen rett til helsetjenester etter blant annet FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Samtidig må helsehjelpen som ytes, respektere retten til privatliv.

Våren 2022 lanserte Helsedirektoratet nye retningslinjer for legemiddelassistert rehabilitering (LAR). Retningslinjene reflekterer i større grad enn tidligere at det skal foretas individuelle vurderinger når kontrollvilkår som urinprøver og henteordninger for legemidler fastsettes. Dette kan bedre ivareta de menneskerettslige kravene, og er noe som NIM har påpekt at er viktig.

I 2022 har regjeringen startet arbeidet med en forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet som skal legges frem i 2023, som skal bedre rusbrukeres tilgang til hjelpeapparatet. I september 2022 lanserte NIM rapporten «Rus og menneskerettigheter», som også er NIMs innspill til regjeringens reform. Rapporten viser at det er betydelige menneskerettslige svakheter ved hjelpetilbudet til rusbrukere, herunder tilbudet til voldsutsatte i aktiv rus, praktiseringen av kontrolltiltak i LAR og behandlingstilbudet til personer med samtidige rusproblemer og psykiske lidelser. Rapporten konkluderer også med at deler av forebyggings- og behandlingstilbudet til barn som bruker ulovlige rusmidler, bør styrkes. NIM fremmer en anbefaling om hjelpetilbudet til barn som bruker rusmidler i kapittel 2.

Covid-19

En hverdag med restriksjoner og smitteverntiltak føles nå heldigvis fjern for mange. Året ble imidlertid innledet med stengte skoler, antallsbegrensning på arrangementer, hjemmekontor og skjenkestopp. I takt med den gradvise avviklingen av tiltakene, tiltok også diskusjonene om tiltakenes begrunnelse og rettmessighet, både i samfunnsdebatten og i domstolene.

Staten har en menneskerettslig plikt til å beskytte individenes liv og helse. Samtidig vil en rekke smitteverntiltak kunne gripe inn i andre rettigheter, slik som retten til privatliv, bevegelsesfriheten og retten til utdanning.

Covid-19 i Høyesterett

Høyesterett behandlet to saker om smitteverntiltak i 2022.

Den første saken ble anlagt av en gruppe hytteeiere med fritidseiendom i Sverige.¹⁴ Fra mars 2020 til juni 2021 ble hytteeiere unntatt fra karanteneplikt ved reise til Sverige, men bare hvis besøket var for å utføre strengt nødvendig vedlikehold og tilsyn, og bare hvis de ikke overnattet der. Ved overnatting måtte de i innreisekarantene ved retur til Norge. Hytteeierne saksøkte staten med påstand om at forskriften var ugyldig, blant annet under henvisning til EMK artikkel 8 om retten til hjem og privatliv. Høyesterett fant at karantenereglene utgjorde et inngrep i EMK artikkel 8, men at inngrepet var rettmessig. Det ble blant annet vektlagt at inngrepet, slik Høyesterett vurderte det, hadde en klar medisinskfaglig begrunnelse. Høyesterett understreket likevel at det hadde «utvilsomt vært ønskelig» om myndighetene ved vurderingen av hytteeiernes situasjon hadde redegjort for og vurdert de menneskerettslige kravene.

Under pandemien etterlyste NIM løpende nettopp slike vurderinger når myndighetene innførte inngripende smitteverntiltak. I januar skrev NIM et brev til Helse- og omsorgsdepartementet om behovet for menneskerettslige begrunnelser ved inngripende koronatiltak.¹⁵ Etter NIMs syn er det viktig at myndighetene offentliggjør hvilke vurderinger som ligger til grunn når det gjøres inngrep i menneskerettighetene. Selv om Høyesterett har lagt til grunn at dette ikke i seg selv kan være avgjørende ved prøving av slike vedtak, såfremt menneskerettighetene faktisk er etterlevd, vil slike begrunnelser kunne ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen.¹⁶

Den andre saken for Høyesterett gjaldt to personer som nektet å vedta et forelegg for overtredelse av smittevernloven. Personene hadde vært på en privat sammenkomst med flere enn fem personer, noe som på det tidspunktet var straffbart. Slike forbud griper inn i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Høyesterett kom i motsetning til lagmannsretten til at forbudet i forskriften var gyldig. Også her ble det vektlagt at inngrepet hadde en klar medisinskfaglig begrunnelse, og lagmannsrettens frifinnende dom ble opphevet.¹⁷

Rødt nivå i skolen

Et omstridt tiltak som strakk seg inn i 2022 var innføringen av rødt nivå i skolen, som blant annet innebar at elevene hadde økt digital undervisning og mindre fysisk tilstedeværelse i klasserommet. Rødt nivå i skolen berører barns rett til utdanning, og kan utfordre deres rett til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt. Verken Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet eller Utdanningsdirektoratet anbefalte rødt nivå på tidspunktet, og det ble i ettertid diskutert om begrunnelsen for beslutningen var god nok. NIM var kritisk og etterlyste bedre begrunnelse for tiltaket.¹⁸ Et viktig læringspunkt etter pandemien er etter NIMs syn at det er nødvendig med strenge vurderinger av tiltak som berører barns grunnleggende rett til utdanning.

Myndighetenes videre oppfølging

I april 2022 nedsatte regjeringen et utvalg som skal vurdere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien samlet sett. Utvalget skal også evaluere håndteringen av omikron-varianten i perioden november 2021 til mai 2022. Arbeidet skal være ferdig innen utgangen av mai 2023.

Klima og menneskerettigheter

Etter et midlertidig fall under koronapandemien, nådde globale utslipp et nytt toppnivå i 2022, og FNs klimapanel kom våren 2022 med en advarsel: Vinduet for å sikre en levelig fremtid for alle er i ferd med å lukkes.

Grunnloven § 112 første ledd bestemmer at enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. I tillegg har staten plikt til å beskytte retten til liv, helse og fysisk integritet mot klima- og miljøtrusler i samsvar med Grunnloven, EMK, FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP).

Nye klimasaker i rettssystemet

Stadig flere går til domstolene for å beskytte sin rett til liv, helse, eiendom og retten til et levelig miljø. FNs klimapanel har anerkjent at vellykkede klimasøksmål kan forsterke et lands ambisjonsnivå og utslippskutt.

I 2022 besluttet EMD å behandle klagen over Høyesteretts avgjørelse i det norske klimasøksmålet, nå kalt Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge.

I juni kom en tsjekkisk domstol til at tsjekkiske myndigheter umiddelbart måtte redusere sine klimagassutslipp for å respektere menneskerettighetene. Dommen viser blant annet til hvordan nederlandsk høyesterett tolket EMK i den såkalte Urgenda-dommen fra 2019. Andre domstoler, blant annet i Storbritannia, har derimot vært forbeholdne i påvente av avklarende praksis fra EMD.

I 2022 besluttet EMD å løfte tre saker til behandling i storkammer, noe som kun skjer når en sak reiser så viktige spørsmål at avgjørelsen vil kunne få stor betydning for rettighetsvernet etter EMK. Sakene KlimaSeniorinnen m.fl. mot Sveits og Carême mot Frankrike skal ha en muntlig høring i EMDs storkammer 29. mars 2023, mens Duarte m.fl. mot Portugal m.fl. behandles etter sommeren. NIM har i 2022, sammen med det europeiske nettverket for nasjonale institusjoner for menneskerettigheter (ENNHRI), levert innlegg som tredjepart i disse sakene, samt i Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge.

Historisk vedtak i FNs generalforsamling

I juli anerkjente 161 land i FNs generalforsamling, inklusive Norge, for første gang at alle har rett til å leve i et rent, sunt og bærekraftig miljø. Selv om resolusjonen ikke er rettslig bindende, gir den uttrykk for en internasjonal enighet om at alle, overalt, har rett til et levelig miljø. Begrunnelsen er blant annet at miljøødeleggelse, klimaendringer og tap av biomangfold utgjør en av de mest alvorlige og presserende truslene mot at nåværende og fremtidige generasjoner kan nyte alle menneskerettighetene.

Urfolks rett til beskyttelse mot klimaendringer

I en uttalelse om en klage fra medlemmer av urfolksgruppen Torres Strait Islanders, konkluderte FNs menneskerettighetskomité i september 2022 med at Australia krenket både retten til privat- og familieliv og retten til å utøve sin kultur og tradisjonelle næringer etter SP artikkel 17 og 27. Australia hadde ikke iverksatt tilstrekkelige tilpasningstiltak for å beskytte urfolket mot skadelige klimaendringer, som flom, erosjon, havstigning og tap av tradisjonelle landområder og fiskeressurser. Flertallet tok imidlertid ikke stilling til om klimagassutslipp utgjorde brudd på konvensjonen, fordi manglende tilpasningstiltak allerede var tilstrekkelig til å konstatere brudd. Et mindretall av komiteen påpekte at hvis ikke roten til problemet – klimagassutslipp – adresseres nå, vil skaden (her havstigning) bare forverres, og tilpasningstiltak vil med tiden bli umulig.

Klima og menneskerettigheter – NIMs rolle

Som ledd i NIMs oppfølgning av Høyesteretts klimadom,¹⁹ sendte NIM 18. mars 2022 en utredning til Olje- og energidepartementet om plikten til å konsekvensutrede klimavirkningen av forbrenningsutslipp før behandlingen av søknader om plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD). Det rettslige grunnlaget for denne plikten er blant annet petroleumsloven § 4-2 tolket i lys av Grunnloven § 112 annet ledd. NIM var kritisk til at departementet ikke konsekvensutreder disse utslippene, til tross for klare føringer i Høyesteretts dom. Departementet har i etterkant vedgått at forbrenningsutslipp ikke er utredet før innvilgelse av PUD, og varslet 1. juli 2022 en justering av saksbehandlingen fremover. I en høring i Stortingets energi- og miljøkomité fremholdt NIM at justeringen ikke var tilstrekkelig for å vareta borgernes rett til miljøinformasjon. Dette skyldes blant annet at departementet fremdeles ikke sender utredningene av forbrenningsutslipp på høring, og at vurderingene bare fremgår av selve vedtaket om PUD.

