NIM anbefaler

Begrunnelse

I forbindelse med utbruddet av covid-19 iverksatte myndighetene en rekke tiltak som grep inn i rettighetene og frihetene til landets borgere. Selv om det var nødvendig å treffe mange tiltak for å beskytte befolkningens liv og helse, var det også noen tiltak som var for inngripende i borgernes rettigheter.

Etter et år med koronatiltak har myndighetene nå samlet mange erfaringer som det er viktig å systematisere og bygge på i den videre håndteringen av covid-19-situasjonen. Men erfaringene kan også brukes i håndteringen av andre kriser. Terrorbekjempelse, naturkatastrofer og cyberangrep er eksempler på mulige trusler mot samfunnssikkerheten, som i fremtiden kan kreve handling fra myndighetene, som igjen kan sette menneskerettighetene under press.

Det kan gjøres inngrep i flere av menneskerettighetene, forutsatt at inngrepet har et lovlig rettsgrunnlag, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. En av erfaringene fra koronasituasjonen er at myndighetene ikke alltid foretar grundige forholdsmessighetsvurderinger av tiltakene som iverksettes for å beskytte borgerne. Et sentralt spørsmål i forholdsmessighetsvurderingen er om det samme formålet kunne vært oppnådd med mindre inngripende tiltak. Disse vurderingene bør synliggjøres.

Mange koronatiltak ble truffet uten forutgående høring. Andre ganger var høringsfristene svært korte, noen ganger på bare noen få timer. Høringsinstituttet er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som sikrer tiltakenes legitimitet i befolkningen, og som dermed har stor demokratisk verdi. Tiltak som griper inn i menneskerettighetene bør derfor alltid sendes på høring, så langt det er praktisk mulig. Også høringer med korte frister kan være hensiktsmessig når situasjonen krever det.

Utbruddet av covid-19 viser at noen grupper er særlig utsatte for begrensninger i sine menneskerettigheter. Barn har under pandemien opplevd inngrep i sine rettigheter som følge av reduksjon i offentlig tjenestetilbud, særlig retten til utdanning, og pandemihåndteringen har gjort det mer krevende å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt.¹Vurderinger av hvordan koronatiltakene har påvirket barn og unge er gitt i en rekke rapporter fra en arbeidsgruppe nedsatt av barne- og familiedepartementet, kalt koordineringsgruppen for tjenester til sårbare barn og unge, tilgjengelig på Bufdirs hjemmesider. Eksempler på andre sårbare grupper som har vært særlig utsatt under utbruddet av covid-19, som etter NIMs vurdering tidvis har vært ilagt for inngripende tiltak, er innsatte i norske fengsler som i en del tilfeller ble pålagt karantene og isolasjon, og beboere i institusjoner og tilrettelagte boliger som ble ilagt besøks- og utgangsnekt og tvang i smittevernøyemed.²Se nærmere i NIMs rapport Ivaretakelsen av menneskerettighetene ved håndteringen av utbruddet av covid-19, kap. 6 og 11. Mange av de sårbare gruppene har av ulike grunner utfordringer med å bli hørt, og ikke alle har sterke lobby- eller interesseorganisasjoner. Myndighetene bør derfor alltid vurdere om strenge tiltak kan slå urimelig hardt ut i enkelttilfeller, og om det bør settes inn kompenserende tiltak for å ivareta rettighetene til sårbare grupper.

Begrunnelse

I 2020 kom det nye fellende dommer mot Norge fra EMD i barnevernssaker. Manglende ivaretakelse av retten til familieliv etter EMK artikkel 8 i barnevernssaker utgjør en gjentagende menneskerettighetsutfordring i Norge, og NIM vil derfor også i år, som alle år siden 2016, fremme anbefalinger om barnevern.

De siste årene har EMD tatt inn 39 norske barnevernssaker til behandling.³Tallene er oppdatert 30. des. 2020. Dette er sakene hvor EMD har bedt om Norges syn på saken. Det er falt dom i ti saker, og Norge er blitt domfelt i åtte.⁴En av sakene, Abdi Ibrahim v. Norge (15379/16) skal behandles av EMDs storkammer, og er derfor ikke rettskraftig. I tillegg har noen saker har blitt avvist med en utførlig begrunnelse. Sett i lys av at det totalt har vært avsagt i overkant av 50 dommer mot Norge, er dette oppsiktsvekkende høye tall innenfor et enkelt rettsområde.

