Menneskerettighetsåret 2021

Nav-saken, Fosen-saken og flere avgjørelser om norsk barnevern i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) var noe av det som engasjerte på menneskerettighetsfeltet i 2021. Det var likevel myndighetenes håndtering av covid-19 som preget samfunnsdebatten mest. Her er menneskerettighetsåret 2021 i korte trekk.¹Sakene som omtales i dette kapittelet, gir ikke et uttømmende bilde av menneskerettighetssituasjonen i Norge i 2021, men er et utvalg saker som er basert på NIMs systematiske overvåkning og bygger på seleksjon av saker vi mener er særlig relevante innenfor våre temaområder.

Menneskerettigheter i Høyesterett, EMD og internasjonale overvåkningsorganer

Norge mottok anbefalinger fra alle FN-komiteene i perioden 2017–2020 og har derfor ikke mottatt noen anbefalinger i 2021.

I 2021 behandlet EMD ti saker mot Norge, hvorav seks endte med domfellelse. Alle sakene hvor Norge ble domfelt, var barnevernssaker. I en av sakene ble Norge felt i EMDs storkammer. Fem saker mot Norge ble avvist, mens seks nye saker ble kommunisert.

Høyesterett tok i 27 saker stilling til menneskerettighetsspørsmål i 2021. Dette utgjør om lag 29 prosent av avgjørelsene. Av disse var 14 sivile saker, og 13 var straffesaker.

Covid-19

Også 2021 var sterkt preget av koronapandemien. Forslag om hjemmel for portforbud, strenge besøksbegrensninger i private hjem og restriksjoner i skolen skapte stor debatt. Koronakommisjonen avga sin første rapport, blant annet basert på NIMs utredning om pandemihåndteringens menneskerettslige sider.

Staten har en menneskerettslig plikt til å beskytte retten til liv og helse under en pandemi. Flere av de restriksjonene som har helsebeskyttende formål, griper imidlertid inn i ulike menneskerettigheter, som retten til privat- og familieliv, bevegelsesfriheten og forsamlingsfriheten. For at restriksjonene skal være lovlige, må de oppfylle menneskerettslige inngrepsvilkår, det vil si at de må ha rettslig grunnlag, ivareta et lovlig formål og være forholdsmessige.

Inngripende tiltak og krav til begrunnelser

Blant de mest inngripende tiltakene i 2021 var straffesanksjonerte pålegg om begrensninger av antall besøkende i hjemmet.²Oslo kommune fastsatte for en periode et forbud mot flere enn to besøkende i eget hjem, som inkluderte egen hage og terrasse. I Ulvik kommune ble det i en periode innført totalforbud mot besøk i private hjem, se https://lovdata.no/dokument/LFO/forskrift/2021-02-03-308 Regjeringen påla også opphold på karantenehotell ved innreise til Norge.

Tiltakene grep inn i ulike menneskerettigheter og reiste betydelig offentlig debatt. Om slike tiltak er lovlige, kommer oftest an på om de kan anses å være forholdsmessige. I denne vurderingen er et viktig spørsmål om tiltakene er tilstrekkelig begrunnet, og om det er godtgjort at ikke mindre inngripende virkemidler ville vært tilstrekkelige (det minste inngreps prinsipp). Forholdsmessighetsvurderingene må ta utgangspunkt i tiltakenes faglige begrunnelser, sett opp mot bredere samfunnshensyn og hvordan tiltakene rammer individene. Gode forholdsmessighetsvurderinger forutsetter at kunnskapen om tiltakenes negative effekter brukes i de avveiningene som både smittevernloven og menneskerettighetene krever foretas. Både statlige og kommunale tiltak har i perioder vært mangelfulle på dette punktet.

NIM har vært særlig opptatt av om de ulike tiltakene i tilstrekkelig grad har tatt høyde for hvordan de har påvirket utsatte grupper. Besøksforbud kan få konsekvenser for myndighetenes mulighet til å oppdage omsorgssvikt og overgrep mot barn. Isolasjonsregler i fengsler kan få helt andre konsekvenser for innsatte enn for personer som ikke er frihetsberøvet.

Søksmål om pandemitiltak

En rekke norske personer som har hytte i Sverige, har saksøkt staten for kravet om karantene ved innreise til Norge når de hadde overnattet på egen hytte i Sverige. De fikk medhold i tingretten. Lagmannsretten mente imidlertid at karantenekravet ikke utgjorde et uforholdsmessig inngrep i eiendomsretten, bevegelsesfriheten og retten til privatliv.³LB-2021-41600 – LB-2021-43037. Saken er anket og skal behandles i Høyesterett. Også internasjonalt har en rekke koronatiltak, alt fra portforbud til tiltak i skolene, blitt utfordret rettslig, mange på menneskerettslig grunnlag. Søksmålene har i liten grad ført fram. Også EMD har mottatt klager om de ulike europeiske statenes håndtering av koronapandemien. Domstolen har avgjort noen saker, avvist noen saker og skal behandle en rekke saker om dette i 2022.

Forslag om portforbud

Regjeringen fremmet et høringsforslag om en mulig hjemmel for å kunne innføre portforbud. Regjeringen mottok over 1200 høringssvar. Forslaget møtte betydelig motstand, og det ble ikke fremmet. NIM var blant dem som var kritiske.

Koronasertifikat og vaksiner

Stortinget vedtok i juni en egen hjemmel i smittevernloven for å benytte koronasertifikat. Dette ga departementet adgang til å gi nærmere forskrifter om å kunne benytte koronasertifikat for å dokumentere vaksinestatus, at personen har hatt covid-19-sykdom eller har testet negativt for covid-19.⁴Koronasertifikat ville ha betydning som dokumentasjon da det ved smitteverntiltak etter smittevernloven i betydelig utstrekning er adgang til å fastsette mer lempelige restriksjoner eller gjøre unntak fra disse ut fra om personer er vaksinert, har gjennomgått covid-19-sykdom eller har testet negativt for korona.

Mange engasjerte seg i høringen. NIM la i sin høringsuttalelse vekt på at koronasertifikat ville kunne bidra til å realisere det menneskerettslige minste inngreps prinsipp, ettersom det ville kunne bidra til lemping av andre tiltak. Samtidig pekte NIM på at bruken av koronasertifikat måtte vurderes opp mot diskrimineringsvernet. Gjennom året har det vært mye offentlig debatt om koronasertifikat og ulike virkemidler for å hindre smittespredning.

Særlig om kommunenes menneskerettighetsansvar ved koronahåndteringen

Smittesituasjonen varierte mye mellom ulike kommuner i 2021. Dette medførte stor variasjon i koronarestriksjoner i kommunene og dermed stor variasjon i hvor store inngrep innbyggerne i ulike kommuner måtte leve med. Kommunene har ansvar for å ivareta menneskerettighetene. Dette fremgår blant annet av Grunnloven § 92, som pålegger statens myndigheter, herunder kommunene, å «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Det er flere eksempler på at kommunene ikke i tilstrekkelig grad har synliggjort hvilke avveininger de har gjort av momenter som skal inngå i en betryggende vurdering av forholdet til menneskerettighetene i utformingen av ulike kommunale pandemitiltak. Dette bør inngå som et viktig læringspunkt etter pandemien.

Barns rettigheter under pandemien

Barn er en sårbar gruppe og har i perioder vært hardt rammet av omfattende koronarestriksjoner, til tross for at regjeringen gjennom hele året har uttrykt ønske om å skjerme barn fra smitteverntiltak så mye som mulig. I 2021 var det for eksempel mange elever som i lange perioder var nødt til å ha hjemmeskole og digital undervisning. Dette kan ha gått ut over deres rett til utdanning. Restriksjonene som begrenset barns kontakt med omverdenen, kan ha gått ut over hjelpeapparatets mulighet til å fange opp særlig sårbare barn og barn som utsettes for vold, overgrep og omsorgssvikt. Et vedvarende problem i både lokale og nasjonale myndigheters koronahåndtering har vært mangel på prosesser for å la barn og unge medvirke i utformingen av de konkrete koronatiltakene. NIM har tatt opp dette med både lokale og nasjonale myndigheter.

Fengsel og arrest

Forholdene i norske fengsler har vært et tema i samtlige årsmeldinger siden etableringen av NIM, og 2021 er intet unntak. NIM har lenge pekt på risikoen for at staten vil bli dømt for brudd på menneskerettighetene til innsatte, og denne risikoen har de siste par årene blitt realisert i flere saker.