Utredningen av 18. mars 2022 inneholdt også vurderinger av andre deler av Høyesteretts dom.²⁰ I dommen fremgår det at staten vil kunne ha «rett og plikt» til å nekte tillatelser når «omsynet til klima og miljøet elles» tilsier det, jf. Grunnloven § 112. Siden statens myndigheter plikter å etterleve Grunnloven fullt ut, vil plikten til å nekte kunne inntreffe før den svært høye terskelen for å overprøve stortingsvedtak i domstolene overtres. NIM argumenterte blant annet for at det er naturlig å tolke «omsynet til klima» som en tålegrense i lys av prinsippet om samlet belastning. NIM pekte også på at det er relevant om produksjons- og forbrenningsutslippene er forenelige med det gjenværende karbonbudsjettet for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader. Ettersom FNs klimapanel viser at dette karbonbudsjettet uttømmes ved de estimerte fremtidige utslippene fra eksisterende fossil infrastruktur, har NIM argumentert for at staten konkret må kunne påvise at det likevel er rom for utslippene.

Fengsel og arrest

NIM har i mange år prioritert innsattes rettigheter, og har fremmet anbefalinger om deres rettigheter i alle årsmeldinger. Myndighetene har iverksatt noen tiltak, for eksempel for å redusere isolasjon, men det er fortsatt store menneskerettighetsutfordringer i norske fengsler.

Staten har en særlig plikt til å sikre innsattes rettigheter. Utgangspunktet er at innsatte har de samme rettighetene som andre, med de iboende begrensningene som ligger i et soningsregime. Innsatte i fengsel er totalt underlagt myndighetenes kontroll, og de kan ikke kontakte omverdenen eller skaffe seg tjenester de trenger uten tillatelse eller bistand fra fengselet. For innsatte er det særlig EMK artikkel 3, som forbyr umenneskelig og nedverdigende behandling, samt EMK artikkel 8, som sikrer retten til privat- og familieliv, som er relevante. NIM fremmer i år en anbefaling om soningsforholdene for innsatte med utviklingshemming i kapittel 2.

Mange innsatte får ikke tilstrekkelig helsehjelp, de blir i for stor grad utelukket fra fellesskap, det benyttes tvangsmidler i strid med menneskerettslige krav og Sivilombudet har kritisert telefonkontroll i strid med EMK artikkel 8. Det er med andre ord en rekke holdepunkter for at straffegjennomføringslovens regler ikke fullt ut ivaretar menneskerettslige standarder. Justis- og beredskapsdepartementet sendte imidlertid ut et høringsforslag om endringer i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven om fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler i fengsel i februar 2023. Endringene kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler.

For svakt rammeverk for telefonkontroll

Kriminalomsorgen har i stort omfang kontrollert telefonsamtalene til innsatte, ved at en ansatt lytter til samtaler inn og ut av fengsel. Sivilombudet publiserte i 2022 en vurdering av denne telefonkontrollen. Konklusjonen var at verken regelverk eller praksis er i samsvar med kravene etter EMK artikkel 8 og EMDs praksis. Sivilombudet fant at hjemmelsgrunnlaget for telefonkontroll i straffegjennomføringsloven ikke satte gode nok rammer for myndighetenes kontroll av samtaler, og heller ikke tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier eller tidsmessige avgrensninger for kontrollen. Justis- og beredskapsdepartementet planlegger en gjennomgang av straffegjennomføringsloven og -forskriften, blant annet for å sikre at lov og forskrift er i samsvar med de krav som følger av EMK og Grunnloven. Departementet har nå sendt midlertidige føringer for praktiseringen av regelverket om telefonkontroll til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI).

Saken illustrerer behov for en helhetlig gjennomgang av hvordan straffegjennomføringsloven med tilhørende forskrifter og retningslinjer bedre kan reflektere menneskerettslige krav, noe NIM har anbefalt gjentatte ganger. KDI har igangsatt et prosjekt med NIM for å kartlegge behov for endringer, slik at loven med tilhørende regelverk er i overensstemmelse med gjeldende menneskerettslige standarder, og slik at regelverket sikrer oppfyllelse av menneskerettighetene i praksis.

Riksrevisjonens undersøkelse

Riksrevisjonen publiserte i oktober en undersøkelse av helse-, opplærings-, og velferdstjenester til innsatte i fengsel.²¹ Her fremgår det blant annet at innsatte med rusproblemer og psykiske lidelser ikke får tilstrekkelig tilgang til helsetjenester. Ansatte i fengselshelsetjenesten og noen helseforetak opplever at enkelte innsatte har for store utfordringer knyttet til psykiatri og/eller rus til å være i fengsel, men ikke store nok utfordringer til å få en behandlings- eller institusjonsplass i spesialisthelsetjenesten. I tillegg opplever de som får slik behandling at oppholdet er for kort, ifølge ansatte i enkelte helseforetak. Dette er en problematikk NIM også har påpekt overfor myndighetene over flere år. Manglende helsehjelp i fengsel kan utfordre retten til helse etter ØSK, og også innebære risiko for brudd på EMK artikkel 3 om nedverdigende eller umenneskelig behandling.

Oppreisning for urettmessige nakenvisitasjoner

I november fant Oslo tingrett at tre tidligere innsatte hadde blitt utsatt for nedverdigende behandling, i strid med EMK artikkel 3, gjennom rutinemessige kroppsvisitasjoner i fengsel. Dette er alvorlig. Likevel ble de ikke tilkjent noen erstatning, fordi det ikke finnes noen generell hjemmel for erstatning for ikke-økonomisk tap (oppreisning) ved menneskerettighetsbrudd i norsk rett. Tingretten påpekte at det ser ut til å være behov for en slik hjemmel. Ettersom de innsatte hadde sonet ferdig, kunne menneskerettighetsbruddet heller ikke kompenseres gjennom fradrag i straffen, slik domstolene ellers ofte gjør. Saken er ikke rettskraftig og er anket til lagmannsretten.

NIM har i flere år påpekt det uheldige ved denne situasjonen overfor Justis- og beredskapsdepartementet, og bedt om at en slik mulig lovregulering utredes. Regjeringen besluttet i desember 2022 å innhente en utredning om mulig lovregulering av adgangen til å kreve erstatning for visse menneskerettighetsbrudd.

Avvikling av sikkerhetsseng

Beltelegging i sikkerhetsseng er et svært inngripende tvangsmiddel, som innebærer risiko for brudd på EMK artikkel 3 om nedverdigende og umenneskelig behandling. Både Sivilombudet, Den europeiske torturforebyggingskomiteen og NIM har vært kritiske til bruken av slike senger i fengsler.

KDI har besluttet å avvikle sikkerhetsseng som tvangsmiddel og arbeider med en handlingsplan for å avvikle bruken innen 2024. Justis- og beredskapsdepartementet har sluttet seg til at det er ønskelig å oppheve sikkerhetsseng som tvangsmiddel i fengsel. En avvikling forutsetter imidlertid at det iverksettes andre tiltak som kan erstatte sikkerhetsseng i de tilfellene hvor det er nødvending å intervenere med tvang overfor den innsatte. Noen av de aktuelle tiltakene er bruk av polstret celle, beskyttelseshjelm og løse belter for immobilisering av hender.

Rettssystemet

Rettssystemet har i 2022 vært preget av store saker som har satt tilliten til rettstaten på prøve. Viggo Kristiansen ble i desember formelt frikjent for drapene i Baneheia, og myndighetene skal sette ned en granskningskommisjon. Fetteren til Birgitte Tengs fikk gjenopptatt erstatningssaken mot seg. I tillegg ble det avdekket at et stort antall personer urettmessig kan ha sonet i fengsel på grunn av ubetalte bøter.

Menneskerettighetene stiller en rekke krav til rettssystemet. Sentralt står retten til en rettferdig rettergang etter blant annet EMK artikkel 6, der viktige stikkord er tilgang til domstolene, domstolenes uavhengighet og upartiskhet, retten til kontradiksjon, uskyldspresumsjonen, offentlighet og rimelig saksbehandlingstid.

Svikt ved innkalling til soning for ubetalte bøter

Riksadvokaten avdekket høsten 2022 at en rekke personer urettmessig var innkalt til soning for ubetalte bøter fordi beslutningen om innkalling var tatt av polititjenestepersoner og ikke av påtalemyndigheten, slik straffeprosessloven krever.²² Det var også tvil om vilkårene for bøtesoning var oppfylt i alle sakene. En slik vesentlig prosessuell mangel vil utgjøre brudd på EMK, fordi konvensjonens artikkel 5 krever at frihetsberøvelse, herunder de prosessuelle vilkårene, skal skje i tråd med loven. Statsadvokatembetene har ifølge VG rapportert at svikten kan ha rammet så mange som 4000 personer de siste årene. Riksadvokaten har nå varslet en gjennomgang av rutiner for innkalling til bøtesoning.

Gjenåpning av erstatningsdom

I november bestemte Agder lagmannsrett at dommen hvor fetteren til Birgitte Tengs ble dømt til å betale erstatning til Tengs sine etterlatte, skulle gjenåpnes, selv om lovens frist for å kreve gjenåpning klart var utløpt.²³ Årsaken var ifølge lagmannsretten at fetteren ikke ville hatt et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 dersom begjæring om gjenåpning ikke førte frem. EMD fant allerede i 2003 at lagmannsretten hadde begrunnet avgjørelsen om oppreisning på en måte som krenket uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2. ²⁴ Ifølge lagmannsretten gjorde tiltalen mot en ny person for drapet at man i praksis kan se bort ifra at fetteren hadde begått det. Gjenåpning var dermed nødvendig for at fetteren skulle få reparert menneskerettighetsbruddet.