Vedtakene som har blitt påklaget til EMD gjelder i hovedsak tvangstiltak i form av samværsbegrensninger og adopsjon. Slike tiltak griper inn i retten til familieliv etter EMK artikkel 8. Tiltakene iverksettes imidlertid for å ivareta hensynet til barnets beste og barns rett til utvikling i et sunt miljø, etter barnekonvensjonen. Barnevernssakene innebærer dermed en krevende balansering av rettigheter.

Kritikken fra EMD kan grovt oppsummeres langs to akser: For det første dømmes Norge for svakheter ved ivaretakelse av den såkalte gjenforeningsmålsettingen. Dette innebærer at barnevernstiltak som innebærer plassering av barnet utenfor hjemmet som hovedregel skal gjelde midlertidig med det formål at barnet skal gjenforenes med sin familie. EMD har i mange av sakene vært kritisk til at gjenforeningsmålsettingen har vært forlatt på et tidlig tidspunkt i flere av sakene. Konsekvensene av dette er alvorlige, fordi gjenforeningsmålsettingen har som funksjon å bidra til å opprettholde og videreføre familiebånd som er beskyttet av EMK artikkel 8.

For det andre har EMD i flere av sakene kommet til at beslutningsprosessene som ledet opp mot vedtakene ikke har vært gode nok. Dette må sees i lys av hvor inngripende slike barnevernstiltak er. Sentralt står kravet om konkrete, gode begrunnelser som tar opp i seg relevante kriterier fra EMDs praksis, og et oppdatert og bredt beslutnings- og kunnskapsgrunnlag.

NIM mener videre at sakene synliggjør behovet for at barnet sikres uavhengig representasjon, slik at en kan finne den rette balansen mellom barn og voksnes rettigheter. Endelig mener NIM at EMK artikkel 13, som gir rett til et effektivt rettsmiddel, kan gi grunnlag for oppreisningserstatning i barnevernssakene, og at dette bør utredes nærmere.

I 2020 utarbeidet NIM en rapport kalt «Hvorfor dømmes Norge i EMD? En statusrapport om barnevernsfeltet», hvor NIM gjennomgår det omfattende og komplekse rettskildebildet som sakene etterlater. Rapporten gir en mer utførlig redegjørelse for anbefalingene som fremmes her.

Begrunnelse

Den norske vergemålsordningen ble aktualisert i forbindelse med vedtakelsen og gjennomføringen av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen innebærer et endelig brudd med tidligere ideer om at mennesker har ulike rettigheter basert på diagnose eller funksjonsevne.

Samfunnet må innrettes slik at alle, uansett fysiske og psykiske forutsetninger, får lik tilgang til de rettigheter som danner grunnlaget for et verdig liv basert på autonomi og likestilling.

CRPD er ratifisert av Norge uten reservasjoner, og er derfor bindende i sin helhet. NIM mener det er behov for en endring av vergemålssystemet i tråd med CRPDs bestemmelser og det paradigmeskiftet som konvensjonen målbærer, for å bedre sikre autonomi og selvbestemmelse. Dette paradigmeskiftet innebærer blant annet at man skal bestrebe seg på å kartlegge en persons reelle ønsker, i motsetning til å basere seg på en vurdering av hva som er til personens «beste». NIM legger til grunn at CRPD forplikter staten til å opprette et system for beslutningsstøtte. Selve begrepet «vergemål» er uttrykk for en utdatert «ovenfra og ned»-holdning, og er ikke i tråd med den menneskerettslige utviklingen på dette feltet. CRPD krever at statene har gode systemer for beslutningsstøtte, heller enn å gjøre begrensninger i personers rettslige handleevne. Dette følger for det første av CRPD artikkel 12 som sier at personer med nedsatt funksjonsevne skal «enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life.» Videre følger det av CRPD artikkel 12 at statene skal sørge for at personer med funksjonshemminger får støtte til å utøve sin rettslige handleevne. Endelig omtaler artikkel 12 statenes plikt til å sørge for at det finnes beslutningsstøttesystemer og beskyttelsesmekanismer som sikrer at alle tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne respekterer personens rettigheter, vilje og preferanser, og forhindrer misbruk.

