Kamp mot vold i nære relasjoner – Istanbulkonvensjonen

Istanbulkonvensjonen er en menneskerettslig nyvinning. Den bygger bro over gapet mellom innholdet i menneskerettighetene og realiseringen av dem. Vi kaller den en «implementeringskonvensjon».

Det er ikke et menneskerettighetsbrudd at en mann slår kona si. Bare stater kan bryte menneskerettighetskonvensjoner. Men det er et menneskerettighetsbrudd hvis staten ikke forsøker å forhindre det, og hvis staten ikke kriminaliserer og straffeforfølger det. Når noen stater har lover som innebærer at for eksempel voldtekt innen ekteskapet er tillatt, eller at det i praksis er fritt frem for å mishandle ektefeller, er dette brudd på menneskerettighetene. Alle mennesker har rett til å leve et liv uten å bli truet med eller utsatt for vold.

Gjennomføring i praksis

Da jeg for første gang hørte om Europarådets planer om en egen konvensjon om vold mot kvinner, lurte jeg på hva poenget var. Retten til beskyttelse mot vold og trusler, og retten til liv, var jo allerede nedfelt i FNs kvinnekonvensjon, EMK og andre konvensjoner. Men etter hvert skjønte jeg at dette ikke er en konvensjon som skal forby vold i nære relasjoner – det er en konvensjon som skal sikre gjennomføring i praksis av det allerede eksisterende forbudet.

Kvinnemishandling? Henlagt!

Frem til 1988 ble de aller fleste voldshandlinger mot partnere ikke strafforfulgt av norske myndigheter med mindre offeret selv krevde gjerningsmannen straffet. Selv om hun anmeldte forholdet, ble saken som den klare hovedregel henlagt hvis hun ikke begjærte straffeforfølging eller hvis hun trakk begjæringen tilbake. Det var det mange voldsutsatte som gjorde, blant annet fordi de ble truet eller presset til det av gjerningsmannen. En undersøkelse av 435 anmeldte saker om kvinnemishandling fra 1981, 1983 og 1984 viste at åtte av disse kvinnene ikke ønsket strafforfølging, og at 196 av kvinnene trakk tilbake tidligere begjæring om straffeforfølging. Etter en lovendring i 1988 kan påtalemyndigheten på egenhånd avgjøre om slike saker skal straffeforfølges.

Det er et tankekors at straffeloven i hele ti år etter at FNs kvinnekonvensjon var fremforhandlet, og åtte år etter at den ble ratifisert av Norge, ikke hadde ubetinget offentlig påtale av vold i nære relasjoner. Kvinnekonvensjonen forbyr diskriminering i lovgivningen på grunn av kjønn, men i Norge ble ikke konemishandling ansett som like alvorlig som annen vold.

Menneskerettslig nyvinning

EMD har i årenes løp avsagt en rekke dommer om statenes forpliktelser til å hindre vold i nære relasjoner. Etter hvert så man et behov for en egen konvensjon som tar opp i seg elementene fra denne rettspraksisen og klargjør hvordan statene kan sørge for implementering av disse rettighetene. Istanbulkonvensjonen av 2011 er en menneskerettslig nyvinning, den bygger bro over «implementeringsgapet». Selv i Norge, hvor de sentrale menneskerettighetskonvensjonene er inkorporert, er det ikke alltid de virker i praksis – å ha rett er ikke alltid det samme som å få rett.

Norge har inkorporert både FNs kvinne- konvensjon og EMK med forrang i norsk lovgivning. Regjeringen sier om Istanbulkonvensjonen at den: «videreutvikler og supplerer forpliktelsene i disse instrumentene.» Den handler først og fremst om vold mot kvinner, men statene kan bestemme om de vil la konvensjonen gjelde for vold i nære relasjoner, uavhengig av kjønn. Norge er en av de statene som har gjort dette.

Aktiv forebygging

Før Istanbulkonvensjonen ble bindende for Norge kom én sak om vold i nære relasjoner opp for Høyesterett. Den såkalte «Stalker- dommen» fra 2013 handlet om en kvinne som var blitt utsatt for grov vold, drapstrusler og senere trusler og forfølgelse fra den samme mannen i nærmere syv år, til tross for besøks- og kontaktforbud. Han tok kontakt og truet henne via tredjepersoner, han fant hennes hemmelige telefonnummer og fortsatte trakasseringen. Dommen sier at dette utgjorde brudd på statens sikringsplikt – politiet hadde hatt en mangelfull oppfølging av de stadige bruddene på besøks- og kontaktforbudet, og noen av truslene ble ikke etterforsket selv om de ble anmeldt. Høyesterett sier i dommen at man ikke avkrever statens myndigheter det umulige eller uforholdsmessige. Staten kan med andre ord ikke forventes å hindre alle tilfeller av privat vold, men der hvor myndighetene har kunnskap om at en person er voldsutsatt – som de jo nettopp har når det er nedlagt besøksforbud – burde man ha truffet bedre tiltak.

Gjennomføringsplikter

Istanbulkonvensjonen pålegger statene gjennomføringsplikter: Den krever at statene må skaffe seg kunnskap om vold og overgrep for eksempel gjennom forskning og datainnsamling. Den krever også at offentlige myndigheter må ta inn over seg og ta hensyn til ulike former for sårbarhet hos ofre. Ikke alle ser seg i stand til å anmelde vold, for eksempel. Konvensjonen krever at myndighetene må være mer proaktive og oppsøkende i sin forebyggingsvirksomhet. Forebyggingsforpliktelsene omfatter blant annet bedre trening av relevant personell i helsevesen, barnevern og politi. Konvensjonen krever naturligvis også at vold i nære relasjoner må straffeforfølges, og at ofre skal kunne søke erstatning. Konvensjonen krever finansiering av tiltak, inklusive ressurser til politiet og sivilsamfunn, krisesentre og hjelpetelefoner og holdningsskapende arbeid i skolen. Konvensjonen har eksplisitte og detaljerte bestemmelser om besøks- og kontaktforbud.

Partnerdrap kan forutsees

I veldig mange saker som ender med grov vold mot eller drap på partnere, er det koordinering og kunnskapsoverføring mellom offentlige myndigheter som svikter. I Istanbulkonvensjonen står det ikke bare at staten skal beskytte mot vold, det står at offentlige etater må koordinere innsatsen sin med sikte på å forebygge og oppdage vold. Omtrent en fjerdedel av alle drap i Norge er partnerdrap. Forskning viser at disse drapene sjelden kommer helt ut av det blå. I syv av ti partnerdrap var det registrert vold fra partneren før drapet. I fem av ti partnerdrap var det registrert mer enn fem voldsepisoder før drapet. Dette betyr at det er et stort forebyggingspotensial.

Etterlyser oppfølging

Prop. 12 S (2016–2017), den såkalte opptrappingsplanen mot vold og overgrep (2017–2021), ble lansert av regjeringen i 2016, før Istanbulkonvensjonen var ratifisert av Norge. Man var riktignok i sluttfasen av ratifiseringsarbeidet, og kunne valgt å legge konvensjonens forpliktelser til grunn for denne handlingsplanen – men det gjorde man ikke. I NIMs årsmelding fra 2018 sa vi at denne opptrappingsplanen var «lite forpliktende» og etterlyste en sektorovergripende handlingsplan mot vold i nære relasjoner – med utgangspunkt i Istanbulkonvensjonen. Etter at konvensjonen ble ratifisert i 2017, har det så langt ikke kommet noen gjennomgang fra myndighetenes side om hvordan man planlegger gjennomføring og oppfølging av konvensjonen. Selve ratifiseringsproposisjonen sier bare at norsk rett antas «å oppfylle alle konvensjonens krav». Det er ingen gjennomgang i proposisjonen av de rundt 80 detaljerte bestemmelsene i konvensjonen, selv om disse ble forpliktende for den norske stat fra ikrafttredelsen. I 2019 startet regjeringen imidlertid arbeidet med en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Denne skal ifølge regjeringen ivareta Norges forpliktelser etter Istanbulkonvensjonen. NIM har ønsket dette tiltaket velkommen, og vi er spente på utfallet.

Istanbulkonvensjonen er et eksempel på sivilisasjonsutvikling på sitt beste. Dette er et gjennomarbeidet instrument som lærer av tidligere erfaring og operasjonaliserer denne lærdommen, slik at avstanden mellom å ha rett og få rett blir mindre.