Viggo Kristiansen frikjent

I desember ble Viggo Kristiansen formelt frikjent for drapene i Baneheia, som han har sonet 21 år i fengsel for. Justis- og beredskapsminister Emilie Enger Mehl har uttalt at regjeringen vil nedsette et uavhengig granskningsutvalg for å finne årsakene til at han ble uriktig dømt og hvorfor gjenåpning først ble besluttet etter så lang tid.

Retten til et effektivt rettsmiddel

Som omtalt tidligere fant Høyesterett i 2022 at kommuner også kan pådra seg erstatningsansvar for brudd på EMK. Det er likevel ikke avklart i hvilken grad EMK artikkel 13 i seg selv kan utgjøre hjemmelsgrunnlag for oppreisningserstatning i norsk rett, enten kravet fremmes mot stat eller kommune. I 2022 fant Oslo tingrett at EMK artikkel 13 ikke kunne danne selvstendig grunnlag for oppreisningsansvar uten en internrettslig lovhjemmel, mens Midtre Hålogaland tingrett kom til motsatt resultat, slik at spørsmålet er uavklart.

NIM har i flere omganger, også i 2022, oppfordret Justis- og beredskapsdepartementet til å utrede en hjemmel for å sikre forpliktelsene etter EMK artikkel 13. I desember besluttet Justis- og beredskapsdepartementet at en slik hjemmel nå skal utredes. Dette er et viktig skritt i retning av en bedre menneskerettighetsbeskyttelse i Norge.

Sivilsamfunnets rettsstatsmelding

Advokatforeningen har initiert en rettsstatsmelding fra sivilsamfunnet som ble lansert i 2022. Meldingen tar sikte på å analysere den norske rettsstaten, herunder svakheter, utfordringer og forbedringspunkter, og inneholder anbefalinger til myndighetene. Meldingen er basert på innspill fra en rekke organisasjoner og miljøer.

Barn og familie

I 2022 har EMD avgjort flere barnevernssaker mot Norge. Stortinget forkastet et forslag om tilslutning til tilleggsprotokollen til FNs barnekonvensjon, som ville gitt barn adgang til å klage til FNs barnekomité.

Barn har de samme rettighetene som voksne, men har også egne rettigheter etter blant annet Grunnloven og FNs barnekonvensjon. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn, og barn har rett til å bli hørt i alle saker som vedrører dem. Barns særlige rettigheter kan av og til komme i konflikt med andre rettigheter, som mange av sakene på barnevernsfeltet illustrerer.

Barnevern

I januar avgjorde EMD to nye barnevernssaker mot Norge. I E.M. m.fl. mot Norge ble staten frikjent for opprettholdelse av omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar, og total nektelse av samvær.²⁵ I saken var det mistanke om straffbare forhold, og barna selv ønsket ikke samvær, noe som ble vektlagt. Saken viser at total nektelse av samvær kan være i tråd med EMK når dette er godt begrunnet. Norge ble derimot domfelt i A.L. m.fl. mot Norge for brudd på EMK artikkel 8.²⁶ Saken føyer seg inn i rekken av saker der fylkesnemnda og domstolene har fastsatt et skjematisk lavt samvær i saker der det er antatt at barnet vil være plassert i fosterhjem i lang tid, i strid med det såkalte gjenforeningsmålet som innebærer at staten skal arbeide aktivt for at barn og foreldre blir gjenforent. Dette har vært en viktig faktor i en rekke av sakene mot Norge.

NIM har fulgt sakene i EMD tett, og siden utgivelsen av en rapport om temaet i 2020, har NIM holdt en rekke foredrag og gitt innspill til myndighetene om kjernen i avgjørelsene fra EMD, som handler om bedre ivaretakelse av gjenforeningsmålet.²⁷ Bufdir utga i 2022 en ny faglig retningslinje for vurdering av samvær etter omsorgsovertakelse, som blant annet bygger på praksis fra EMD og Høyesterett om etterlevelse av kravene etter menneskerettighetene.²⁸ Forskning viser nå at praksis langt på vei er i samsvar med føringene fra EMD og Høyesterett.²⁹ Et hovedinntrykk er at begrunnelsene for samværsfastsettelse er grundige og konkrete, samt at relevante hensyn tillegges vekt og avveies mot hverandre. Samtidig reiser flere aktører spørsmål ved om gjenforeningsmålet kunne og burde vært forlatt i flere tilfeller. NIM er opptatt av å understreke at dommene ikke innebærer at alle barn skal gjenforenes eller ha mer samvær med foreldrene sine. Dommene har heller ingen konsekvens for terskelen for når man kan gå til omsorgsovertakelse.

Ny barnevernslov ble vedtatt i 2021, og trådte i kraft 1. januar 2023. NIM har kommet med en rekke innspill, og mener den i større grad enn den gamle er egnet til å ivareta de menneskerettslige kravene. Loven løser imidlertid ikke alle de menneskerettslige problemstillingene knyttet til barnevernsfeltet uten videre. Som tidligere nevnt er det viktig å følge med på praksis for å vurdere om gjenforeningsmålet ivaretas slik EMD og Høyesterett forutsetter, samtidig som det ikke skal fastsettes samvær som ikke er til barnets beste.

Det er også en rekke andre menneskerettslige utfordringer knyttet til barnevernsfeltet som ikke knytter seg til sakene fra EMD. For eksempel viser en undersøkelse fra Riksrevisjonen at det er svakheter ved dokumentasjon av det kommunale barnevernets vurderinger og begrunnelser.³⁰ I tillegg er fremdriften i mange undersøkelsessaker for lav, og mange barn blir ikke hørt i sin egen barnevernssak.³¹ Dette utfordrer barns rettigheter etter FNs barnekonvensjon. En annen problemstilling er knyttet til alvorlig syke barn under barnevernets omsorg, som opplever å bli kasteballer mellom barnevern og psykisk helsevern.

Det er flere større utredningsprosesser på gang som adresserer disse problemstillingene. To offentlige utvalg, som henholdsvis skal arbeide med styrking av rettssikkerheten i alle ledd i barnevernet og styrking av barns rettigheter på barnevernsinstitusjoner, skal levere sine utredninger i 2023.³²

Stortingsdebatter om klagerett for barn

Flere partier gikk sammen om et representantforslag om at Norge bør tiltre FNs barnekonvensjons tredje tilleggsprotokoll, som sikrer barn individuell klagerett etter barnekonvensjonen. Forslaget ble ikke vedtatt.

NIM ga flere innspill til Stortinget underveis i behandlingen av saken, hvor vi blant annet analyserte avgjørelsene fra barnekomiteen. NIM mener at avgjørelsene fra komiteen først og fremst tydeliggjør for statene at de må foreta grundige vurderinger av det enkelte barns situasjon når deres rettigheter kan være krenket eller stå i fare for å krenkes. En «prøving» på dette nivået vil kunne bidra til å øke bevisstheten om å inkludere individualiserte vurderinger av barns rettigheter i alle saker som angår barn, og Norge bør oppmuntre til dette som en internasjonal standard gjennom selv å tilslutte seg protokollen.

Etter at Stortinget stemte ned dette forslaget, har NIM, sammen med flere andre aktører, tatt initiativ overfor Stortinget til at de nasjonale klageordningene bør utredes, slik at barn som opplever brudd på sine rettigheter får en grundig behandling av dette nasjonalt. Et representantforslag om dette ble fremmet for Stortinget høsten 2022, og NIM sendte skriftlig innspill og deltok i muntlig høring om forslaget.

Barns rett til å bli hørt på gruppenivå

Barns rett til å bli hørt etter barnekonvensjonen artikkel 12 er ikke bare en rett for barn i enkeltsaker, men den omfatter også en rett til å bli hørt og konsultert som gruppe i ulike prosesser som angår barn. FNs barnekomité har gitt Norge anbefalinger om å styrke denne delen av barns rett til medvirkning.

De siste årene har oppmerksomheten om denne rettigheten økt. Koronakommisjonen påpekte at barns rett til å bli konsultert i beslutningsprosesser var dårlig ivaretatt under pandemien, både på lokalt og nasjonalt nivå. Samtidig øker interessen for å inkludere barn og unge i beslutningsprosesser, for eksempel ved at flere offentlige utvalg ønsker å inkludere synspunkter fra barn i sine utredninger. NIM har i flere møter med barne- og familieminister Kjersti Toppe bedt om at myndighetene tar ansvar for oppbygging av et kompetansemiljø for å sikre gode, trygge og reelle medvirkningsprosesser for barn. Et slikt kompetansemiljø bør både holde oversikt over eksisterende innsamlede erfaringer fra barn, formidle kontakt med barneorganisasjoner og grupper, og tilrettelegge for egne medvirkningsprosesser.

Rettsutvikling om foreldreskap

Spørsmålet om beskyttelse av relasjoner mellom barn og de som har en relasjon til barnet uten å være biologisk forelder er i utvikling, både nasjonalt og internasjonalt. Norge ble i 2022 frikjent i EMD under dissens i en sak som omhandlet foreldreskapsrettigheter for en kvinne som sammen med sin tidligere samboer hadde fått barn ved hjelp av surrogati. EMD mente at det ikke var krenkelse av artikkel 8 at hun ikke ble anerkjent som mor.³³

En annen sak ble behandlet av Høyesterett, og gjaldt spørsmål om foreldreansvar, fast bosted og samvær for en mann som lenge hadde trodd at han var faren til et barn, men som viste seg å ikke være det. Høyesterett kom til at mannen og barnet skulle ha samvær med hverandre, ettersom deres relasjon var beskyttet av familielivsbegrepet i EMK artikkel 8, selv om barneloven ikke ga en åpning for utmåling av slikt samvær.³⁴

En annen relasjon som kan være beskyttet av EMK artikkel 8 om retten til familieliv, er relasjonen mellom fosterforeldre og barn. Høyesterett fant imidlertid i en sak at fosterforeldre ikke skulle tilkjennes partsstatus i sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse og tilbakeføring.³⁵

Disse tre sakene viser at familierelasjoner er et dynamisk felt der rettsutviklingen går fort. Samtidig innebærer ikke den utvidede forståelsen av familielivsbegrepet at enhver relasjon gir rett til det partene selv måtte ønske, men at dette må balanseres mot andre hensyn, herunder hensynet til barnets beste.

STATENES FORPLIKTELSER TIL Å BESKYTTE BARN MOT VOLD, OVERGREP OG OMSORGSSVIKT

Kriminalisere: Menneskerettighetene stiller krav til at myndighetene må sørge for at en rekke handlinger, herunder alle former for vold og seksuelle overgrep mot barn, er kriminalisert.

Forebygge: Staten må iverksette forebyggingstiltak på samfunnsnivå, for eksempel opplærings- og bevisstgjøringstiltak.

Identifisere: Staten har en plikt til å sørge for at man har mekanismer på plass som kan identifisere barn som står i fare for å bli utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt.

Rapportere: Staten skal ha mekanismer som gjør det mulig å melde inn vold, overgrep og omsorgssvikt, for eksempel åpne telefonlinjer.

Avverge: Staten må i visse tilfeller ta skritt for å avverge vold og overgrep mot barn. Der risikoen er reell og umiddelbar, må myndighetene med en gang iverksette alle tiltak det er rimelig å forvente for å forhindre vold eller overgrep mot barn.

Etterforske og straffeforfølge: Menneskerettighetene stiller krav til at myndighetene må sørge for etterforskning, og i visse tilfeller også straffeforfølgning.

Ivareta retten til familieliv: Både foreldre og barn har rett til familieliv med hverandre. Denne rettigheten må også vurderes og hensyntas hele veien når man vurderer inngrep i familier for å beskytte barn.

Følge opp: Dersom et barn har vært utsatt for vold eller overgrep, er staten forpliktet til å følge opp barnet, for eksempel ved rådgivning eller oppfølgning fra psykolog eller andre helsetjenester.

Reparere krenkelser: Et barn som har vært utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt skal ha mulighet til å prøve saker om krenkelse av menneskerettighetene for domstoler eller andre organer.

Samarbeide internasjonalt: De menneskerettslige kildene oppfordrer også statene til å samarbeide internasjonalt om arbeidet med vold og voldsforebygging.

Asyl og innvandring

Etter invasjonen av Ukraina har mange millioner ukrainske statsborgere flyktet fra landet. Ved årsskiftet hadde cirka 30 000 av dem søkt opphold i Norge. Sett bort ifra Ukraina, var det flest asylsøknader fra statsborgere fra Syria, Afghanistan og Eritrea i 2022.

Menneskerettighetene stiller krav til hvordan myndighetene behandler asylsøkere. Dette gjelder også personer uten lovlig opphold.

Statene har i utgangspunktet rett til å bestemme hvem som skal få tilgang til deres territorium. Likevel setter menneskerettighetene, herunder vernet mot tortur og umenneskelig behandling og retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 3 og 8, noen grenser. Dersom en utlending har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av blant annet etnisitet, avstamning, hudfarge, religion eller nasjonalitet ved retur til sitt hjemland, vil vedkommende ha rett på asyl etter utlendingsloven og flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. Menneskerettighetene kan uansett sette en stopper for tilbakesendelse av personer ved risiko for tortur eller nedverdigende eller umenneskelig behandling i hjemlandet selv om de ikke oppfyller vilkårene for flyktningstatus.

Enslige mindreårige asylsøkere

NIM har tidligere uttrykt bekymring for menneskerettighetssituasjonen til enslige mindreårige asylsøkere.³⁶ I 2022 vurderte ØSK-komiteen Norges oppfølgingsrapport, blant annet om enslige mindreårige asylsøkere og ulovlige migranters tilgang på helsetjenester. Komiteen uttrykte bekymring for at Utlendingsdirektoratet fortsatt har ansvar for enslige asylsøkende barn mellom 15 og 18 år, og at disse barna ikke får samme behandling og omsorg som barn på samme alder underlagt barnevernets ansvar. Komiteen mente at staten ikke har truffet tilstrekkelige tiltak for å sikre likebehandling av enslige mindreårige asylsøkere, og heller ikke gitt nok informasjon om tiltak for å fange opp enslige mindreårige asylsøkere med psykiske lidelser. Myndighetene fikk i 2022 kritikk fra flere aktører for manglende økonomisk støtte til beboere på asylmottak, også til enslige mindreårige asylsøkere. I statsbudsjettet for 2023 er satsene økt med 50 prosent.

Forskjellene i tilbudet til enslige mindreårige asylsøkende sammenliknet med andre barn under offentlig omsorg, er en betydelig menneskerettslig utfordring. I årsmeldingen for 2021 anbefalte NIM at myndighetene burde utarbeide et lovforslag som sikrer at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år får et omsorgstilbud som er likeverdig med tilbudet som gis enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, og andre barn på samme alder som det offentlige har omsorgen for. NIM mener fortsatt at denne forskjellsbehandlingen utgjør et brudd på Norges menneskerettslige forpliktelser, og at det er viktig å sikre likebehandling.

FORSVINNINGER FRA ASYLMOTTAK

Det har siden 2015 forsvunnet 432 barn fra norske asylmottak og omsorgssentre, som ingen kan gjøre rede for, ifølge NRK.
Dette har jevnlig vært et tema i anbefalingene fra FN-komiteene til Norge.
Når barn kommer til Norge uten foreldre eller følgepersoner, har staten omsorgsansvaret. Dette gjelder helt uavhengig av hva som blir utfallet av asylsaken deres.
NIM har i en årrekke påpekt at Norge bryter FNs barnekonvensjon når det gjelder omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år.
Denne gruppen barn får et omsorgstilbud som er langt dårligere enn andre barn på samme alder som er under statens omsorg, bl.a. når det gjelder bemanning og fysiske forhold.
Myndighetene gir selv uttrykk for at denne gruppens omsorgstilbud er mer begrenset enn for andre barn under statens omsorg.
Når en skal vurdere tiltak som forebygger forsvinninger, er det derfor viktig å vurdere om omsorgstilbudet deres er forsvarlig.

Norge frikjent i EMD

EMD fant i saken Alleleh m.fl. mot Norge at utvisningen av en firebarnsmor som hadde oppgitt falsk identitet i asylsøknaden ikke var i strid med EMK artikkel 8.³⁷ Hennes statsborgerskap ble, grunnet de feilaktige opplysningene, trukket tilbake, og hun ble utvist med et innreiseforbud for to år. Kvinnen, hennes ektemann og barna anførte at utvisning ville stride mot retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 8, blant annet fordi samvær mellom dem ville bli vanskeliggjort.

EMD fant at utvisningen var et forholdsmessig inngrep i retten til familieliv og at Norge dermed ikke hadde brutt EMK artikkel 8. EMD var enig med norske myndigheter i at det ikke forelå eksepsjonelle forhold som var til hinder for utvisning. Samtidig pekte domstolen på at det var et paradoks at det var kvinnens familiemedlemmer som ville bli rammet hardest av utvisningen. EMD fant likevel at myndighetene hadde gjort en grundig avveiing av individets og samfunnets interesser. Hensynet til barnets beste ble forsøkt ivaretatt i så stor utstrekning som mulig, sett i forhold til samfunnets interesse i å sanksjonere kvinnen for hennes lovbrudd.

Menneskerettighetsbrudd på Trandum

I 2022 behandlet FNs menneskerettighetskomité én sak mot Norge. Komiteen mente at Norge hadde brutt menneskerettighetene til en toåring som var internert på Trandum sammen med foreldrene sine i 76 dager i 2014 i påvente av retur til hjemlandet.³⁸ Ifølge komiteen hadde ikke Norge i tilstrekkelig grad tatt hensyn til hva som ville være til barnets beste, og komiteen fant derfor at gutten hadde krav på erstatning.

I etterkant av interneringen (i 2014) har det kommet en rekke lov- og regelverksendringer. Barn interneres ikke lenger på Trandum, men ved en egen avdeling for barnefamilier på Haraldvangen.

Likevel er forholdene ved Trandum utlendingsinternat blitt kritisert i en årrekke, blant annet av Sivilombudet og Tilsynsrådet for Politiets utlendingsinternat på Trandum. Tilsynsrådets kritikk de senere årene er gjentatt i årsmeldingen deres for 2022. Særlig blir innlåsingspraksisen og muligheten for kommunikasjon med omverdenen trukket frem i Tilsynsrådets rapport. Tilsynsrådet fremholder samtidig at det pågår flere prosesser hvor grunnleggende endringer i driften av Trandum er under etablering. Dette vil kunne styrke gjennomføringen av rettighetene til de internerte, men endringene trekker ut i tid. Justis- og beredskapsdepartementet varslet i mars 2021 om endringer i regelverket for Trandum, men har ikke angitt et planlagt tidspunkt for et høringsforslag.

Ytringsfrihet og personvern

Både offentlige utredninger om ytringsfrihet og flere saker om hatefulle ytringer har bidratt til diskusjon om ytringsfrihetens rammer i 2022. Regjeringen vurderer nye regler for innsyn i straffesaksdokumenter. Nye hjemler for innsamling av informasjon om borgerne kan utfordre personvernet, og Personvernkommisjonen har levert sin utredning.