Denne plikten til å sørge for beslutningsstøtte gjelder også for personer som har sin rettslige handleevne i behold, selv om de er under vergemål. De aller fleste personer som er under vergemål i Norge har rettslig handleevne, men mange trenger likevel beslutningsstøtte i ulik grad.

NIM har fremholdt dette synet i tidligere årsmeldinger og i flere høringsuttalelser.⁵Se NIMs høringsuttalelser: https://www.nhri.no/2019/horingsuttalelse-endringer-i-vergemalsloven/  https://www.nhri.no/2020/endringar-i-verjemalslova-og-verjemalsforskrifta-om-godtgjering-mv/ NIM har i innspill til flere FN-komiteer bedt om at myndighetene må vurdere avvikling av vergemålsinstituttet. CRPD-komiteen anbefalte i 2019 at norske myndigheter tar vergemålsordningen opp til revurdering.

Begrunnelse

En fast norm for felleskap vil være viktig for å forebygge risiko for krenkelse av vernet mot umenneskelig og nedverdigende behandling og bidra til oppfyllelse av innsattes rett til privatliv.

EMK artikkel 3 forbyr umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. EMK artikkel 8 sikrer enhver rett til respekt for sitt privat- og familieliv, som omfatter retten til å etablere og utvikle relasjoner med andre mennesker og omverdenen.⁶Se Munjaz v. Storbritannia (2913/06) avsn. 79 og 80. I et fengsel omfatter dette den innsattes rett til å ha fellesskap med andre.⁷Khodorkovskiy og Lebedev v. Russland (11082/06 og 13772/05) avsn. 836. EMD har ikke uttalt seg eksplisitt om grenser for utetid fra cellen. Dette inngår i en bredere helhetsvurdering av soningsforholdene. Den europeiske torturkomité anbefaler imidlertid at åtte timer utenfor cellen bør være minimum for varetektsinnsatte, og at nivået bør være høyere for ordinære innsatte.⁸CPT/Inf (92)3-part2 avsn. 47. Komitéen hadde tilsvarende anbefaling i sin rapport etter besøket i Norge i 2019.

Det følger av straffegjennomføringsloven § 17 at innsatte så langt det er praktisk mulig skal ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak med andre. Det er imidlertid ingen lov- eller forskriftsfestet minstenorm for muligheten til å tilbringe tid utenfor cellen.

Sivilombudsmannen har dokumentert alvorlige utfordringer knyttet til det store omfanget av isolasjon i fengsler.⁹Dokument 4:3 (2018/19). Det påvises tre hovedårsaker til slik isolasjon: manglende nasjonale minstestandarder for fellesskap, begrenset aktivitetstilbud og fengselsavdelinger uten tilpassede lokaler.

Dette innebærer også at mye isolasjonsbruk ikke er vedtaksbesluttet. Utelukkelse fører til mer psykiske problemer som fører til mer isolasjon og tvangsbruk, som igjen medfører større risiko for menneskerettighetsbrudd.¹⁰Sivilombudsmannens temarapport (2020) om bruk av sikkerhetsseng i norske fengsler, og Sivilombudsmannens særskilte melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler (2018/2019). 

NIM mener at en tydelig regulering av at innsatte som hovedregel skal tilbringe minst åtte timer utenfor cellen i fellesskap, vil bidra til å sikre menneskerettighetene til innsatte. Selv om torturkomiteens anbefalinger ikke er rettslig bindende, vil en regulering basert på en slik minstestandard bedre sikre at det ikke skjer brudd på retten til privatliv og forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling. Det vil innebære at det blir tydelig når det skal treffes et vedtak om utelukkelse med tilhørende rettssikkerhetsgarantier, noe som er uklart i dag.¹¹Høyesteretts ankeutvalg sin kjennelse i HR-2019-1455-U og HR-2019-2048-A. Krav om åtte timer utenfor cellen kan også forebygge forløp der isolasjon bidrar til utagerende atferd fra den innsatte.

Begrunnelse

Stortingets konsultasjonsplikt er blitt aktualisert av at rettskretsene i Finnmark ble organisert på en måte som ikke hadde vært gjenstand for konsultasjoner med Sametinget. Hvis Stortinget foretar substansielle endinger det ikke har vært konsultert om, utløses konsultasjonsplikten på ny.