Hvorvidt innsattes soningsforhold bryter med menneskerettighetene, er ofte et spørsmål om hvorvidt det foreligger brudd på EMK artikkel 3, som forbyr tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling. De aktuelle alternativene i fengselssakene er de to sistnevnte. Dette forbudet skal ivareta fundamentale rettsstatlige verdier og respekt for den menneskelige verdighet.⁵Slike saker reiser spørsmål om forholdet til retten til privatliv etter EMK art. 8. Dette omtales imidlertid ikke nærmere her. Om grensen er overskredet under soning og varetekt, bygger på en samlet vurdering av

• behandlingens karakter og sammenhengen den inngår i
• varighet
• fysiske og psykiske virkninger for den som rammes
• kjønn, alder og helsetilstand

Kroppsvisitasjon

Høyesterett og Høyesteretts ankeutvalg slo i 2021 i tre saker fast at innsatte var blitt utsatt for menneskerettighetsstridig nedverdigende behandling gjennom rutinemessige kroppsundersøkelser.⁶Høyesteretts dom HR-2021-1155-A og ankeutvalgets avgjørelser i HR-2021-2207-U og HR-2021-1348-U. Sakene bygger videre på praksis om kroppsvisitasjon i fengsel fra 2020, der Høyesterett konstaterte brudd i to saker.⁷HR-2020-2136-A og HR-2020-2137-A. Selv om kroppsvisitasjon i mange tilfeller må godtas ut fra sikkerhetshensyn, innebærer det et betydelig inngrep overfor den enkelte og krever derfor en akseptabel begrunnelse. Etter praksis fra EMD er rutinemessige undersøkelser uten nærmere begrunnelser ansett å være i strid med EMK artikkel 3. Det stilles imidlertid ikke alltid krav om en konkret vurdering for hvert enkelt tilfelle og for hver enkelt innsatt. Det avgjørende er om både utformingen av regler og praktiseringen av disse reglene bygger på en vurdering av hvilken fare som foreligger, holdt opp mot hensynet til den innsattes verdighet. En praksis med rutinemessige kroppsvisitasjoner som ikke bygger på konkrete vurderinger knyttet til den enkelte innsatte eller til omstendighetene i det enkelte tilfellet, og som heller ikke er knyttet til situasjonen i fengselet, oppfyller ikke disse kravene til vurderinger. Brudd på forbudet mot nedverdigende behandling kan bli reparert gjennom fradrag i fengselsstraffen.

Ikke alle slike menneskerettighetskrenkelser kan repareres på denne måten, for eksempel der straffen er ferdig sonet. Hvordan reparasjon da skal skje, har ennå ikke blitt avgjort, men er til behandling hos domstolene. En avgjørelse av dette spørsmålet vil etter NIMs oppfatning kunne bidra til viktig klargjøring av rekkevidden av den menneskerettslige reparasjonsplikten etter EMK artikkel 13, som NIM ved flere anledninger har påpekt er mangelfullt gjennomført i Norge.⁸Se bl.a. brev til Justis- og beredskapsdepartementet

Psykisk syke innsatte

Også i 2021 var spørsmålet om soningsforholdene til psykisk syke innsatte på den menneskerettslige dagsordenen.

I en sak inngikk staten forlik med en tidligere innsatt ved IIa fengsel og forvaringsanstalt og erkjente ansvar for brudd på forbudet mot nedverdigende behandling etter EMK artikkel 3.⁹Vi bygger i referatet av saken på artikkel i Rett24 av 22. sept. 2021, «Staten inngår forlik og erkjenner EMK-brudd overfor psykotisk innsatt». Mannen sonet fra 2011 til 2017 i forvaring ved Ila fengsel og forvaringsanstalt. Han var syk og utagerende, og de siste fire årene av soningen tilbrakte han i all hovedsak i isolasjon. Staten erkjente at manglende behandling av hans psykotiske tilstand representerte nedverdigende behandling i strid med EMK artikkel 3, og han fikk 500 000 kroner i erstatning. Menneskerettslige utfordringer knyttet til behandlingen av innsatte ved avdeling G på Ila har vært påpekt lenge, blant annet i tidligere årsmeldinger fra NIM.

Staten har iverksatt eller besluttet flere tiltak for å avbøte problemene med isolasjon i fengsel. Blant annet varslet Justis- og beredskapsdepartementet i 2021 i Kriminalomsorgsmeldingen at det skulle etableres et nasjonalt ressursteam ved Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt. Det er allerede etablert aktivitetsteam ved flere enheter.¹⁰Meld. St. 39 (2020–2021) Kriminalomsorgsmeldingen – fremtidens kriminalomsorg og straffegjennomføring pkt. 5.5. Departementet varslet også at et offentlig utvalg skal nedsettes for å utrede ulike modeller for samhandling mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten om oppfølging av innsatte med helsemessige forhold som vanskeliggjør deltakelse i fengselsfellesskapet. Også regelverket om utelukkelse fra fellesskap og bruk av tvang i fengsel skal gjennomgås. Ettersom dette er et tema hvor risikoen for menneskerettighetskrenkelser har vært påpekt over tid, mener NIM at det haster å få gjennomført nødvendige systemiske forbedringer. NIM fremmer derfor også i år, som samtlige foregående år, en anbefaling til Stortinget om ivaretakelsen av menneskerettighetene ved straffegjennomføring i fengsel, se kapittel 2.

Bruk av spyttbeskytter i fengsel

Stortinget vedtok høsten 2021 endringer i straffegjennomføringsloven som gir kriminalomsorgen adgang til å benytte spyttbeskytter.¹¹Lovvedtaket innebærer at spyttbeskytter bare benyttes under tilsyn og for å avverge angrep som er egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag. I tillegg kan tvangsmiddelet bare brukes dersom forholdene gjør det strengt nødvendig, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. Overfor barn kan det bare brukes der det er tvingende nødvendig, noe som utgjør en høyere terskel. Straffegjennomføringsloven § 38, se Prop. 143 L (2019–2020) og Innst. 215 (2020–2021) Flere høringsinstanser, deriblant NIM, mente helserisikoen ved bruk av spyttbeskytter ikke var tilstrekkelig opplyst til at det var betryggende ut fra menneskerettighetene å vedta lovforslaget. Grunnen til dette var at kvelningsfaren ved slik bruk ikke var tilstrekkelig utredet.¹²Se skriftlige innspill til komiteen fra Sivilombudet, NIM, Advokatforeningen, Jussbuss og JURK. De bygget her særlig på vurderingene fra høyskolelektorer fra Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS), som advarte om at bruk av spyttbeskytter kan øke risikoen for kvelning når den brukes sammen med blant annet nedleggelse. Lovbehandlingen illustrerer at det er delte meninger om når et lovforslag fra regjeringen er tilstrekkelig opplyst med henblikk på oppfyllelse av menneskerettighetene.

Stortingets flertall gikk likevel inn for forslaget.¹³Komiteens medlemmer fra Høyre viste til at det fulgte av lovgivningen at tvangsmidlene bare skulle brukes når det er strengt nødvendig, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. De pekte på at retningslinjer, opplæring og krav om kontinuerlig tilsyn vil sørge for forsvarlig bruk av spyttbeskytter og redusere risikoen for skade, og at dette er i overensstemmelse med retten til liv. Mindretallet mente regjeringens forslag om bruk av spyttbeskytter måtte sendes tilbake, slik at risikoen ved tiltaket kunne kartlegges nærmere. NIM mener at det er bekymringsverdig at regjeringen ikke innhenter vurderinger fra helsemyndighetene når det foreslås innføring av et nytt tvangsmiddel i fengsel. NIM mener det er viktig at dette tiltaket vurderes av helsemyndighetene, og at det evalueres etter kort tid.

Trandum utlendingsinternat

Også i 2021 har forholdene ved Trandum utlendingsinternat vært kritikkverdige. Mye tyder på at deler av internatets praksis har vært i strid med menneskerettighetene, herunder forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. Tilsynsrådet for Politiets utlendingsinternat på Trandum påpekte i sin årsmelding for 2020 flere alvorlige mangler knyttet til driften ved Trandum. Dette gjaldt blant annet innlåsing på celle, tilgang til telefon, internett eller PC, at helsetilbudet burde forbedres, samt at bruken av maktmidler var uforholdsmessig i en del tilfeller. Tilsynsrådet fastholder i all hovedsak sine standpunkter i årsmeldingen fra 2021, og inntrykket er at det i liten grad er endringer i gjeldende praksis ved internatet. Justis- og beredskapsdepartementet har blant annet svart Sivilombudet at regelverket for utlendingsinternatet er planlagt revidert. Helsedirektoratet er gitt i oppdrag å utrede grunnlaget for en eventuell endret organisering av helsetilbudet.

NIM understreker at både regelverk, tilsynsordninger og praksis må endres raskt. Myndighetene må etter vårt syn forplikte seg vesentlig mer knyttet til planen for oppfølgning.

Barn og familie

I 2021 ble flere saker om norsk barnevern avgjort av EMD, og ny barnevernslov ble vedtatt. Politiets adgang til bruk av makt overfor barn ble kritisk vurdert ut fra menneskerettslige krav. Forskjellsbehandlingen mellom enslige mindreårige asylsøkere over 15 år og andre barn ble videreført gjennom lovfesting av omsorgsansvaret i utlendingsloven. Et representantforslag sparket i gang en ny debatt om tilslutning til barnekonvensjonens tilleggsprotokoll om individuell klagerett for barn.

Barn har de samme rettighetene som voksne, men har også egne rettigheter etter Grunnloven og barnekonvensjonen. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn, og barn har rett til å bli hørt i alle saker som berører dem. Barns særlige rettigheter kan av og til komme i konflikt med andre rettigheter, som de mange sakene på barnevernsfeltet illustrerer.

Barnevern

I 2021 ble en ny lov om barnevern (barnevernsloven) vedtatt av Stortinget. Loven skal tre i kraft 1. januar 2023. Den følger opp føringene som er gitt av EMD og Høyesterett om samvær og målet om gjenforening etter en omsorgsovertakelse, og uttrykker også flere konkrete rettigheter for barn enn dagens lov.

Også i 2021 har EMD vurdert saker om norsk barnevern. I alt ble syv saker mot Norge avgjort. Seks endte med fellelse, mens Norge ble frikjent i én dom. I tillegg ble fire saker avvist som åpenbart grunnløse. Domfellelsene skyldtes brudd på EMK artikkel 8 om retten til privat- og familieliv. Ettersom det har vært mange saker om tilsvarende rettsspørsmål, som har klarlagt rettstilstanden på området, er flere av sakene avgjort etter en forenklet behandling i komité, med tre dommere. Flere av sakene gjaldt samværsrestriksjoner etter omsorgsovertakelse. Noen gjaldt også fratakelse av foreldreansvar og tvangsadopsjon, herunder hvordan samværsrestriksjoner i neste omgang kan føre til lite tilknytning. EMD har klarlagt at dette alene ikke kan begrunne adopsjon. Norge er ikke domfelt for selve omsorgsovertakelsen i noen av sakene.

Saken der Norge ble frifunnet, gjaldt en klage over selve omsorgsovertakelsen. Moren (klageren i saken) hadde vært utsatt for vold fra barnas stefar, noe som medførte utrygghet for barna. Det eldste barnet ønsket ikke å flytte hjem til moren, og EMK artikkel 8 var dermed ikke brutt.

En av de seks domfellelsene gjaldt en sak som ble behandlet i EMDs storkammer. Saken Abdi Ibrahim mot Norge hadde tidligere vært behandlet av EMD i kammer, som i desember 2019 kom til at Norge hadde krenket klagerens rett til familieliv etter EMK artikkel 8. Klageren anket saken inn for storkammeret i EMD for å få prøvet spørsmålet om retten til religionsfrihet mer inngående. Storkammeret kom til at det forelå krenkelse av retten til familieliv, men retten til religionsfrihet etter EMK artikkel 9 ble ikke særskilt vurdert. Saken gjaldt en ung muslimsk mor som kom til Norge i 2010 med et noen måneder gammelt barn. Etter akuttvedtak og senere vedtak om omsorgsovertakelse ble barnet plassert i fosterhjem hos en kristen familie da det var ti måneder gammelt. I spørsmålet om ivaretakelsen av kulturell og religiøs bakgrunn ved fosterhjemsplassering kom EMD til at det ikke nødvendigvis kan kreves at myndighetene finner et fosterhjem som korresponderer med klagerens kulturelle og religiøse bakgrunn. De må imidlertid gjøre det de kan for å prøve å finne det. Domstolen fant imidlertid at beslutningsprosessen hadde vært mangelfull, blant annet ved at samværsomfanget ikke var tilstrekkelig til å ivareta barnets tilknytning til sin kulturelle og religiøse bakgrunn.

Barnevernsfeltet er et krevende rettsområde, der rettigheter må balanseres mot hverandre, og det må gjøres grundige vurderinger i hver enkelt sak. Sakene for EMD kaster bare lys over noen av de menneskerettslige problemstillingene som reiser seg på feltet. Selv om den nye barnevernsloven er utformet på en måte som etter NIMs oppfatning er egnet til bedre å ivareta ulike menneskerettslige krav på dette området, vil det kreve en vedvarende satsing på kompetanse, kvalitet og ressurser til sektoren for å sikre ivaretakelsen av de ulike menneskerettighetene i de konkrete sakene fremover.

Politiets maktbruk overfor barn

Stavanger Aftenblad dokumenterte i en artikkelserie at politiet utførte en rekke oppdrag for barnevernet overfor barn, som involverte bruk av maktmidler som håndjern, spyttbeskytter og «bodycuffs». Dette førte til et representantforslag i Stortinget om strengere regulering av hvilke tvangsmidler som kan brukes overfor barn generelt, og et spesifikt forbud mot bruk av spyttbeskytter.¹⁴Representantforslag om regulering av politiets maktbruk i oppdrag mot barn under barnevernets omsorg (Representantforslag 162 S (2020–2021)). NIM vurderte menneskerettighetsperspektivet i et brev til justiskomiteen og til Justis- og beredskapsdepartementet.¹⁵NIMs brev av 4. apr. 2021, «Innspill – behov for utredning av mer presis regulering av politiets maktbruk Representantforslaget fikk ikke flertall, men justis- og beredskapsministeren svarte Stortinget at det settes i verk tiltak for å følge opp utfordringene på området og gjennomgå relevante regler.¹⁶Brev fra justis- og beredskapsminister Monica Mæland 28. apr. 2021, «Dokument 8:162 S (2020–2021) –Representantforslag om regulering av politiets maktbruk i oppdrag mot barn under barnevernets omsorg». NIM mener at det er sentralt at reglene på dette feltet reflekterer at terskelen etter menneskerettighetene for å bruke tvangsmidler overfor barn er høy. NIM vil følge dette arbeidet tett i året som kommer.

Omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere

Over lang tid har en rekke ulike menneskerettighetsaktører og fagmiljøer uttrykt stor bekymring for omsorgssituasjonen til enslige mindreårige asylsøkere. NIM utga i 2016 en rapport som viste at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år forskjellsbehandles i strid med barnekonvensjonen.¹⁷Rapporten Omsorg for enslige mindreårige asylsøkere er tilgjengelig på nhri.no. I 2021 vedtok imidlertid Stortinget at omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år fortsatt skal ligge til utlendingsmyndighetene. Lovreguleringen innebærer etter NIMs oppfatning en videreføring av en forskjellsbehandling som bryter med barnekonvensjonen. NIM har derfor i årsmeldingen for 2021 løftet fram omsorgssituasjonen for enslige mindreårige asylsøkere som en av fem anbefalinger, se mer i kapittel 2.

Representantforslag om klagerett etter barnekonvensjonen

På tampen av året fremmet tre stortingsrepresentanter fra ulike partier et forslag om at Norge skal slutte seg til barnekonvensjonens tredje tilleggsprotokoll om individklagerett. Saken har tidligere vært behandlet av Stortinget, senest i 2016, men forslaget har ikke fått flertall. Forslagsstillerne viser til at man nå har høstet erfaring med hvordan FNs barnekomité behandler klagesaker, og at det derfor er aktuelt å se på spørsmålet på nytt. NIM mener at Norge bør slutte seg til individklageordningen. Barnekonvensjonen gir barn særegne rettigheter, og barn bør ha rett til å klage til et internasjonalt organ over brudd på sine rettigheter, på samme måte som andre som opplever menneskerettighetsbrudd kan gjøre etter andre individklageordninger Norge er tilsluttet. En slik tilslutning vil også kunne sette søkelyset på utfordringer med de eksisterende nasjonale klagemekanismene for barn.

Rettssystemet

Høyesterett har i 2021 tatt stilling til viktige spørsmål om rettssikkerhetsgarantier i straffesaker og til uskyldspresumpsjonen i sivile saker. Også menneskerettigheter for utlendinger underlagt tvungent psykisk helsevern har vært berørt av Høyesterett.

Menneskerettighetene stiller en rekke krav til rettssystemet. Helt sentralt står retten til en rettferdig rettergang, der viktige stikkord er domstoladgang, uavhengighet, upartiskhet, kontradiksjon, offentlighet og rimelig saksbehandlingstid.

Nav-saken

De rettslige spørsmålene i tilknytning til Nav-saken ble avgjort av Høyesterett i 2021.¹⁸HR-2021-1453-S. Det ble i 2019 oppdaget at flere personer hadde blitt feilaktig dømt for trygdesvindel på grunn av svikt i norske myndigheters gjennomføring og anvendelse av EU/EØS-regler. For eksempel hadde Høyesterett i 2017 dømt en mann til fengsel i 75 dager for grovt uaktsomt grovt trygdebedrageri.¹⁹HR-2017-560-A. Mannen hadde mottatt arbeidsavklaringspenger uten å opplyse at han i perioder hadde oppholdt seg i Italia uten godkjennelse fra Nav. Saken for Høyesterett i 2017 gjaldt bare straffeutmålingen og ikke skyldspørsmålet.²⁰Skyldspørsmålet ble avgjort i tingretten.

Etter beslutning om gjenopptakelse behandlet Høyesterett saken på nytt i 2021, denne gangen i storkammer med elleve dommere, og mannen ble frifunnet for bedrageri. Retten konkluderte med at Nav i mange år feilaktig har praktisert et krav til opphold i Norge for å få rett på arbeidsavklaringspenger i strid med EØS-avtalen. Som følge av dommen er det nå på det rene at en rekke personer er blitt feilaktig straffedømt for bedrageri uten at deres rettigheter etter EØS-avtalen har blitt drøftet av domstolene.

Høyesterett la til grunn at domstolene ved anker som gjelder straffeutmåling, i utgangspunktet ikke har en plikt til å ta stilling til skyldspørsmålet. Samtidig kan hensynet til å sikre en riktig straffedom likevel medføre at domstolen får en slik plikt der det er tvil om hvorvidt vilkårene for straff er oppfylt. Høyesterett fremholdt at rettssikkerhetsgarantiene som skulle sikres ved domstolsbehandlingen av den domfeltes sak, ikke hadde fungert godt nok, heller ikke ved Høyesteretts egen behandling av saken i 2017.

Et av læringspunktene fra utredningen til granskingsutvalget for Nav-sakene²¹NOU 2020: 9 Blindsonen kap. 12. Det siktes i det følgende til utvalgets flertall. er at lovforarbeider må beskrive hvilke føringer EØS-retten legger på bruken av andre regler innenfor departementenes ansvarsområder. Slik kan brukere som Nav, trygderetten, påtalemyndigheten og domstolene få klarere føringer for når forholdet til EØS-retten må vurderes.²²NOU 2020: 9 Blindsonen kap. 9. Det siktes i det følgende til utvalgets flertall. Utvalget mente «problemet har ligget i at regelverket som verner interessene, har vært nesten umulig å få øye på, og dette har svekket rettssikkerheten».²³NOU 2020: 9 Blindsonen pkt. 16.7 på s. 247.

Utvalgets synspunkter på behovet for en klargjøring av EØS-retten har etter NIMs syn betydelig overføringsverdi til opplysning også av menneskerettslige sider ved forberedelsen av lovforslag. Utredningsinstruksen fastsetter fremgangsmåten ved beslutninger om statlige tiltak, som reformer og regelendringer, og har som formål å gi et godt grunnlag for beslutningene.²⁴Fastsatt ved kongelig resolusjon 19. feb. 2016 med hjemmel i instruksjonsmyndigheten. NIM har over tid pekt på at utredningsinstruksen bør endres slik at plikten til å vurdere forholdet til menneskerettighetene fremgår eksplisitt.²⁵Det fremgår i dag ikke uttrykkelig av selve instruksen, bare av veilederen til instruksen. Denne finnes på dfo.no. NIM har også tatt til orde overfor myndighetene for at det utarbeides en menneskerettslig veileder som kan bidra til å styrke de menneskerettslige vurderingene ved utformingen av statlige og kommunale tiltak.²⁶NIMs brev 25. juni 2021 til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, «Om synliggjøring av krav til menneskerettslige vurderinger i utredningsinstruksen og veileder til utredningsinstruksen», er tilgjengelig på nhri.no.

Erstatning, oppreisning og uskyldspresumpsjonen

Høyesterett behandlet i 2021 en sak som reiste prinsipielle spørsmål om betydningen av uskyldspresumpsjonen i sivile saker.²⁷HR-2021-1871-A. En mann hadde blitt frifunnet i straffesaken for seksuelle overgrep mot sin sønn, men ble dømt til å betale oppreisningserstatning til sønnen. Lagmannsretten fant i den sivile delen av saken at det var klar sannsynlighetsovervekt for at mannen hadde begått seksuelle overgrep mot sin sønn. Mannen fremsatte senere krav til Statens sivilrettsforvaltning om erstatning og oppreisning for uberettiget straffeforfølgning. Statens sivilrettsforvaltning avslo kravet. I begrunnelsen viste sivilrettsforvaltningen til lagmannsrettens dom, og konkluderte med at mannen hadde utvist slik atferd som ga foranledning til straffeforfølgningen mot ham.

Høyesterett kom til at dersom siktede er frifunnet i straffesaken, kan myndighetene ikke begrunne nedsettelse eller bortfall av siktedes krav om erstatning med at siktede har begått handlingen. En slik begrunnelse reiser tvil om hvorvidt frifinnelsen er riktig, og innebærer derfor en krenkelse av uskyldspresumpsjonen. Dette gjelder selv om avgjørelsesmyndigheten ikke uttrykkelig har uttalt seg om straffeskyld. I denne typen saker gjelder det en streng norm, der det å gi uttrykk for mistanke om skyld er tilstrekkelig til å konstatere krenkelse av uskyldspresumpsjonen. I saker der fornærmede fremmer krav om erstatning, gjelder det ikke like strenge krav. Det skyldes at det ville føre til urimelige resultater om fornærmede skulle miste sitt krav om erstatning fordi det er reist straffesak.

Særreaksjonsdømte utlendinger som er utvist

Høyesterett behandlet spørsmålet om opprettholdelse av tvungent psykisk helsevern ilagt en utvist utlending i en straffesak.²⁸HR-2021-937-A. Overføring til tvungent psykisk helsevern kan idømmes en lovbryter som er utilregnelig, når vedkommende har begått et lovbrudd som krenker andres liv, helse eller frihet, når det er nødvendig for å verne samfunnet, og det er fare for gjentakelse. Tvungent psykisk helsevern kan bare opprettholdes der disse vilkårene fortsatt foreligger. Høyesterett kom til at det forelå gjentagelsesfare, og opprettholdt særreaksjonen tvungent psykisk helsevern. I vurderingen av gjentakelsesfaren vektla Høyesterett at personen på grunn av manglende oppholdstillatelse ikke ville få tilgang til tilstrekkelig helsehjelp for å forebygge psykose om han slapp ut av tvungent psykisk helsevern. Høyesterett kom likevel til at opprettholdelse av tvungent psykisk helsevern ikke var i strid med forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling og diskrimineringsvernet. Sivilombudet har tatt opp de menneskerettslige spørsmålene knyttet til opprettelse av tvungent psykisk helsevern overfor utlendinger uten oppholdstillatelse med myndighetene.²⁹Brev fra Sivilombudsmannen 5. okt. 2020, «Statens ansvar for å ivareta menneskerettighetene til særreaksjonsdømte utlendinger», (ref. 2020/1638).

Asyl og innvandring

I 2021 behandlet Høyesterett viktige spørsmål knyttet til retten til asyl. De handler om hvilke beviskrav som gjelder i saker om konvertering til en annen religion, og om terskelen for opphør av flyktningstatus på grunn av endringer i personlige forhold. 

Staten har et stort handlingsrom til å regulere innvandring. Menneskerettighetene setter likevel noen grenser, som det vernet flyktningkonvensjonen gir en person som risikerer forfølgelse. Menneskerettighetene gir også rett på vern mot retur ved risiko for brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling. Også retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 8 kan i visse tilfeller gi rett på opphold.

Bevisvurderinger i saker om flyktningstatus på grunnlag av konvertering

Utlendinger har rett til flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen. De har også rett til asyl etter utlendingsloven dersom det er velbegrunnet at det er fare for forfølgelse ved retur til hjemlandet, for eksempel på grunn av deres religiøse tro. Blant annet gjelder dette flyktninger som har konvertert fra en religion til en annen, og som risikerer forfølgelse i sitt hjemland av den grunn. Sakene innebærer vanskelige bevistemaer og sannsynlighetsvurderinger, ettersom det relevante bevistemaet er knyttet til indre overbevisninger. Høyesterett behandlet i 2021 en sak der spørsmålet var om et ektepar fra Afghanistan reelt hadde konvertert til kristendommen.³⁰HR-2021-1209-A. Det var på det rene at «reelle konvertitter ville bli forfulgt i Afghanistan».³¹HR-2021-1209-A, avsn. 76. Høyesterett presiserte at spørsmålet var hvorvidt konverteringen ved retur til Afghanistan ville bli opprettholdt på en slik måte at det ville være en velbegrunnet frykt for forfølgelse.

Høyesterett fremholdt at det kunne være svært vanskelig å avgjøre om og når en person har konvertert til en ny religion. Vanligvis gjelder det i sivile saker et krav om sannsynlighetsovervekt for at det som blir hevdet, er riktig. I asylsaker er det et lavere beviskrav knyttet til forhold i hjemlandet, såfremt søkeren selv, har medvirket til å opplyse saken så langt det er rimelig. Det skyldes dels at det ofte vil være vanskelig for en asylsøker å føre bevis for at forklaringen om forhold i hjemlandet er riktig, dels de alvorlige konsekvensene ved å nekte søknader om asyl på uriktig grunnlag. Høyesterett la til grunn at det i konvertittsaker som et utgangspunkt må anvendes et avdempet beviskrav, også knyttet til forhold i Norge.³²Når det gjaldt utfallet i denne konkrete saken, skilte Høyesterett seg i et flertall og et mindretall (3–2), der flertallet kom til at ekteparet ikke reelt hadde konvertert. Etter NIMs oppfatning vil denne klargjøringen kunne bidra til lavere risiko for menneskerettighetsbrudd ved at personer som risikerer forfølgelse ved retur, får beskyttelse.

Opphør av flyktningstatus basert på mulighet for internflukt

Høyesterett behandlet en sak om opphør av midlertidig flyktningstatus og oppholdstillatelse. Saken reiste spørsmål om i hvilken grad man etter flyktningkonvensjonen kan miste status som flyktning basert på endringer i personlige forhold.³³HR-2021-203-A. Mor og datter hadde opprinnelig fått innvilget midlertidig flyktningstatus og oppholdstillatelse. Bakgrunnen var at forholdene på hjemstedet (et distrikt i Afghanistan) var usikre, og at det dermed forelå en reell fare for å bli utsatt for umenneskelig behandling der. De kunne heller ikke få effektiv beskyttelse et annet sted i Afghanistan (internflukt), fordi moren var en enslig kvinne uten mannlig omsorgsperson. Da barnefaren kom til Norge, trakk utlendingsmyndighetene tilbake mors og datters flyktningstatus, fordi de sammen med barnefaren hadde mulighet for internflukt i sikkerhetsmessige stabile områder i Afghanistan. Høyesterett kom til at utlendingsmyndighetene kunne beslutte opphør av flyktningstatus for mor og datter, basert på muligheten for internflukt som nå forelå da barnefaren levde sammen med dem.

Høyesterett har i flere saker tatt utgangspunkt i at flyktningkonvensjonen tar sikte på å gi beskyttelse til personer som blir forfulgt i hjemlandet. Når situasjonen endrer seg slik at beskyttelse igjen kan oppnås der, faller behovet for beskyttelse bort, og utlendingsmyndighetene har da en viss adgang til å kalle tilbake flyktningstatusen. Samtidig er et av formålene med flyktningkonvensjonen å ivareta flyktningers berettigede behov for å kunne innrette seg etter et asylvedtak. Høyesterett har derfor lagt til grunn at utlendingens behov for å kunne innrette seg innebærer at endringen må være vesentlig og stabil før tilbakekalling kan skje. Hvordan dette vilkåret praktiseres i fremtiden, får betydning for i hvilken grad flyktninger kan innrette seg på et opphold i Norge.

Ytringsfrihet og personvern

Fremveksten av sosiale medier og ny teknologi har skapt nye utfordringer ved anvendelse av tradisjonelle prinsipper for ytringsfrihet. Hvordan skal man for eksempel best bekjempe hatefulle ytringer? Økt polarisering og et hardnet debattklima har også ført til spørsmål om hvorvidt det gjøres tilstrekkelig for å verne den akademiske og den kunstneriske ytringsfriheten. De samme utviklingstrekkene har betydning for personvern. I 2021 ble det fremmet forslag om nye hjemler for mer inngripende overvåkning for å bekjempe kriminalitet og terror i en digital tid.

Ytringsfriheten innebærer både en rett til å gi og en rett til å motta informasjon og har menneskerettslig beskyttelse etter både EMK, Grunnloven og flere andre menneskerettighetskonvensjoner. Ofte må ytringsfriheten avveies mot andre rettigheter, som beskyttelsen av privatlivet som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Avveininger av ytringsfrihet og retten til personvern er viktige for rettsanvendere, ved domsavgjørelser og i forslag til lovendringer. I tillegg medfører samfunnsutviklingen at nye sider av ytringsfriheten blir gjenstand for diskusjon, blant annet retten til innsyn og ytringsfriheten i akademia. Personvern er i økende grad beskyttet gjennom detaljerte regler som GDPR. Samtidig utfordres det samme personvernet av ønsker om økt overvåkning og bekjempelse av kriminalitet.

Innsyn som en del av ytringsfriheten

Ytringsfriheten kan gi rett til innsyn. De senere årene har retten til å motta informasjon fått økt aktualitet, både nasjonalt og for EMD, og rekkevidden av innsynsretten har vært gjenstand for rettsutvikling og rettsavklaring. EMK artikkel 10 kan i noen tilfeller gi krav på innsyn i offentlig informasjon av allmenn interesse også utover det norske innsynsregler gir anvisning på. Dersom et innsynskrav først er omfattet av EMK artikkel 10, må unntak fra innsynsretten tilfredsstille menneskerettslige inngrepskrav, herunder om det er forholdsmessig å nekte innsyn. Ved denne vurderingen vektlegges de samme momentene som i andre saker om ytringsfrihet, særlig graden av allmenn interesse og eventuelle personvernimplikasjoner for personer informasjonen gjelder.

Høyesterett behandlet våren 2021 et krav fra avisen VG overfor Riksadvokaten om innsyn i dokumenter i en henlagt straffesak. Straffesaken gjaldt etterforskning av en høytstående polititjenestemann for ulovlig befatning med våpen.³⁴Dokumentene omfattet etterforskningsansvarliges innstilling til påtaleansvarlig om hvilken avgjørelse (påtalevedtak) påtalemyndigheten skulle treffe, samt utskrift av to avhør av den mistenkte polititjenestemannen i saken. Selve påtalevedtaket, med begrunnelse for henleggelsen, hadde avisen fått. Etter norske regler om innsyn i straffesaksdokumenter hadde ikke avisen krav på innsyn i de øvrige dokumentene. Påtalemyndighetens taushetsplikt om personlige forhold satte grenser for adgangen til utlevering. Spørsmålet for Høyesterett var om ytringsfriheten ga pressen rett til innsyn i straffesaksdokumentene.

Det nye i saken om VGs innsynsrett er at Høyesterett slår fast at prinsippene om innsyn også gjelder alminnelige dokumenter i en straffesak, som er undergitt regler om taushetsplikt. I den konkrete vurderingen kom Høyesterett til at avisen hadde rett på innsyn i noen av dokumentene i saken. Innsyn i den mistenktes politiforklaringer ville imidlertid utgjøre et vesentlig inngrep i hans personvern. Politiforklaringene kunne derfor ikke kreves utlevert.

Den noe begrensede retten til innsyn i straffesaksdokumenter viser at offentlighetens kontroll med strafferettspleien først og fremst ivaretas gjennom allmennhetens og medienes muligheter for å være til stede under selve rettssaken. Når saken avsluttes uten behandling i domstolene, kan deler av denne kontrollen i noen tilfeller ivaretas gjennom innsynskrav. Saken viser at det er viktig at myndighetene følger rettsutviklingen på dette punktet nøye og vedvarende sikrer at innsynsregler både utformes og praktiseres i tråd med EMK artikkel 10.

Overvåkning, bulkinnsamling og lovforslag om tilrettelagt innhenting

Innsamling av informasjon om borgere for etterretningsformål eller kriminalitetsbekjempelse reiser særlige spørsmål om både ytringsfrihet og personvern. I mai avsa EMD to rettsavgjørelser om bulkinnsamling av kommunikasjonsdata til etterretningsformål og oppstilte en rekke krav som må være oppfylt før et slikt tiltak kan være forenlig med retten til privatliv etter EMK artikkel 8.³⁵Big Brother Watch and Others v. the United Kingdom og Centrum för Rättvisa v. Sweden. Slike systemer kan også gripe inn i ytringsfriheten dersom befolkningen vegrer seg for å ytre seg av frykt for å bli overvåket.

Ny lov om Etterretningstjenesten ble vedtatt i januar 2020. Den inneholder blant annet regler om såkalt tilrettelagt innhenting. På bakgrunn av dommene fra EMD og to dommer fra EU-domstolen avsagt i 2020³⁶Privacy International (C-623/17) og La Quadrature du Net and Others (C-511/18). er bestemmelsene om det foreslåtte norske systemet for bulkinnsamling ennå ikke trådt i kraft. Avgjørelsene ga nye føringer for hvilke rettslige rammer som gjelder for et system med bulkinnsamling av data. De reiser imidlertid krevende spørsmål om forholdet mellom EU-domstolens og EMDs avgjørelser, noe som innebærer at flere sider ved forslaget om bulkinnsamling vil måtte utredes ytterligere.

Regjeringen sendte også på høring et forslag om endring i politiregisterforskriften om behandling og utlevering av passasjerinformasjon (PNR-opplysninger). NIM påpekte at forslagene burde utredes nærmere i lys av de nye rettsavgjørelsene fra EMD.

Gjennomgående er det en utfordring at ulike overvåkningstiltak som griper inn i individenes personvern og ytringsfrihetsvern utformes gjennom separate prosesser, men i for liten grad ses i sammenheng med hverandre. Dette gir lite forutberegnelighet for borgerne og gjør det vanskelig å forstå og vurdere rekkevidden av de samlede personverninngrepene. Dette er ett av mange temaer den regjeringsutnevnte personvernkommisjonen skal se på. Det er imidlertid etter NIMs oppfatning en utfordring som vil øke i takt med den teknologiske utviklingens iboende overvåkningspotensial, og som myndighetene bør være oppmerksom på.

Ytringsfriheten og påvirkningsvirksomhet fra fremmed etterretningstjeneste

I mai sendte Justis- og beredskapsdepartementet et forslag om å kriminalisere samarbeid med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet på høring. Med påvirkningsvirksomhet menes virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med det formål å påvirke den allmenne meningsdannelsen eller myndighetsbeslutninger. Påvirkning iscenesatt av utenlandske sikkerhetstjenester med sikte på å undergrave tilliten til politiske myndigheter kan utfordre fri meningsdannelse og informasjonsfrihet i samfunnet. Den kan dermed utgjøre en trussel mot ytringsfriheten og våre demokratiske tradisjoner og institusjoner, blant annet i forbindelse med valg. Samtidig er nettopp kritikk av myndighetene noe som særlig beskyttes av ytringsfriheten.

Lovforslaget innebærer derfor et grunnleggende dilemma. Kriminalisering av slikt samarbeid vil kunne gripe inn i menneskerettigheter som ytringsfriheten og retten til privatliv. Dette kan igjen føre til en nedkjølingseffekt, ved at borgerne lar være å utøve sine rettigheter på grunn av frykt for straff. Man må derfor finne en balanse mellom å gjøre straffebudet vidt, og dermed fange opp mest mulig av den skadelige virksomheten, eller snevre det inn, for å unngå en slik nedkjølingseffekt. NIM mente forslaget måtte snevres inn og presiseres betydelig for å sikre ytringsfriheten og forebygge en nedkjølingseffekt.³⁷En rekke andre høringsinstanser gikk imot forslaget, bl.a. Dommerforeningen, Advokatforeningen, ICJ-Norge, Datatilsynet, UD og Oslo statsadvokatembeter. Andre, bl.a. Riksadvokatembetet, mente at hensynene, herunder hensynet til ytringsfriheten, var balansert på en hensiktsmessig måte i lovforslaget.

Ny teknologi og menneskerettigheter

Ny teknologi får stadig større betydning for ytringsfriheten og personvernet. Menneskerettighetene kan utfordres når ny teknologi tas i bruk av myndighetene, for eksempel ved bruk av kunstig intelligens.

Gjennom sosiale medieplattformer legges det til rette for at langt flere enn tidligere kan benytte seg av sin ytrings- og informasjonsfrihet. Samtidig finnes det også eksempler på at slike plattformer har bidratt til spredning av desinformasjon og hatefulle ytringer og til skjult politisk påvirkning.

I EU pågår det nå et arbeid for å regulere slike plattformer. Det er fremmet et forslag til forordning om digitale tjenester (Digital Services Act) og et forslag til forordning om åpne og rettferdige markeder i den digitale sektoren (Digital Markets Act). Disse vil få virkning også for Norge. Forslagene tar sikte på at store plattformer som Facebook, Google og Apple skal underlegges mer omfattende regulering og sanksjonsmuligheter, og inneholder også reguleringer som skal sikre likere markedsvilkår på det digitale markedet. For borgerne skal forslaget i Digital Services Act skape økt trygghet, blant annet ved å bekjempe ulovlig innhold og sikre større transparens rundt algoritmer. Forslaget vil kunne få stor betydning for hvordan store plattformer modererer innhold, men reiser også en rekke spørsmål om forholdet til ytringsfriheten.³⁸Regjeringen utarbeidet i 2020 et posisjonsnotat, som er oversendt EU-kommisjonen

Teknologi kan endre og forskyve makten i samfunnet. Det stiller store krav til hvordan vi som samfunn sikrer at nye teknologier blir mer til nytte enn til skade for menneskerettighetene. Særlig retten til privatliv, retten til ikke-diskriminering og ytringsfrihet er avgjørende for å balansere forholdet mellom individet og statsmaktene i den nye teknologiske virkeligheten. Disse rettighetene må sikres på en tilfredsstillende måte når ny informasjonsteknologi tas i bruk. NIM peker på dette dilemmaet i en av anbefalingene i denne årsmeldingen, les mer i kapittel 2.