Ytringsfriheten og personvernet er vernet av både Grunnloven, EMK og flere andre menneskerettighetskonvensjoner. Disse må ofte avveies mot enten hverandre eller andre rettigheter, slik som diskrimineringsvernet som blant annet er reflektert gjennom forbudet mot hatefulle ytringer etter straffeloven § 185. Staten har plikt til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, og ytringsfriheten kan komme under press ved mangelfull tilgang på informasjon. Samfunnets infrastruktur for ytringsfrihet er i stadig endring med ny teknologi, sosiale medier og nye plattformer å ytre seg på. Personvernet utfordres på sin side også av ny teknologi, som kunstig intelligens, men også datainnsamling og overvåkning, både fra staten og private aktører.

Tre offentlige utredninger

I 2022 har tre regjeringsoppnevnte utvalg levert utredninger som omhandler ytringsfrihet og personvern. NOU 2022: 2 – Akademisk ytringsfrihet – God ytringskultur må bygges nedenfra, hver dag omhandlet forholdene for ytringsfrihet i akademia, inkludert forutsetningene for akademias bidrag til samfunnsdebatten. Utredningen inneholdt forslag til tiltak for å tydeliggjøre vitenskapelige ansattes akademiske ytringsfrihet, og institusjonenes ansvar for å fremme dette. Utredningen foreslo få regelendringer, og la større vekt på å beskytte akademias autonomi gjennom opplæring og bevisstgjøring enn detaljregulering ved lov. Betydningen av formidling til allmenheten ble særlig fremhevet.³⁹

Ytringsfrihetskommisjonen la frem sin utredning NOU 2022: 9 – En åpen og opplyst offentlig samtale i august.⁴⁰ Utvalget gjennomgikk statusen for ytringsfriheten i Norge, herunder dens teknologiske, juridiske og økonomiske rammer. Utvalget foreslo også en rekke tiltak, av både juridisk og strukturell art, for å styrke ytringsfrihetens kår. Eksempler er endringer i straffelovens bestemmelser om hatefulle ytringer og bestemmelsen om forulemping av offentlige tjenestepersoner.

Personvernkommisjonen la frem sin utredning NOU 2022: 11 Ditt personvern – vårt felles ansvar i september. Kommisjonen kartla personvernutfordringer, utviklingstrekk og konsekvenser, og foreslo flere tiltak. Blant emner som særlig gjennomgås er teknologiske utviklingstrekk, personvern i digital forvaltning i justissektoren, i skolen og barnehagen, samt forbrukeres personvern. Kommisjonen foreslo blant annet å utrede et forbud mot overvåkningsbasert markedsføring. Utredningen ble sendt på høring i november.

NIMs rapport «Ny teknologi og menneskerettigheter» peker også på hvordan personvernet utfordres ved bruk av ny informasjonsteknologi og helautonome beslutningssystemer, særlig innen forvaltningen. I samarbeid med Teknologirådet publiserte NIM også rapporten «Menneskerettigheter i metaverset», om de særlige problemstillingene som kan oppstå ved bruk av VR- og AR-teknologi i fremtiden.⁴¹

Hatefulle ytringer

Hatefulle ytringer kan være straffbare etter straffeloven § 185, og staten har en plikt til å beskytte mot slike ytringer etter blant annet FNs rasediskrimineringskonvensjon. Hatefulle ytringer og hatkriminalitet har i flere år vært blant sakstypene Riksadvokaten har besluttet at politiet skal prioritere. Saker om hatefulle ytringer reiser ofte spørsmål om grensene mot ytringer som er vernet av ytringsfriheten.

Høyesterett behandlet i 2022 to saker om hatefulle ytringer. Den ene saken gjaldt en mann som hadde uttalt «dra tilbake til Somalia så får du det mye bedre, for der får du ikke noe NAV» til en jente på 16 år med somalisk bakgrunn.⁴² Høyesterett mente at ytringen ikke ville vært straffbar dersom den var ytret mot en voksen, men at den kunne være det når den var ytret til en mindreårig. Dommen har ledet til diskusjoner om straffeloven § 185 har beveget seg for langt fra å være en bestemmelse om vern av grupper og samfunnsinteresser, til en bestemmelse som i større grad verner individer. Den andre saken handlet om hatefulle ytringer mot transpersoner, og er den første saken Høyesterett har behandlet om dette temaet. Dommen avklarer at transpersoner har det samme vernet som de øvrige gruppene opplistet i straffeloven § 185.⁴³

Straffeloven § 185 er foreslått endret av Ytringsfrihetskommisjonen, og forslaget har vært på høring. Blant forslagene til kommisjonen er å klargjøre og forenkle vilkårene i straffeloven § 185, fordi bestemmelsen har en språkdrakt og en utforming som ikke fullt ut reflekterer rettstilstanden i dag. NIM støtter dette i sin anbefaling om hatefulle ytringer i kapittel 2.

Innsamling av informasjon fra åpne kilder

I år som i fjor er myndighetenes innsamling av informasjon om befolkningen for å bekjempe terror eller annen kriminalitet, et aktuelt tema. Staten har en plikt til å arbeide for å sikre innbyggernes liv og helse. Samtidig vil hjemler for overvåkning eller innsamling av informasjon om borgerne utfordre både personvernet og ytringsfriheten.

Justis- og beredskapsdepartementet foreslo på tampen av 2021 regler for å gi PST mulighet til å samle inn store mengder informasjon fra åpne kilder på internett. NIM påpekte at forslaget gikk langt når det gjaldt

hva slags informasjon som kunne samles inn
at informasjonen kunne lagres svært lenge (15 år)
at rettssikkerhetsmekanismene som var foreslått ikke fremsto betryggende

Derfor mente NIM at forslaget ikke ville være forholdsmessig etter EMK artikkel 8 om retten til privatliv. NIM mente også at muligheten for en nedkjølende effekt på ytringsfriheten ikke var vurdert i tilstrekkelig grad. Regjeringen publiserte i desember 2022 en proposisjon hvor enkelte av NIMs innspill var innarbeidet i lovforslaget. Blant annet ble det foreslått et nytt vilkår for å innsnevre når informasjon kan samles inn, og at lagringstiden kortes ned. NIM har likevel uttrykt bekymring både for den nedkjølende effekten for ytringsfriheten, og hvorvidt rettssikkerhetsmekanismene er gode nok.

Forsvarsdepartementet foreslo i 2022 endringer i etterretningstjenesteloven. Bakgrunnen var at departementet i lys av nyere praksis fra EU-domstolen og EMD foretok en ny vurdering av tidligere forslag om regler om såkalt «tilrettelagt innhenting». NIM gjentok i høringsrunden at det fortsatt var bekymring for ivaretakelsen av kildevernet. Selv om domstolskontroll var foreslått som sikkerhetsmekanisme, var det uklart om dette ville være en tilstrekkelig effektiv og reell rettssikkerhetsgaranti. Etter NIMs syn er det et gjennomgående trekk ved innføringen av nye systemer for overvåkning og kontroll, at det ikke gjøres tilsvarende styrking av ressursene til de organene som skal kontrollere de nye virkemidlene, slik som EOS-utvalget og domstolene. Dette går ut over effekten i de rettssikkerhetsmekanismene systemene forutsetter. Forslaget har også blitt kritisert av blant annet Datatilsynet og Tekna. Også Personvernkommisjonen pekte i sin utredning på at tiltak i justissektoren, som bruk av åpne kilder på nett og masseovervåkning, reiser flere personvernmessige problemstillinger. Personvernkommisjonen pekte dessuten på at verken myndighetene eller borgerne har vært i stand til å se de samlede virkningene av de mange nye hjemlene for kontroll i justissektoren.

Ytringsfrihet og straffesaker

En rett til innsyn i offentlige dokumenter kan i visse tilfeller følge av EMK artikkel 10 om ytrings- og informasjonsfrihet. Flere saker om mediers innsyn i straffesaksdokumenter har nådd domstolene de siste årene. I 2022 fremla regjeringen en utredning om endring av reglene om innsyn i straffesaksdokumenter, hvor adgangen ble foreslått utvidet sammenliknet med i dag. NIM har ønsket en revisjon av regelverket velkommen. Dagens regler er fragmenterte og lite tilgjengelige, og gir i mange tilfeller ikke godt uttrykk for hvordan slike innsynskrav skal vurderes etter EMDs praksis. Innsyn kan være en sentral del av pressens samfunnsoppdrag i å føre kontroll med rettspleien og forvaltningen. Samtidig mener NIM at også forholdet til personvernet etter EMK artikkel 8 og retten til en rettferdig rettergang, herunder uskyldspresumsjonen, i EMK artikkel 6, bør utredes nærmere før nye innsynsregler blir vedtatt.

I en nylig avsagt kjennelse fra Høyesterett ble et produksjonsselskap nektet å publisere opptak fra domfeltes forklaring i en straffesak i en dokumentarserie.⁴⁴ I opptaket anklaget domfelte den fornærmede og hennes ektemann for å ha truet med å ta livet av ham. Den domfelte hadde samtykket til bruk av opptaket. Høyesterett fant at nektelse av publisering ikke var i strid med ytringsfriheten til journalistene, og viste både til uskyldspresumsjonen, og til at fornærmedes personvern måtte veie tyngre. Avgjørelsen ble avsagt under dissens 3-2, hvor mindretallet mente ytringsfriheten skulle gå foran, særlig fordi det som fremkom i opptaket var offentlig kjent, uskyldspresumsjonen var ivaretatt ved at det forelå rettskraftig dom, og at domfelte hadde samtykket. Avgjørelsen illustrerer de vanskelige grensedragningene mellom ytringsfriheten etter EMK artikkel 10, personvernet etter EMK artikkel 8 og de rettssikkerhetsgarantiene som følger av EMK artikkel 6.