Før domstolsreformen hørte alle kommuner i forvaltningsområdet for samisk språk i Finnmark til Sis-Finnmárkku diggegoddi/Indre Finnmark tingrett. Denne domstolen har kompetanse i samiske språk og samiske sedvaner. Den ble etablert nettopp for å ivareta den samiske dimensjonen ved rettsvesenet. Domstolkommisjonens utredning og departementets behandling tok høyde for disse forholdene og det ble konsultert på bakgrunn av dette. Stortingets vedtak førte imidlertid til en annen rettskretsinndeling enn den foreslåtte. 

Menneskerettslig har staten en forpliktelse til å konsultere med urfolks representative organ når det vurderes lovgivning eller andre tiltak som kan få direkte betydning for dem, etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Både regjeringen og Stortinget har ansvar for å sikre gjennomføringen av denne forpliktelsen.¹²I ILO-konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter heter det i art. 6 at «governments» skal konsultere. I den norske oversettelsen er «governments» oversatt til «regjeringene». Det er imidlertid staten som er pliktsubjekt etter denne konvensjonen. Se også om dette spørsmålet i NOU 2007: 13 Den nye sameretten, bind B, s. 837 flg.

NIM ønsker velkommen et nytt lovforslag (feb. 2021) om å nedfelle konsultasjonsplikten i sameloven.¹³Prop. 86 L (2020–2021). I proposisjonen legger departementet til grunn at artikkel 6 i ILO-konvensjon nr. 169 innebærer at «konsultasjonsplikten også vil måtte gjelde i tilfeller der det foretas substansielle endringer i et lovforslag etter at forslaget er oversendt nasjonalforsamlingen.» Videre skriver departementet: «Formålet bak konsultasjonsplikten taler også for at den lovgivende forsamlingen ikke bør kunne gjøre endringer i lover med direkte betydning for urfolket uten at plikten til å konsultere inntrer.»¹⁴Prop. 86 L (2020–2021) s. 84. Konsultasjonsplikten gjelder også andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.¹⁵Prop. 86 L (2020–2021), lovforslagets § 4-1.

Lovforslaget omhandler imidlertid ikke Stortingets konsultasjonsplikt. Det sies i proposisjonen at folkeretten ikke foreskriver hvordan konsultasjoner skal foregå, og at det kan være situasjoner hvor Stortinget selv vil konsultere eller sende saken tilbake til regjeringen for konsultasjoner.¹⁶Prop. 86 L (2020–2021) s. 85.

Etter NIMs oppfatning utløste Stortingets vedtak av ny rettskretsinndeling i Finnmark konsultasjonsplikt for myndighetene. NIM har ikke noe syn på hvordan ansvaret for konsultasjonsplikten skal løses, men mener at det enten bør utvikles retningslinjer for at Stortinget kan gjennomføre egne konsultasjoner, eller at det etableres et system for nye konsultasjoner med regjeringen før vedtak treffes av Stortinget. 

Begrunnelse

Klimaendringene er ifølge FN en av de største truslene mot menneskerettighetene. Skogbranner, skred, havstigning, springflo og ekstremvær vil gjøre ubotelig skade på mennesker og eiendom, også i Norge.¹⁷NIMs rapport Klima og menneskerettigheter, 2020, kap. 2 ved CICERO, HR-2020-2472-P, avsn. 167. Farlige klimaendringer inntrer irreversibelt ved oppvarming over 1,5 grader. Fortsetter utslippene på dagens nivå, ryker 1,5-gradersmålet før 2030.