Religionsfrihet

I 2021 var det en omfattende debatt om hvorvidt det burde innføres et straffebelagt forbud mot såkalt konverteringsterapi. Siktemålet med forslaget var å beskytte friheten LHBTI-personer har til å utvikle og bevare sin seksuelle orientering og kjønnsidentitet, og verne personer i denne gruppen mot handlinger som kan være skadelige for deres psykiske helse. Samtidig kan adgangen til å velge slik terapi være beskyttet av både religionsfriheten, ytringsfriheten og retten til privatliv. Debatten om forslaget dreide seg i stor grad om borgernes mulighet til å treffe informerte valg, og om skillet mellom voksne og barn i denne sammenhengen. Regjeringen foreslo et generelt forbud mot slik terapi overfor personer under 18 år. Personer over 18 år kan selv velge, men også overfor dem kan slik terapi være ulovlig under visse omstendigheter. NIM mente i sin omfattende høringsuttalelse at forslaget var forenlig med menneskerettighetene, og at det også var adgang til å gå noe lenger enn forslaget la opp til.³⁹Se NIMs høringsuttalelse på https://www.nhri.no/2021/forslag-til-regulering-av-konverteringsterapi/

Offentlig debatt om smitteverntiltak og religionsfrihet i 2021 har særlig dreid seg om forsamlingsfriheten. Regler om antallsbegrensning under arrangementer og sammenkomster har tidvis medført at svært få mennesker har kunnet delta under religiøse seremonier.⁴⁰F.eks. var konsekvensen på et tidspunkt at bare 20 personer av gangen kunne være inne i Nidarosdomen. I debatten har det vært hevdet at det ikke ble lagt tilstrekkelig vekt på religionsfriheten eller på gudshusenes særlige utforming og funksjon. NIM har deltatt i debatter om temaet og særlig pekt på at disse menneskerettslige dimensjonene ved smitteverntiltakene i liten grad har vært drøftet, noe de burde ha vært.

Ytringsfrihetskommisjonen og ekspertgruppen for akademisk ytringsfrihet

I 2021 nedsatte regjeringen en ekspertgruppe for akademisk ytringsfrihet.⁴¹Ekspertgruppen er ledet av Anine Kierulf, som er spesialrådgiver hos NIM. Samtidig har den regjeringsoppnevnte Ytringsfrihetskommisjonen fortsatt sitt arbeid.⁴²NIMs direktør Adele Matheson Mestad er medlem her. I løpet av sommeren foregikk det omfattende debatter om den kunstneriske ytringsfriheten som følge av et innspillsmøte i Ytringsfrihetskommisjonen hvor blant annet «Sløseriombudsmannen» deltok. Flere organisasjoner på kunst- og kulturfeltet sendte et opprop der de kritiserte dette, og pekte på at mange kunstnere utsettes for hat og hets. Ytringsfrihet i akademia ble satt på dagsordenen etter at forsker og spesialrådgiver i NIM Cecilie Hellestveit reiste en debatt om internasjonaliseringen av akademia.

Diskriminering

I 2021 ble lovgivningen endret for å forbedre diskrimineringsvernet på bakgrunn av kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.⁴³Den ovennevnte høringen om konverteringsterapi hadde en side til disse diskrimineringsformene. Også en høring om tvangslovgivningen og spørsmålet om inkorporering av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) preget 2021.

Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling og kan forekomme på alle livsområder. De generelle menneskerettighetskonvensjonene forbyr diskriminering på grunnlag av blant annet etnisk opprinnelse, hudfarge, kjønn, religion, politisk oppfatning og andre grunnlag.⁴⁴Etter likestillings- og diskrimineringsloven er de forbudte diskrimineringsgrunnlagene «kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person». Flere andre menneskerettighetskonvensjoner retter seg mot diskriminering på særlige områder, som FNs rasediskrimineringskonvensjon og CRPD.

Diskrimineringsnemnda behandlet 429 klagesaker i 2021. I 45 saker ble det konstatert brudd på diskrimineringsregelverket, og i 92 saker ble det ikke konstatert brudd. 312 saker ble henlagt, avvist eller avsluttet uten avgjørelse. Sakene der nemnda kom til at det forelå brudd på diskrimineringsregelverket, gjaldt blant annet diskriminerende smitteverntiltak, graviditetsdiskriminering i arbeidslivet, diskriminering på grunn av etnisitet ved stansing i politikontroll samt flere saker om funksjonsnedsettelse. Nemnda kom også med sin første avgjørelse der den fant brudd på forbudet mot seksuell trakassering.⁴⁵Diskrimineringsnemndas hjemmeside.

LHBTI

I 2020 vedtok Stortinget å innlemme kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk som vernede diskrimineringsgrunnlag i straffelovens bestemmelser om hatkriminalitet. Straffeloven § 185 om hatefulle ytringer ble også endret slik at disse diskrimineringsgrunnlagene omfattes. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2021. Det innebærer blant annet at transpersoner fra 2021 har et strafferettslig vern mot hatkriminalitet.

Hordaland tingrett dømte i desember en mann til betinget fengsel for å ha fremført hatefulle ytringer mot en transkvinne. Ytringene var fremsatt på Facebook, og domstolen fant at formålet med uttalelsen var å underkjenne fornærmedes person og meninger på grunn av fornærmedes kjønnsidentitet. Dette var første gang noen ble dømt etter lovendringen som forbød hatefulle ytringer mot personer på grunn av deres kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk.⁴⁶THOD-2021-134751.

Personer med funksjonsnedsettelser

Personer med funksjonsnedsettelser utgjør Norges største minoritet. En betydelig del av denne gruppen opplever diskriminering og trakassering og møter barrierer som hindrer full deltagelse i samfunnet. En omfattende studie fra OsloMet konkluderte i 2021 med at rullestolbrukere diskrimineres i arbeidslivet og blir innkalt til jobbintervju bare halvparten så ofte som andre. Dette er alvorlige funn.

I desember leverte BPA-utvalget sin utredning om forbedringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA).⁴⁷NOU 2021: 11 Selvstyrt er velstyrt – Forslag til forbedringer i ordningen med brukerstyrt personlig assistanse. Utredningen ventes sendt på høring i 2022. BPA er et viktig verktøy for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal få realisert sine rettigheter til deltakelse i samfunnet på lik linje med andre, herunder retten til å leve et uavhengig liv, retten til personlig mobilitet, retten til ytringsfrihet og retten til privatliv.

Tvangslovutvalget foreslo i 2019 å samle alle regler om bruk av tvang i helse og omsorg i én tvangsbegrensningslov. Justis- og beredskapsdepartementet sendte i 2021 ut et lovforslag som fulgte opp utvalgets utredning på noen områder, blant annet til definisjon av begrepet tvang. Flere høringsinstanser, deriblant NIM, mente at det er behov for å innhente ytterligere kunnskap om det medisinskfaglige grunnlaget for bruk av tvang samt for mer inngående menneskerettslige vurderinger, særlig etter CRPD, i det videre arbeidet med ny tvangslovgivning.

Stortingets flertall stemte våren 2021 ned et forslag om inkorporering av CRPD. Dette er den eneste av FNs diskrimineringskonvensjoner som ikke er inkorporert i norsk rett.⁴⁸Kvinnediskrimineringskonvensjonen er inkorporert gjennom menneskerettsloven, og rasediskrimineringskonvensjonen er inkorporert gjennom likestillings- og diskrimineringsloven. Etter stortingsvalget slo den nye regjeringen fast i sin regjeringserklæring (Hurdalsplattformen) at CRPD skal inkorporeres i norsk rett. Det er ikke spesifisert om konvensjonen skal inkorporeres i menneskerettsloven eller i annen lovgivning. NIM mener at ettersom det i regjeringsplattformen er lagt til grunn at ILOs åtte kjernekonvensjoner skal inkorporeres i menneskerettsloven, bør CRPD også inkorporeres der. Uansett vil inkorporering være et viktig skritt i retning av et styrket menneskerettighetsvern for mennesker med funksjonsnedsettelser og det nødvendige paradigmeskiftet som konvensjonen bærer med seg.

Urfolk

Urfolks rett til tradisjonell næringsvirksomhet fikk gjennomslag da Høyesterett slo fast at utbygging av vindkraftverk på Fosen krenket artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). Regjeringen fremmet en handlingsplan mot vold i nære relasjoner, med et eget tiltakskapittel rettet mot vold i samiske samfunn, og samers konsultasjonsrett ble lovfestet.

Urfolk har et særlig vern under menneskerettighetene. Samene har status som urfolk i Norge. Dette innebærer blant annet særlige plikter for staten til å sikre samenes rettigheter til naturressursutnyttelse, deres mulighet til å bevare og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv samt deres rett til å bli konsultert i relevante saker.