Sosiale medier og ny teknologi

Sosiale medier og ny teknologi har lenge vært et område med lite rettslig regulering, men flere større lovarbeider pågår i EU, og disse kan få betydning i Norge. Digital Services Act og Digital Markets Act tar sikte på å regulere de store sosiale medieplattformene. EU arbeider også med et forslag til ny forordning kalt Media Freedom Act for å styrke redaktørstyrte mediers rolle i samfunnet, og denne var nylig på høring i Norge. Forordningen vil ikke medføre betydelige endringer i Norge, ettersom pressefriheten allerede har et sterkt vern. Den må sees på bakgrunn av den politiske utviklingen i Europa, hvor pressefriheten i mange land har et langt svakere vern.

Funksjonshemmedes ytringsfrihet

Ytringsfrihetskommisjonen pekte på at det var behov for flere tiltak for å bedre vilkårene for funksjonshemmedes ytringsfrihet. Situasjonen betegnes som særlig alvorlig når det gjelder muligheten til deltakelse i offentligheten. NIM utga i 2022 en rapport om funksjonshemmedes ytringsfrihet. Rapporten gjennomgår det menneskerettslige rammeverket for funksjonshemmedes ytringsfrihet, funn fra en egen undersøkelse, samt eksisterende forskning på feltet. På bakgrunn av funnene i undersøkelsen fremmet NIM også anbefalinger til myndighetene, sivilt samfunn, politiske partier, mediene og kulturinstitusjoner.

Likestilling og diskriminering

Likestillings- og diskrimineringsfeltet var i utvikling på flere områder i 2022. Transpersoners vern mot hatefulle ytringer, regulering av konverteringsterapi, rettighetene til personer med utviklingshemming, vergemål, og etniske minoriteters møte med politiet er blant de viktigste temaene.

Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling, og kan forekomme på alle livs- og samfunnsområder. Både Grunnloven § 98 og menneskerettighetskonvensjonene forbyr diskriminering, og staten har en menneskerettslig forpliktelse til å hindre diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsregelverket håndheves blant annet av Diskrimineringsnemnda, i tillegg til de ordinære domstolene.

I 2022 avgjorde Diskrimineringsnemnda 416 klagesaker. I 71 saker ble det konstatert brudd på likestillings- og diskrimineringsregelverket, mens det i 85 saker ikke ble konstatert brudd. 279 saker ble enten henlagt, avvist eller avsluttet uten avgjørelse.⁴⁵ Sakene der nemnda kom til at det forelå brudd gjaldt blant annet arbeidsgivers plikt til å forebygge og hindre seksuell trakassering, manglende universell utforming av IKT, diskriminering i ansettelsesprosesser, og enkelte utlendingers tilgang til grunnleggende banktjenester.

Høyesterettsdom om hatefulle ytringer mot transpersoner

I september avsa Høyesterett dom i en sak om hatefulle ytringer på grunn av kjønnsidentitet.⁴⁶ «Kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk» trådte i kraft som diskrimineringsgrunnlag i straffeloven § 185 i 2021. Formålet var ifølge forarbeidene å verne transpersoner og andre som har et kjønnsuttrykk som bryter med samfunnets forventninger. I dommen anvendte Høyesterett dette grunnlaget for første gang, og understreket at terskelen for vern skulle være det samme for denne gruppen som for andre grupper vernet i straffeloven § 185. Flere nedsettende karakteristikker av en transperson ble ansett som straffbare. Høyesterett understreket samtidig at det var anledning til å ha negative synspunkter på kjønnsbekreftende behandling, men at dette må skje uten grovt nedvurderende karakteristikker av transpersoner. Dommen er den første rettskraftige avgjørelsen om hatefulle ytringer på grunn av kjønnsidentitet etter at kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk ble innført som vernede diskrimineringsgrunnlag i straffelovens bestemmelser om hatkriminalitet.

Nytt lovforslag om forbud mot konverteringsterapi

Kultur- og likestillingsdepartementet sendte et nytt lovforslag om forbud mot konverteringsterapi på høring i juni, med frist i oktober. På samme måte som den forrige regjeringens forslag, skapte det nye forslaget stor debatt. Forslaget ligger i skrivende stund til behandling i departementet. NIM mener at forslaget må presiseres og tydeliggjøres for at det ikke skal medføre uforholdsmessige inngrep i ytrings- og religionsfriheten samt retten til privatliv.

Utredning av et tredje juridisk kjønn

Regjeringen har, i tråd med Hurdalsplattformen, igangsatt utredning av et tredje juridisk kjønn. Bufdir har fått i oppdrag av Kultur- og likestillingsdepartementet å gjennomføre en utredning om innføring av et tredje juridisk kjønn og andre mulige innretninger for rettslig anerkjennelse av ikke-binære transpersoner og andre som ikke identifiserer seg som mann eller kvinne. I utredningen skal det også sees på andre tiltak for å bedre levekårene til både binære og ikke-binære transpersoner. NIM har gitt innspill til menneskerettslige aspekter ved utredningen.

Inkorporering av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

Regjeringen nedsatte i 2022 et ekspertutvalg som skal vurdere hvordan CRPD kan inkorporeres i norsk lov. Ekspertvurderingen skal gi regjeringen anbefalinger om hvordan konvensjonen bør innlemmes i norsk rett, og skal særskilt vurdere inkorporering i menneskerettsloven. Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2023. NIM har i rapporten «Inkorporering av CRPD i norsk rett» påpekt at en inkorporering av CRPD i menneskerettsloven vil gi funksjonshemmede en svært viktig anerkjennelse av deres menneskerettigheter, og bidra til at konvensjonen får større synlighet og gjennomslagskraft. En av konklusjonene i rapporten er at bekymringen for at inkorporering av CRPD vil føre til stor rettsusikkerhet, synes overdreven.

Endringer i vergemålsloven

Det har også blitt fremmet forslag om endringer i vergemålsloven. Formålet med endringene er å tydeliggjøre at alminnelig vergemål er en frivillig støtteordning for personer som trenger og ønsker bistand til å håndtere økonomiske eller personlige forhold. Endringene innebærer blant annet en tydeliggjøring av at det i utgangspunktet ikke kan opprettes vergemål for noen som ikke ønsker det, og at vergen ikke kan handle i strid med personens vilje, uavhengig av hva som anses å være i personens «beste interesse». Videre foreslås det å senke aldersgrensen for når barn har rett til å bli hørt fra tolv til syv år, og innføre en skjønnsmessig regel om at også yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal høres. NIM mener at de foreslåtte endringene er bedre egnet til å ivareta vergehavers rett til selvbestemmelse og personlig autonomi i tråd med kravene i CRPD, som NIM har anbefalt ved flere anledninger. Samtidig mener NIM fortsatt at det er behov for å innføre et system for beslutningsstøtte, slik CRPD forutsetter.

Mangler i tjenestetilbudet til personer med utviklingshemming

Flere rapporter viser at det er mangler i tjenestetilbudet til personer med utviklingshemming. Blant annet har Sivilombudet publisert flere besøksrapporter i løpet av året om boliger for utviklingshemmede. Sivilombudet peker på at det kan være risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling i flere boliger. I tillegg peker en rapport fra Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) på mangler i kommunale helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer alvorlige begrensninger i den retten personer med utviklingshemming har til å leve selvstendig og til å være en del av samfunnet.

Regjeringen la i november 2022 frem en stortingsmelding om menneskerettighetene til personer med utviklingshemming.⁴⁷ Meldingen er en oppfølging av NOU 2016: 17 På lik linje. NIM ønsker stortingsmeldingen velkommen som et første steg i arbeidet for bedre etterlevelse av rettighetene til personer med utviklingshemming. Stortingsmeldingen synliggjør at mange av utfordringene knyttet til utviklingshemmedes menneskerettigheter ligger i kommunene. NIM savner at meldingen omtaler kommunenes menneskerettslige ansvar på dette rettighetsområdet, og etterspør også konkrete tiltak fra statlige myndigheter for hvordan utviklingshemmedes rettigheter skal realiseres lokalt.

Etnisk profilering i politiet og lav tillit til politiet blant skeive

Regjeringen har satt i gang et pilotprosjekt med utprøving av en kvitteringsordning for politiets personkontroller i Oslo. En rapport fra LDO konkluderte høsten 2022 med at mange med etnisk minoritetsbakgrunn mener at de blir stoppet av politiet på grunn av sin hudfarge eller etniske bakgrunn.⁴⁸ Dette kan være i strid med diskrimineringsvernet. En kvitteringsordning kan gjøre det enklere å kartlegge omfanget av eventuell etnisk profilering, og kan gi grunnlag for å vurdere behovet for tiltak, selv om kvitteringsordningen i seg selv ikke skal registrere denne typen opplysninger.

I forbindelse med Oslo Pride gjennomførte politiet en spørreundersøkelse for å få mer kunnskap om lhbti+-personers tillit til politiet. Undersøkelsen fikk stor respons etter masseskytingen som fant sted natt til 25. juni, med 10 238 svar. Hovedfunnene i undersøkelsen var at kun 37 prosent har høy tillit til at politiet ivaretar behovene til den skeive befolkningen. Videre hadde 40 prosent av respondentene opplevd hatkriminalitet basert på seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, men kun åtte prosent anmeldte dette til politiet. Undersøkelsen viser også at 30 prosent har ganske, eller svært lav, tillit til at politiet ivaretar deres behov. Mange av respondentene uttrykte at politiet må få mer kunnskap om, og i større grad følge opp hatkriminalitet mot skeive, og at politiet må få bukt med negative fordommer og holdninger internt. Politidirektoratet har utarbeidet en ny handlingsplan om mangfold, dialog og tillit for perioden 2022–2025. Planen inneholder flere tiltak rettet mot å styrke politiets kompetanse og kunnskap om mangfold og levere likeverdige tjenester til alle grupper i samfunnet, som for eksempel innvandrere, samer, nasjonale minoriteter og lhbti+-personer.

Urfolk

Spørsmål om vindkraft, gruveindustri og oppfølging av Fosen-dommen har preget 2022. Tiltak mot samehets, og behov for bedre kompetanse om samiske forhold, har også vært høyt oppe på dagsorden.

Urfolk har et særlig menneskerettighetsvern. Samene har status som urfolk i Norge. Dette innebærer blant annet særlige plikter for staten til å sikre samenes rettigheter til kulturutøvelse, herunder naturressursutnyttelse, deres mulighet til å bevare og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv, samt deres rett til å bli konsultert i relevante saker.

Fosen-dommen og retten til kulturutøvelse

Høyesterett slo fast i Fosen-dommen i 2021 at samenes rettigheter etter SP artikkel 27 ble krenket gjennom tillatelse til og etablering av vindkraftverk på Fosen.⁴⁹ Retten til kulturutøvelse etter SP artikkel 27 kan ikke oppfylles. Det betyr at menneskerettighetsbruddet er pågående. En sentral del av SP artikkel 2 (3), den menneskerettslige reparasjonsplikten, er plikten til å avslutte et pågående brudd.⁵⁰ Ettersom SP er inkorporert i menneskerettsloven, er også bestemmelsen om menneskerettslig reparasjonsplikt en del av norsk rett, og har forrang ved eventuelle regelkollisjoner.

I januar 2022 utga NIM rapporten «Menneskerettslig vern mot inngrep i samiske bruksområder», der betydningen av og rekkevidden til SP artikkel 27 gjennomgås. Selve Fosen-dommen var en sentral del av rapporten, men den videre oppfølgingen av dommen ble ikke omtalt. Derimot har NIM tatt opp oppfølgingen av dommen i brev til Olje- og energidepartementet og skrevet en rekke artikler om temaet.

Ved utgangen av 2022 var det fortsatt uavklart hvordan Olje- og energidepartementet vil rette opp menneskerettighetsbruddet som ble fastslått av Høyesterett i Fosen-dommen. Departementet har foreslått nye utredninger av forholdene for reindriften i vindparkene, selv om det ble foretatt en rekke utredninger om dette i tilknytning til den årelange rettsprosessen. NIM har understreket at nye utredninger ikke bør komme i konflikt med plikten til å avslutte krenkelsen, og har anmodet departementet om en snarlig oppfølging av dommen og effektive tiltak som vil reparere den pågående krenkelsen.⁵¹ NIM fremmer en anbefaling om Fosen-saken i kapittel 2.

Samehets

I løpet av året ble det skrevet om flere eksempler på samehets i mediene. Dette skapte mye engasjement, og i juni vedtok Sametinget sin egen handlingsplan mot samehets. Planen inneholder en rekke tiltak.⁵² I tillegg ønsker Sametinget at regjeringen lager en egen handlingsplan mot samehets, at Statsadvokaten undersøker kvaliteten på politiets arbeid mot samehets og at det utvikles en ombudsfunksjon under LDO som fokuserer på arbeid med samehets.

I 2022 utga NIM rapporten «Holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge». Rapporten viser at det finnes negative holdninger til samer og at mange har observert hatprat/hets mot gruppen. Hatprat/hets mot samer er vanligst i Midt- og Nord-Norge. NIM fremmer en anbefaling om hatefulle ytringer og hets i kapittel 2.

Annet

I september 2022 presenterte Reindriftslovutvalget, oppnevnt av Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), sin utredning med forslag til endringer i reindriftsloven. Utvalget har foreslått blant annet å styrke reindriftens arealvern, med henvisning til menneskerettighetene.

I 2020 rapporterte Norge for første gang, etter ønske fra Sametinget, om samiske forhold under Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter.⁵³ Europarådets ministerkomité ga i juli 2022 anbefalinger til Norge om gjennomføringen av konvensjonen. Komiteen pekte blant annet på behov for dialog om data om oppfølging av tiltak, og at staten bør sikre oppdaterte lærebøker på nordsamisk til skolene.

Nasjonale minoriteter

NIMs rapport om holdninger til samer og nasjonale minoriteter viser at mange i befolkningen har lite kunnskap om Norges nasjonale minoriteter. Manglende kunnskap kan lede til negative holdninger mot gruppene.

I Norge finnes fem nasjonale minoriteter: jøder, kvener/norskfinner, rom, tater/romani og skogfinner. De nasjonale minoritetene har, i tillegg til å ha etniske, religiøse eller språklige særtrekk som skiller dem fra resten av befolkningen, langvarig tilknytning til landet. I tillegg til de menneskerettighetene som gjelder for alle, har nasjonale minoriteter et særlig menneskerettslig vern, blant annet etter Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og minoritetsspråkpakten.

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Europarådet har opprettet en rådgivende komite som bistår Ministerkomiteen med å overvåke gjennomføringen av rammekonvensjonen. Komiteen behandler periodiske rapporter fra statene og besøker statene som ledd i overvåkningen. Ministerkomiteen kom i 2022 med anbefalinger til Norge. Komiteen anbefalte blant annet at Norge iverksetter tiltak for å bygge tillit mellom romani/taterorganisasjonene, medlemmer av minoritetene og myndighetene. Videre oppfordres myndighetene til å utarbeide en handlingsplan for å bekjempe antisiganisme i nært samarbeid med romene og romanifolket/taterne (i anbefalingen brukes uttrykket «antigypsyism»).⁵⁴ Myndighetene bes også om å iverksette ytterligere tiltak for å sikre at romske barn har den samme tilgangen til utdanning som andre barn.

Anbefalinger om minoritetsspråk

Ministerkomiteen kom i 2022 med anbefalinger til Norge om gjennomføring av minoritetsspråkpakten. Myndighetene blir blant annet anbefalt å iverksette bærekraftige tiltak for å revitalisere og utvikle kvensk, lulesamisk og sørsamisk, romani og romanes. Det anbefales også at man følger opp kravet om å undervise i og på samiske språk på alle utdanningsnivåer fra barnehage til høyere utdanning, om å imøtekomme behovet for barnehager som bruker samisk, og å treffe tiltak for å styrke rekrutteringen til kvensk og samisk lærerutdanning.

Lite kunnskap om og negative holdninger til nasjonale minoriteter

Som tidligere nevnt utga NIM en rapport om befolkningens holdninger til samer og nasjonale minoriteter i 2022. Rapporten er basert på en omfattende spørreundersøkelse, og viser at mange i befolkningen har lite kunnskap om nasjonale minoriteter og at de har lært lite om flere av gruppene på skolen. I tillegg har mange negative holdninger til noen av gruppene. Disse utfordringene påvirker de ulike nasjonale minoritetene i ulik grad. Befolkningens kjennskap og kunnskap er særlig lav når det gjelder skogfinner og kvener. Undersøkelsen viser at særlig romer og romani/tatere er gjenstand for mer negative holdninger i befolkningen. I tillegg viser den at en betydelig andel har observert hatprat mot jøder, samer, romer eller romani/tatere det siste året.⁵⁵

Vold og overgrep

I 2022 ble det publisert flere rapporter som skildrer omfanget og arten av vold og overgrep i Norge, og særlig vold i nære relasjoner. Ny lov om voldsoffererstatning er blitt vedtatt, og Straffelovrådet har levert en NOU om reguleringen av seksuallovbrudd.

Staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge, etterforske og straffeforfølge vold og overgrep mellom privatpersoner. Den følger blant annet av Grunnloven, EMK og en rekke andre konvensjoner. Sentralt står Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen).

Myndighetenes tiltak mot vold og overgrep

I juni kom Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Undersøkelsen omfatter perioden 2015–2020, og ser på myndighetenes innsats opp mot stortingsvedtak og internasjonale forpliktelser, herunder Istanbulkonvensjonen. Innsatsen mot vold i nære relasjoner har vært et prioritert område for norske myndigheter i en årrekke. Likevel viste undersøkelsen at politi og hjelpetjenester ikke hadde iverksatt tilstrekkelige tiltak til å redusere risikoen for alvorlig partnervold og kriminalitet, og statlige myndigheter hadde ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp og stimulert kommunene til å ivareta sitt ansvar. Undersøkelsen viste også at viktige aktører er usikre på hvorvidt og hvordan de skal melde fra om mistanke om vold, at det er mangler i det helhetlige hjelpetilbudet og samordning av dem, samt lang saksbehandlingstid i politiet og nedgang i oppklaringsprosent. Undersøkelsen viste også at det var mangel på kunnskap og kompetanse om æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Det kan føre til at de som blir utsatt for disse formene for vold ikke får tilstrekkelig og egnet hjelp.

NIM mener funnene i rapporten er alvorlige. Staten har forpliktelser til å avverge, etterforske og straffeforfølge vold i nære relasjoner, blant annet etter Istanbulkonvensjonen og EMK. Det finnes en rekke eksempler på at stater er dømt i EMD i saker som har fellestrekk med funnene i Riksrevisjonens undersøkelse. Statene dømmes for svikt i forebyggings- og avvergingsarbeidet, plikten til å beskytte voldsutsatte gjennom for eksempel besøksforbud og krisesentertilbud, for lav kvalitet og tempo i etterforskningen, og for manglende ivaretakelse og oppfølging av de som utsettes for vold. NIM mener derfor at funnene i Riksrevisjonens undersøkelse kan indikere menneskerettighetsbrudd. Funnene stadfester også funn fra rapporter og utredninger fra tidligere år.