Flere menneskerettigheter kan forplikte staten til å avverge farlige klimaendringer. Grunnloven § 112 er et direktiv for Stortingets lovgivende makt om å vareta klimaet og miljøet. Bestemmelsen kan påberopes for domstolene, men på lovregulerte områder der Stortinget står bak det vedtak som prøves, er domstolskontrollen kun en sikkerhetsventil og terskelen for overprøving svært høy. Ifølge Høyesterett kan Grunnloven § 112 gi «rett og plikt» til å nekte utvinning av lokalisert petroleum dersom hensynet til klima og miljø tilsier det.¹⁸HR-2020-2472-P, avsn. 138, 142, 182, 222, 223. FNs konvensjoner om sivile og politiske rettigheter (SP), økonomiske, sosiale, og kulturelle rettigheter (ØSK), og barns rettigheter (BK) beskytter retten til liv. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at klimaendringer er en av de mest presserende og alvorlige truslene mot retten til liv for nålevende og fremtidige generasjoner, og at statene plikter å beskytte mot denne trusselen.¹⁹HRC General comment no. 36, Article 6, CCPR/C/GC/35, pkt. 62. ØSK-komiteen har anbefalt Norge å revurdere ytterligere utvinning av olje og gass.²⁰E/C.12/NOR/CO/6, pkt. 11. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 og 8 forplikter staten til å sikre innbyggerne mot livstruende og helsefarlig risiko fra blant annet forurensning. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har ennå ikke tatt stilling til klimagassutslipp. Nederlandsk høyesterett har konkludert med at et industrialisert land som Nederland vil krenke EMK artikkel 2 og 8 om ikke nasjonale utslipp av klimagasser ble kuttet med minst 25 prosent fra 1990 til 2020. Norske domstoler har ikke vurdert samlede utslippskutt i Norge opp mot EMK.²¹HR-2020-2472-P gjaldt gyldigheten av tillatelser til å lete etter olje og gass som i liten grad har gitt drivverdige funn. EMK art. 2 og 8 var ikke aktualisert, fordi eventuelle utslipp var usikre og uansett lå langt frem i tid. Ifølge SSB ble Norges nasjonale utslipp kuttet med 2,3 prosent fra 1990 til 2020.

Et effektivt rettighetsvern forutsetter mulighet til uavhengig kontroll. Det følger blant annet av EMK artikkel 13. I miljøsaker spesielt har EMD krevd at enhver avgjørelse, handling eller unnlatelse må kunne overprøves av en domstol.²²Taskin v. Tyrkia, 2004, § 119. Århuskonvensjonen om miljøinformasjon stiller også krav om overprøving for en domstol eller et annet uavhengig eller upartisk organ etablert ved lov.

Samtidig vet vi at ytterst få miljøsaker prøves av domstoler i Norge. Kun 0,5 prosent av rettssakene i perioden 1996–2005 gjaldt miljø, og et fåtall av dem igjen gjaldt ideelle miljøinteresser.²³Fauchald O. K. m.fl., i Nordisk Miljörättslig Tidskrift (2009) s. 21. Rettighetsstridig klimaskade er antakelig enda vanskeligere å håndheve. Det er fordi klageprosesser og domstolsbehandling er innrettet mot individuelle og aktuelle saker, mens klimaskade typisk er kollektiv og langsiktig, og årsakene kumulative. Samlede utslipp kan derfor vanskelig kontrolleres.²⁴HR-2020-2472-P avsn. 148. Klimaloven er ikke ment å kunne håndheves av domstolene, og har ingen regler om uavhengig kontroll. 

Fraværet av kontroll øker risikoen for brudd på menneskerettighetene. NIM anbefaler derfor at det vurderes opprettet en uavhengig og lovfestet klimakommisjon med rådgivnings- og tilsynsmandat.²⁵Det norske klimarådet er ikke uavhengig eller lovfestet, og kan ikke foreta tilsyn. Andre land i Europa har lovfestet slike ekspertorgan.²⁶Se bl.a. Storbritannia (Climate Change Committee), Irland (Climate Change Advisory Council), Frankrike (Haut Conseil Climat), og Danmark (Klimarådet). En klimakommisjon vil kunne overvåke om staten etterlever forpliktelsene til å kutte i utslipp og gi råd om hvilke klimatiltak som bør iverksettes, i tråd med pliktene etter Grunnloven § 112, jf. § 92, EMK, SP, ØSK og BK, jf. Århuskonvensjonen.²⁷Se Vedlegg 17 til NOU 2004: 28 ved Fauchald O. K om et miljøombud, Winge N. K., i Retfærd Årgang 36 2013 nr 1/140, s. 69-84. Det vil styrke etterlevelsen av menneskerettighetene på klimaområdet, og gi domstolene bedre forutsetninger for kontroll.