Overveldende flertall for å styrke funksjonshemmedes rettigheter - Norges institusjon for menneskerettigheter

En høringsrunde viser klart flertall for å ta FNs konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) inn i menneskerettsloven.

5. juni gikk Kultur- og likestillingsdepartementets høringsfrist ut for å gi innspill til en ekspertutredning som har vurdert hvordan CRPD skal tas inn i norsk lov. Formålet med konvensjonen er å sikre at funksjonshemmede får oppfylt sine menneskerettigheter på lik linje med andre.

CRPD ble ratifisert av Norge i 2013. Myndighetene er derfor allerede fullt ut bundet av konvensjonen i sin helhet. Spørsmålet utvalget har tatt stilling til er imidlertid om konvensjonen skal inkorporeres – altså tas inn i norsk rett. I dag er ikke CRPD tatt inn i lovverket, i motsetning til for eksempel FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon.

Utvalget har levert en delt innstilling. Utvalgets flertall foreslår å ta konvensjonen inn i menneskerettsloven, noe som vil innebære at den går foran annen lovgivning ved eventuell konflikt mellom CRPD og norsk lov. Mindretallet mener konvensjonen ikke bør inkorporeres, eller eventuelt tas inn i likestillings- og diskrimineringsloven.

Omfattende støtte

NIM har gjort en gjennomgang av alle de innsendte høringsinnspillene. Gjennomgangen viser at det er overveldende støtte i høringsrunden til flertallets forslag. Blant godt over 100 høringsinstanser, støtter omtrent to tredjedeler at konvensjonen tas inn i menneskerettsloven. Dette er ikke medregnet de mange høringsinnspillene fra kommunale og fylkeskommunale råd for personer med funksjonsnedsettelser, privatpersoner og underledd i enkeltorganisasjoner, hvor støtten er nær unison.

Støtten er stor både blant fagmiljøer, sivilt samfunn, kommuner og offentlige organer som har svart på høringen. 19 av de 27 kommunene og fylkeskommunene som har sendt inn høringssvar mener konvensjonen bør inkorporeres. Hovedbegrunnelsen som vektlegges i høringssvarene er signalet dette vil sende om at staten tar funksjonshemmedes menneskerettigheter på alvor.

Flertallets forslag støttes blant annet av NIM, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Barneombudet, Advokatforeningen, Fellesorganisasjonen, Virke, Trondheim kommune, Stavanger kommune, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Statsforvalteren i Rogaland.

Enkelte av høringsinstansene støtter ikke inkorporering eller uttrykker bekymring for hvilke konsekvenser det kan få. Dette gjelder blant annet Regjeringsadvokaten, KS, Oslo kommune og Legeforeningen. Andre aktører har avgitt høringssvar uten å ta direkte stilling til hvorvidt konvensjonen bør inkorporeres.

Avdramatiserer inkorporering

Ekspertutvalget, som ble nedsatt av regjeringen i desember 2022, hadde i oppdrag å utrede konsekvensene av å inkorporere CRPD i norsk lov og hvordan dette bør gjøres. Utvalget har bestått av høyesterettsdommer Hilde Indreberg, professor ved Institutt for offentlig rett ved UiO Kjetil Mujezinović Larsen og tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs. Den endelige utredningen forelå 15. januar 2024.

Utvalget ble nedsatt etter flere år med uenighet om konvensjonen skal tas inn i norsk rett, og i så fall i hvilket lovverk. Saken har møtt stor politisk motstand, blant annet på grunn av frykt for rettsliggjøring, CRPD-komiteens tolkningsstil og mulige konsekvenser for dagens tvangs- og vergemålslovgivning. Flere av motforestillingene er også belyst av utvalgets mindretall.