I november publiserte Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO) sin første rapport om Norges etterlevelse av Istanbulkonvensjonen. GREVIO peker på flere positive sider ved myndighetenes arbeid for å hindre vold mot kvinner og i nære relasjoner. GREVIO viser blant annet til at Norge har hatt nasjonale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og mot voldtekt, og at Norge har et veletablert nettverk av både generelle og spesialiserte støttetjenester for voldsutsatte. Samtidig identifiserer GREVIO en rekke utfordringer:

For det første er det mangler i hjelpetjenestetilbudet til noen grupper av voldsutsatte kvinner, og særlig i tilbudet til samiske kvinner, kvinner i aktiv rus og kvinner med funksjonsnedsettelser.
For det andre er det store variasjoner i både kvaliteten på tilbudet og tilgjengeligheten til krisesentre. Flere krisesentre sliter også med å opprettholde et tilstrekkelig tilbud på grunn av geografiske utfordringer og utilstrekkelige økonomiske ressurser.
For det tredje kritiseres den norske seksuallovbruddlovgivningen for å ikke være tilstrekkelig sentrert rundt samtykke. I tillegg kritiseres mangler i statistikk knyttet til vold og overgrep og flere elementer i både etterforskingen og straffeforfølgningen av vold mot kvinner i nære relasjoner.

NIM mener at rapporten fra GREVIO er et viktig verktøy for myndighetenes arbeid med å forebygge og bekjempe vold. NIM har over tid pekt på flere av de samme utfordringene som GREVIO tar opp i sin rapport.

Voldsoffererstatning og utredning om seksuallovbrudd

I mai ble det vedtatt ny lov om voldsoffererstatning. Den nye loven innebærer flere endringer i gjeldende ordning for å søke voldsoffererstatning. Loven trådte i kraft 1. januar 2023. Den har vært gjenstand for kritikk, blant annet fra Juridisk rådgivning for kvinner, for å i praksis gjøre det mer krevende for voldsutsatte å søke om voldsoffererstatning enn etter den gamle ordningen. Etter NIMs syn har kritikken gode grunner for seg.

Regjeringen har igangsatt et arbeid med å evaluere krisesenterloven og krisesentertilbudet til befolkningen. NIM mener at dette arbeidet er viktig for å sikre at krisesentertilbudet i Norge er i tråd med internasjonale forpliktelser, blant annet Istanbulkonvensjonen som har spesifikke forpliktelser om krisesentre. Et viktig poeng er at de må kunne ivareta utsatte grupper. NIM har tidligere fremhevet mangler i krisesentertilbudet til blant annet den samiske befolkningen, rusbrukere og funksjonshemmede.

I desember kom Straffelovrådet med forslag til endring av straffelovens regler om seksuallovbrudd.⁵⁶ NIM hadde spilt inn til rådet at menneskerettighetene tilsier at det er behov for at straffelovens bestemmelser om seksuallovbrudd endres, slik at de i større grad enn det som følger av dagens straffelov fanger opp ufrivillig seksuell omgang. Samtidig må reglene være forståelige og ikke for skjønnsmessige. NIM fremholdt blant annet at det er en mangel at lovgivningen om voldtekt i dag ikke fanger opp tilfeller der en person verbalt eller på annen måte har avvist den seksuelle omgangen. Disse innspillene var reflektert i Straffelovrådets forslag.

Næringsliv og menneskerettigheter

Verden har utviklet seg mye siden de internasjonale menneskerettighetene ble til i kjølvannet av andre verdenskrig. Det er en økende forståelse for at den faktiske ivaretakelsen av menneskerettighetene er avhengig av ikke bare statenes, men også selskapers atferd og praksis.

Åpenhetsloven trådte i kraft

1. juli 2022 trådte lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven) i kraft. Loven skal fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter. Med forpliktelsene og verktøyene i åpenhetsloven vil det bli enklere å sikre at norske selskaper gjør sitt for at menneskerettighetene gjennomføres i praksis. Denne menneskerettighetsloven for næringslivet er ambisiøs og viser at Norge tar en lederrolle for å sikre at selskapene ivaretar menneskerettighetene. Det er imidlertid avgjørende at loven blir praktisert i tråd med intensjonen, slik at den bidrar til reell ivaretakelse av grunnleggende rettigheter i selskapenes virksomhet og i leverandørkjedene.

Nytt EU-direktiv

Et utkast til EU-direktiv om selskapers menneskerettighets- og miljøansvar ble sendt på høring i 2022, og er til behandling i EU-kommisjonen. Direktivet vil til en viss grad overlappe med den norske åpenhetsloven.

Fosen-saken

Fosen-dommen fra 2021 er et eksempel på en menneskerettighetskrenkelse som ikke bare myndighetene, men også selskaper, har ansvar for. Åpenhetsloven krever at selskaper skal iverksette tiltak for å stanse, forebygge eller begrense negative konsekvenser som følge av selskapenes virksomhet. NIM har flere ganger uttrykt bekymring for at det foreløpig ikke har vært truffet tiltak for å avslutte eller avhjelpe menneskerettighetsbruddet i Fosen-saken.

Fotnoter:

¹Sakene som omtales i dette kapitlet gir ikke et uttømmende bilde av menneskerettighetssituasjonen i Norge i 2022, men er et utvalg saker som er basert på NIMs systematiske overvåkning og bygger på seleksjon av saker vi mener er særlig relevante innenfor våre temaområder.
²HR-2022-401-A. Saken er i dag forlikt.
³Midtre Hålogaland tingretts dom i sak 20-181243TVI-TMHA/TNAR.
⁴HR-2022-731-A, HR-2022-732-A, HR-2022-733-A.
⁵Jf. Legemiddelloven § 24 jf. § 31.
⁶Jf. § 61.
⁷Prop. 92 L (2020–2021).
⁸HR-2022-731-A, avsn. 39.
⁹Thörn v. Sverige (24547/18).
¹⁰HR-2022-2420-A, avsn. 32–34.
¹¹HR-2022-2421-A.
¹²Straffeprosessloven § 447 annet ledd. Se avgjørelser fra Statens sivilrettsforvaltning ESTR-2021-1990-1 og ESTR-2021-1990-2. Klager ble tilkjent 15 000 kr i erstatning.
¹³Riksadvokaten, Retningslinjer av 13. mai om etterforskning, reaksjonsfastsettelse mv. etter ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk, RA-2022-826, 13. mai 2022.
¹⁴HR-2022-718-A.
¹⁵Se NIMs brev til Helse- og omsorgsdepartementet Om begrunnelser for inngrep i koronatiltak som griper inn i menneskerettighetene, 7. jan. 2022.
¹⁶HR-2022-718-A og HR-2022-2172-A, avsn. 61.
¹⁷HR-2022-2172-A.
¹⁸Se kronikk skrevet av NIMs seniorrådgiver Kirsten Kolstad Kvalø i Dagens Næringsliv, 8. feb. 2022.
¹⁹HR-2020-2472-P.
²⁰HR-2020-2472-P, avsn. 222 og 223.
²¹Dokument 3:4 (2022–2023).
²²Riksadvokaten, Politidistriktenes rutiner for beslutning om soning av subsidiær fengselsstraff – pålegg om umiddelbar oppfølging, 20.okt. 2022.
²³LA-2021-157502.
²⁴Y v. Norge (56568/00).
²⁵E. M. m.fl. v. Norge (53471/17).
²⁶A. L. m.fl. v. Norge (45889/18).
²⁷Se NIMs rapport Hvorfor dømmes Norge i EMD? En statusrapport om barnevernsfeltet, 2020.
²⁸Bufdir, Samvær – kunnskapsbasert retningslinje for vurdering av samværsordning om omsorgsovertakelse, 12. des 2022.
²⁹Ingunn Alvik, Samvær etter omsorgsovertakelse. En undersøkelse av praksis fra fylkesnemnder og lagmannsretter, (Oslo: OsloMet, skriftserie nr. 4, 2021).
³⁰Dokument 3:5 (2022–2023).
³¹Helsetilsynet, Det handler om ledelse – Oppsummering av landsomfattende tilsyn med barnevernets arbeid med undersøkelser 2020–2021, 2022.
³²Les mer om utvalgene på barnevernsutvalget.no og barnevernsinstitusjonsutvalget.no.
³³A. M. v. Norge (30254/18).
³⁴HR-2022-847-A.
³⁵HR-2022-729-A.
³⁶Se NIMs rapport Omsorg for enslige mindreårige asylsøkere fra 2016. NIM har også avgitt flere høringsuttalelser tilknyttet dette spørsmålet, tilgjengelig på nhri.no.
³⁷Alleleh m.fl. v. Norge (569/20).
³⁸CCPR/C/135/2926/2017.
³⁹NIMs spesialrådgiver, Anine Kierulf, ledet utvalget som skrev NOUen.
⁴⁰NIMs direktør, Adele Matheson Mestad, var medlem i Ytringsfrihetskommisjonen.
⁴¹VR står for «virtual reality», mens AR er forkortelsen for «augmented reality». Ved bruk av VR-teknologi erstattes sanseinntrykkene av digital informasjon, ved AR-teknologi legges derimot denne informasjonen til et bilde av virkeligheten.
⁴²HR-2022-1707-A.
⁴³Les mer i delen om likestilling og diskriminering.
⁴⁴HR-2022-2106-A.
⁴⁵I noen av sakene nemnda avgjorde som omhandlet flere forhold ble det både konstatert brudd og ikke brudd.
⁴⁶HR-2022-1843-A.
⁴⁷Meld. St. 8 (2022–2023).
⁴⁸Se LDOs rapport Kontroller uten kontroll – En kartlegging av etniske minoriteters møte med norsk politi, og en menneskerettslig vurdering av lovverk og praksis, 2022.
⁴⁹HR-2021-1975-S, avsn. 151.
⁵⁰CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, avsn. 15 flg.
⁵¹Se NIMs brev til Olje- og energidepartementet NIMs rapport om SP artikkel 27 og oppfølging av Fosen-dommen, 1. apr. 2022.
⁵²Sametinget, Handlingsplan mot samehets, 22/9569, vedtatt i plenum 14. juni 2022.
⁵³Dette medfører ikke endringer av samenes rettigheter som urfolk.
⁵⁴Les mer om overvåkningen av Norge på Europarådets nettside om rammekonvensjonen.
⁵⁵Se NIMs rapport Holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge, 2022.
⁵⁶NOU 2022: 21.