Fosen-dommen – urfolks rett til kulturutøvelse

I oktober kom Høyesterett til at utbygging av vindkraft på Fosen krenker samenes rett til å utøve sin kultur.⁴⁹HR-2021-1975-S. SP artikkel 27 sier at de som tilhører etniske, religiøse eller språklige minoriteter har rett til blant annet å dyrke sin egen kultur. Tradisjonell næringsutøvelse, som reindrift, faller innenfor dette kulturbegrepet.

Ifølge Høyesterett er utgangspunktet at inngrep i retten til kulturutøvelse ikke kan rettferdiggjøres ut fra en forholdsmessighetsvurdering hvor andre samfunnsinteresser veies mot minoritetens interesser. Høyesterett tok likevel forbehold for situasjoner der grunnleggende rettigheter står imot hverandre. En slik grunnleggende rettighet var ifølge Høyesterett retten til miljø. I Fosen-saken var det imidlertid ikke noen kollisjon mellom retten til kulturutøvelse og retten til miljø, blant annet fordi utbygger kunne valgt andre områder enn reinbeiteområdene for utbyggingen.

Høyesterett la til grunn at utbyggingen innebar at reineierne mistet muligheten til å bruke tradisjonelle vinterbeiteområder. Retten pekte også på at den sørsamiske kulturen er særlig sårbar. Den tradisjonelle reindriftsnæringen er bærebjelken for denne kulturen og for det sørsamiske språket. En vesentlig reduksjon i reintallet ville innebære en alvorlig trussel mot næringsvirksomheten og dermed også mot kulturutøvelsen.

Høyesterett utelukket ikke at myndighetene kunne iverksette avbøtende tiltak som reduserer de negative virkningene for kulturutøvelsen, slik at disse ikke lenger er «vesentlige», men fant at de avbøtende tiltakene som lagmannsretten hadde kommet fram til (erstatning for vinterbeite i innhegning), ikke var tilstrekkelige. Regjeringen har i etterkant av dommen varslet at statens folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk skal ivaretas på Fosen, og at det foretas vurderinger av hvordan det skal skje.

NIM mener at Fosen-saken synliggjør behovet for en mer presis offentlig regulering av når terskelen for vesentlig negative virkninger for kulturutøvelsen er overskredet. En mer utfyllende regulering kan forebygge risikoen for at konsesjonshaver og myndigheter trår feil, med de potensielt store menneskelige og økonomiske konsekvenser det kan få. NIM fremmer en egen anbefaling om dette i årsmeldingens kapittel 2.

Konsultasjonsretten og konsultasjonsplikten

Stortinget lovfestet i 2021 konsultasjonsretten og konsultasjonsplikten i sameloven. Lovfestingen kom etter en lang prosess, som startet med Samerettsutvalgets forslag i 2007. Konsultasjonsretten gjelder i saker som kan få direkte betydning for samiske interesser. Rett til konsultasjoner er mer enn bare en rett til å bli hørt. Konsultasjoner skal gjennomføres i god tro fra begge sider, i former som er tilpasset forholdene, og med målsetting om å oppnå enighet om eller tilslutning til de foreslåtte tiltakene.

Handlingsplan mot vold i nære relasjoner

Solberg-regjeringen lanserte sin handlingsplan mot vold i nære relasjoner (Frihet fra vold) i august 2021, etter flere utsettelser. Bedre forebygging og bekjempelse av vold og overgrep i samiske samfunn var ett av seks overordnede innsatsområder i handlingsplanen.⁵⁰I den innkommende regjeringens regjeringsplattform (Hurdalsplattformen) er denne problemstillingen ikke omtalt, men i statsbudsjettet for 2022 ble det bevilget penger til etablering av barnehus for samiske barn, som oppfølging av handlingsplanens foreslåtte tiltak på dette området. Dette var i tråd med anbefalinger fra NIM og flere av FNs overvåkningsorganer.⁵¹Se Sammenstilling av FNs anbefalinger til Norge, Compilation of UN recommendations to Norway 2017-2929, NIM 2020.

Nasjonale minoriteter

En stortingsmelding om nasjonale minoriteter fra 2020 ble behandlet på Stortinget. I tillegg ble handlingsplanen mot antisemittisme videreført, og NIM hadde flere møter med nasjonale minoriteter i løpet av året.

Nasjonale minoriteter har et særlig vern under menneskerettighetene.⁵²Se f.eks. EMD art. 14, FNs rasediskrimineringskonvensjon, SP art. 26 og 27, Europarådets rammekonvensjon om nasjonale minoriteter og Den europeiske minoritetsspråkpakten. Norge har fem nasjonale minoriteter: jøder, kvener/norskfinner, rom, tater/romani og skogfinner. Dette innebærer blant annet særlige plikter for staten for å sikre deres diskrimineringsvern og deres mulighet til å bevare og utvikle sitt språk og sin kultur.

Stortingsmelding om en helhetlig politikk overfor nasjonale minoriteter

Stortinget ba i 2021 om innspill til regjeringens stortingsmelding om nasjonale minoriteter i Norge fra 2020. NIM anbefalte blant annet at det ble iverksatt tiltak for å sikre at nasjonale minoriteters rettigheter blir fulgt opp av barnevernet. Videre etterlyste NIM spesifikke tiltak for å styrke sysselsettingen og påpekte mangelen på lærlingordninger og på tiltak for å legge bedre til rette for norske romer samt tater/romanifolket på arbeidsmarkedet.

Handlingsplan mot antisemittisme (2021–2023)

Regjeringen la fram en videreføring av handlingsplanen mot antisemittisme fra 2016. Handlingsplanen tar sikte på å fremme inkludering og motvirke diskriminering og hatefulle ytringer mot jøder i Norge og inneholder flere tiltak. Blant annet lanserte handlingsplanen et nasjonalt kompetansemiljø innen hatkriminalitet som skal være til støtte for alle politidistrikter. Dette ble etablert i oktober. Videre forplikter handlingsplanen myndighetene til å sluttføre forskningsprogrammet om antisemittisme og jødisk liv i Norge i dag som ble påbegynt under den forrige handlingsplanen.

Møter mellom NIM og representanter for de nasjonale minoritetene i Norge

Fra januar til mars ble det holdt ni kontaktmøter mellom NIM og Det Mosaiske Trossamfund, Det Jødiske Samfunn i Trondheim, Skogfinske Interesser i Norge, Romsk råd og Romano kher, Taternes Landsforening, Landsorganisasjonen for Romanifolket, Taternes/Romanifolkets Menneskerettighetsforening, Norske kveners forbund og Norsk-Finsk Interesseorgan. Kvenlandsforbundet og Norsk-finsk forbund var invitert. Formålet med møtene var å få en bedre forståelse av menneskerettslige utfordringer som de ulike nasjonale minoritetene møter, og av hvilke saker som er viktige for dem, samt å bidra til dialog og brobygging. Et gjennomgangstema i møtene var de nasjonale minoritetenes følelse av å være usynliggjort i samfunnet, og at de ofte blir møtt med uvitenhet. Mangelen på kunnskap om nasjonale minoriteter og om statens forpliktelser overfor de nasjonale minoritetene ble fremhevet som hovedutfordringer. I møtene ble det vist til forskning som sier at nasjonale minoriteter opplever diskriminering i større grad enn befolkningen for øvrig. Det gjelder særlig romer. NIM formidlet innholdet i møtene i et brev til Kommunal- og moderniseringsdepartementet⁵³Brev til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 27. apr. 2021. og har også tatt initiativ overfor Kunnskapsdepartementet for å styrke opplæringen i skolen om nasjonale minoriteter.

Klima og menneskerettigheter

Den globale gjennomsnittstemperaturen fortsatte å øke og var i 2021 på 1,1 grader over nivået i førindustriell tid. En rekke menneskeliv gikk tapt i uvanlige ekstremværhendelser. Samtidig fortsatte den nasjonale og internasjonale rettsutviklingen om klima og menneskerettigheter i stor fart.

Grunnloven § 112 bestemmer at enhver har rett til et sunt miljø, og at staten skal iverksette tiltak som sikrer dette. I tillegg har staten en menneskerettslig plikt til å beskytte retten til liv, helse og fysisk integritet mot klima- og miljøtrusler i samsvar med Grunnloven, EMK, FNs barnekonvensjon og en rekke andre konvensjoner. NIM fremmer en egen anbefaling om klima og menneskerettigheter i kapittel 2.

Nye klimasaker for nasjonale domstoler og EMD

Hvordan EMD vil vurdere krav om beskyttelse mot skadelige klimaendringer etter EMK, er ennå ikke avklart. I tillegg til saken Duarte mfl. mot Norge mfl., som ble kommunisert i 2020, tok EMD to nye klimasaker til behandling i 2021. I den første av disse, Klimaseniorinnen mot Sveits, intervenerte NIM sammen med European Network of National Human Rights Institutions (ENNHRI). Rett før jul ble også klagen over den norske klimadommen som ble behandlet av Høyesterett i 2020, kommunisert til norske myndigheter. EMD vil blant annet vurdere om artikkel 2 (retten til liv) og artikkel 8 (retten til privatliv), lest i sammenheng med diskrimineringsvernet (artikkel 14), forplikter statene til å forebygge risiko for farlige klimaendringer. Sakene reiser viktige spørsmål av betydning for rettsutviklingen på klimaområdet og prioriteres av EMD.

Også flere nasjonale domstoler har avsagt klimadommer dette året. En av de som har fått mest oppmerksomhet, er saken Neubauer mfl. mot Tyskland fra den føderale forfatningsdomstolen i Tyskland. Domstolen la til grunn at retten til liv, fysisk integritet og eiendom for nålevende og fremtidige generasjoner forplikter staten til å kutte utslipp. Domstolen tolket også den tyske grunnlovens miljøparagraf slik at den forplikter myndighetene til å avverge farlig oppvarming. Ettersom denne plikten vil kunne rettferdiggjøre stadig mer omfattende menneskerettslige inngrep når klimakrisen med tiden oppleves enda mer prekær, måtte staten beskytte yngre og fremtidige generasjoner mot fremtidige inngrep allerede nå ved å spesifisere årlige utslippskutt fram til nullutslipp.

FNs barnekomité: prosess for generell kommentar og klagesak fra blant andre Greta Thunberg

I juni besluttet FNs barnekomité å utarbeide en tolkningskommentar (generell kommentar nr. 26) om barns rettigheter og miljøet med et spesielt søkelys på klimaendringene. Komiteen har lagt opp til en bred og omfattende høringsprosess der barn og andre berørte aktører verden over skal få mulighet til å komme med sine innspill i løpet av 2022.

I oktober kom FNs barnekomité med uttalelse i klagesaken den svenske aktivisten Greta Thunberg og 15 andre barn anla mot Argentina, Brasil, Frankrike, Tyskland og Tyrkia. Klagerne argumenterte for at disse statene krenket deres rett til liv, helse og kultur etter barnekonvensjonen ved ikke å kutte tilstrekkelig med klimagassutslipp. Barnekomiteen avviste klagen fordi nasjonale rettsmidler ikke var uttømt, men benyttet samtidig anledningen til å slå fast at barns rett til liv, helse og kultur er truet av klimaendringene. Komiteen fremhevet videre at enkeltstater kan holdes individuelt ansvarlig for sine bidrag til farlige klimaendringer. I tillegg uttalte komiteen at stater kan ha et ekstraterritorielt ansvar for klimagassutslipp som rammer barn utenfor sine landegrenser.

Menneskerettigheter og 1,5 grader på agendaen på FNs klimatoppmøte

FNs klimatoppmøte (COP26) i Skottland var en viktig arena for klimaarbeid og for menneskerettigheter. Sammen med 116 andre nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner i verden (Global Alliance of National Human Rights Institutions) avga NIM et brev til alle statslederne på konferansen. En av flere anbefalinger var å minske avstanden mellom nåværende planer om utslippskutt og det som er nødvendig for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader. Et av hovedutfallene av møtet var at alle land forpliktet seg til å arbeide for nettopp dette.

Andre saker om klima og miljø i Høyesterett

Klimaendringene har også betydning for en rekke andre menneskerettigheter. Særlig ga Fosen-saken frampek om et nytt dilemma: Hvordan skal retten til miljø avveies mot andre menneskerettigheter når klimaendringene forverres? Selv om retten til miljø ikke kom på spissen i Fosen-saken, vil denne retten kunne veie tyngre fremover, etter som klimakrisen forverres.

I en av årets siste beslutninger tillot Høyesterett lille julaften en anke over en sak der klimademonstranter ble straffet for å ha sperret trafikken i Oslo. Saken reiser spørsmål om hvor langt klimademonstrantenes bruk av sivil ulydighet er vernet av retten til ytringsfrihet og demonstrasjonsfrihet. Problemstillingen er praktisk i lys av den utstrakte bruken av sivil ulydighet i klimasaker – det er i 2021 avgjort et titall slike saker bare i Oslo tingrett.

Vold og overgrep

I august 2021 lanserte Solberg-regjeringen sin handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Partnerdrapsutvalgets utredning, som inneholdt en rekke forslag til hvordan man bedre kan beskytte mot partnerdrap, ble sendt på høring. Regjeringen la fram forslag til ny lov om voldsoffererstatning. Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO) kom på besøk til Norge.

Vold og overgrep i nære relasjoner er fortsatt et stort problem i Norge. Mange tusen mennesker i Norge utsettes for vold i forskjellige former, og tallene holder seg stabile. Nesten en tredjedel av befolkningen (22 % av kvinnene og 44 % av mennene) oppgir at de har vært utsatt for vold i voksen alder.⁵⁴Tall oppgitt av NKVTS (Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress), https://www.nkvts.no/tema/vold-og-overgrep-i-naere-relasjoner/ Dette er et menneskerettighetsspørsmål fordi staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge og etterforske vold og overgrep mellom privatpersoner.⁵⁵Disse forpliktelsene følger bl.a. av EMK, FNs kvinnekonvensjon og Istanbulkonvensjonen.

Handlingsplan om vold i nære relasjoner – Frihet fra vold

Solberg-regjeringen lanserte i august 2021 en handlingsplan om vold i nære relasjoner (Frihet fra vold). Planen inneholder 78 tiltak som skal legge til rette for effektiv forebygging av vold, mer likeverdige og sammenhengende tjenester til voldutsatte og ansvarliggjøring av tjenesteytere samt straffeforfølgning og behandling av voldsutøvere. Tiltakene følger blant annet av bestemmelser i Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen).⁵⁶Noen av tiltakene i handlingsplanen er fulgt opp i Hurdalsplattformen, men hvordan handlingsplanen ellers vil bli fulgt opp, er for tidlig å si.

Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan

I desember 2021 kom Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO) på sitt første evalueringsbesøk til Norge. Deres mandat er å evaluere statenes etterlevelse av konvensjonen, inkludert statenes tiltak for å forebygge og bekjempe vold mot kvinner og vold i nære relasjoner.⁵⁷GREVIO hadde møter med flere departementer og sivilsamfunnsorganisasjoner i tillegg til NIM og LDO. GREVIO vil komme med sin rapport med evaluering av Norges oppfølging av konvensjonen i løpet av 2022.

Partnerdrapsutvalgets utredning

Partnerdrapsutvalgets utredning (NOU 2020: 17 Varslede drap?) ble sendt på høring i 2021. I perioden 2010–2019 utgjorde andelen partnerdrap 27 prosent av alle drap. Utredningen viste at de fleste av de 19 drapene utvalget gjennomgikk, skjedde etter ett eller flere forvarsler.⁵⁸NOU 2020: 17 Varslede drap? s. 56 og s. 19. Utredningen inneholder forslag til en rekke tiltak for å forebygge, avverge og straffeforfølge familievold og gir myndighetene et bredt og godt kunnskapsgrunnlag for å sette i verk tiltak for å styrke forebygging og hindre vold i nære relasjoner, alvorlig partnervold og partnerdrap. Gjennomføring av tiltakene som utvalget foreslo, vil etter NIMs syn bidra til at staten bedre oppfyller sin menneskerettslige plikt til å forebygge vold i nære relasjoner, alvorlig partnervold og partnerdrap.

Næringsliv og menneskerettigheter

Åpenhetsloven om selskapers ansvar for menneskerettighetskrenkelser i tilknytning til sin virksomhet ble vedtatt i 2021. Saken om vindkraftutbygging i reinbeiteområder på Fosen anskueliggjør selskapers menneskerettighetsansvar.

Menneskerettighetene forplikter i utgangspunktet stater og ikke selskaper. Men også private aktører som selskaper kan bidra både til å sikre og til å bryte menneskerettighetene. FNs veiledende prinsipper om næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper gir føringer for hvordan selskaper kan ta sitt ansvar for at menneskerettigheter respekteres.

Åpenhetsloven

Stortinget vedtok i juni 2021 ny lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven). Den trer i kraft 1. juli 2022. Loven innebærer at større virksomheter vil pålegges å arbeide aktivt for å avdekke og håndtere negativ påvirkning på menneskerettigheter og arbeidsforhold. Loven er en menneskerettslig nyvinning som flytter Norge opp i toppsjiktet internasjonalt når det gjelder nasjonalrettslig regulering av næringslivets menneskerettighetsansvar. Plikten gjelder både påvirkning gjennom egen virksomhet og påvirkning som er direkte knyttet til virksomheten gjennom leverandørkjeder eller forretningspartnere, både i og utenfor Norge.

Etter loven plikter virksomhetene å foreta aktsomhetsvurderinger og iverksette egnede tiltak for å stanse, forebygge eller begrense menneskerettighetskrenkelser i eller i tilknytning til virksomheten. Eksempler på dette er å stille krav til forretningsforbindelser og underleverandører. Virksomhetene skal også redegjøre offentlig for sine aktsomhetsvurderinger og skal kunne besvare spørsmål om hvordan virksomhetene håndterer faktiske og potensielle negative menneskerettslige konsekvenser. Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med loven, herunder bidra med veiledning, og kan også nedlegge forbud, gi påbud, ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr.

Klima- og miljøpåvirkning er ikke omfattet av åpenhetsloven. Virksomhetenes negative påvirkning på klima og miljø kan likevel omfattes av pliktene etter åpenhetsloven der dette medfører krenkelser av menneskerettighetene.⁵⁹Miljø- og klimaskader vil kunne føre til krenkelser av for eksempel EMK art. 2 om retten til liv og art. 8 om retten til privatliv.

Selskapers ansvar for å kutte klimagassutslipp for å beskytte menneskerettighetene

Retten til liv og retten til privatliv kan krenkes ved at selskaper forårsaker eller medvirker til skadelige klimaendringer. I mai kom en domstol i Nederland til at selskapet Shell måtte kutte 45 prosent av alle sine utslipp basert på en ulovfestet aktsomhetsplikt, tolket i lys av blant annet prinsippene om selskapers miljø- og menneskerettighetsansvar samt FNs klimapanels scenarioer og karbonbudsjett for å nå 1,5-gradersmålet. Avgjørelsen er anket, men illustrerer en økende oppmerksomhet om hvordan selskapers klimagassutslipp fører til skade på interesser som er vernet av menneskerettighetene.