Flertallet i utvalget konkluderer med at de rettslige konsekvensene av å inkorporere CRPD vil bli begrensede. Dette begrunnes blant annet med at konvensjonen allerede er rettslig bindende for Norge, at mange deler av konvensjonen mangler selvkraft, og at konvensjonen allerede har gjennomslagskraft i norsk rett. Utvalget har gjort en grundig gjennomgang av konvensjonsforpliktelse og deres ivaretakelse i norsk rett, og finner svært få tilfeller av direkte motstrid mellom CRPD og norsk lovgivning.

NIM støtter inkorporering

NIM er blant aktørene som støtter flertallets forslag om å ta konvensjonen inn i menneskerettsloven. Etter vår vurdering bygger flertallets gjennomgang samlet sett på grundige menneskerettslige vurderinger, som gir grunn til å avdramatisere de rettslige konsekvensene av en inkorporering.

NIM mener blant annet at:

Det er prinsipielt uheldig at CRPD i dag er den eneste av FNs diskrimineringskonvensjoner som ikke er tatt inn i norsk lov. Inkorporering vil sende et signal om at funksjonshemmede skal ha de samme rettighetene som alle andre.
Inkorporering vil kunne øke bevisstheten om konvensjonen i offentlige organer. Dette kan i seg selv styrke konvensjonens etterlevelse i praksis, ved at CRPD i større grad trekkes inn i forvaltningspraksis og lovgivningsarbeid.
De rettslige konsekvensene av å inkorporere CRPD vil bli begrensede, også ved inkorporering i menneskerettsloven. Dette er blant annet fordi Norge allerede er bundet av konvensjonens bestemmelser, fordi inkorporering i liten grad vil påkreve lovendringer og fordi mange deler av konvensjonen mangler selvkraft.
Mindretallets bekymringer for at inkorporering vil skape økt rettslig usikkerhet om rekkevidden av rettigheter og statens plikter etter konvensjonen, underbygges etter NIMs vurdering ikke tilstrekkelig empirisk og rettslig i utredningen.
Utredningen gir ikke grunnlag for å anta at inkorporering av konvensjonen vil bidra til rettsliggjøring, i form av maktforskyvning fra folkevalgte organer til domstolene. Rettspraksis etter inkorporering av andre konvensjoner viser at dette ikke har ført til mange saker hvor politiske prioriteringer «overprøves» av domstolene.
CRPD-komiteens tolkningsstil bør ikke være et avgjørende moment for å la være å inkorporere. Komiteens uttalelser er ikke rettslig bindende. I norsk rett avhenger vekten av slike uttalelser av hvor godt de er forankret i konvensjonsteksten. Komiteens uttalelser er ikke alltid det. Myndighetene har rom til å uttrykke sine rettslige syn på konvensjonens rekkevidde, også der de avviker fra komiteens syn.
Det er liten grunn å anta at inkorporering vil begrense myndighetenes handlingsrom i ressursfordelingsspørsmål i særlig grad. Staten har større grad av skjønn i realiseringen av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som det gjerne er knyttet mest bekymring til.

Regjeringen avgjør veien videre

Utredningen er nå til politisk behandling i regjeringen, sammen med de innsendte høringssvarene. Støre-regjeringen har varslet at den har til hensikt å ta konvensjonen inn i lovverket. Når dette eventuelt vil skje og i hvilket lovverk, er enda ikke avklart.

NIM var på innspillsmøte med regjeringen i vår, hvor statssekretær Even Aleksander Hagen tok imot innspill fra ulike aktører på feltet. Vi har også nylig sendt brev for å orientere om våre vurderinger i saken til Stortingets justiskomité, arbeids- og sosialkomité og familie- og kulturkomité. I tillegg deltar vi i den offentlige debatten for å orientere om vårt syn. NIM følger med på saken videre, og oppfordrer myndighetene til å legge frem et lovforslag for Stortinget så snart som mulig om å inkorporere CRPD i menneskerettsloven.

Interessert i å lære mer?

Vil du sette deg nøyere inn i utredningen og NIMs syn i saken? Les mer her: