6. Boligutfordringer for voldsutsatte

Å skape et nytt hjem for seg selv og eventuelle barn er for mange et avgjørende steg i å etablere et liv uten vold.¹¹³I henhold til Bufdirs statistikk, nevnt ovenfor. Krisesentres botilbud er midlertidig, og mange voldsutsatte som befinner seg på krisesentre har behov for å skaffe seg en ny bolig etterpå dersom alternativet er å flytte tilbake til voldsutøver eller en annen situasjon der de er utsatt. Dette gjelder også dem som ikke bor på krisesenter, men som flytter fra en boligsituasjon der de er utsatt for vold.

Hva sier lovverket om retten til bolig for voldsutsatte?

Etter menneskerettighetene er det som nevnt særlig ØSK og Istanbulkonvensjonen som gir forpliktelser om bosted for voldsutsatte. Dette er på ulike måter regulert i boliglovgivningen i nasjonal rett.

Retten til en adekvat levestandard i ØSK artikkel 11, inkluderer retten til husvære eller bolig.  Retten til bolig må ifølge ØSK-komiteen ikke tolkes for snevert. Den dreier seg ikke bare om å ha tak over hodet, men også det å bo et sted i sikkerhet og med verdighet.¹¹⁴ØSK-komiteen, General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant), E/1992/23 (1991), avsn. 7 flg. Den generelle kommentaren inneholder for øvrig ingen uttrykkelige uttalelser som særlig gjelder voldsutsatte og retten til bolig.

Retten til bolig i artikkel 11 henger nøye sammen med retten til helse i artikkel 12. ØSK artikkel 12 slår fast at alle har rett til den høyest oppnåelige helsestandard. ØSK-komiteen har uttalt at å beskytte personer fra kjønnsbasert vold inngår i plikten til å beskytte retten til helse.¹¹⁵ØSK-komiteen, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12), E/C.12/2000/4 (2000), avsn. 35. Å ha tilgang til en adekvat og trygg bolig er en bestemmende faktor for om man har tilgang til den høyest oppnåelige helsestandard, og vice versa.

Norske myndigheter er også forpliktet til å sørge for at personer som er utsatt for vold har tilgang på tjenester som er nødvendige for deres reetablering, slik som tilgang til bolig, etter Istanbulkonvensjonen artikkel 20. Dette innebærer at offentlige tjenester, inkludert tjenester knyttet til bolig, skal være tilpasset behovene til voldsutsatte.¹¹⁶Forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen, avsn. 126. I likhet med andre beskyttelses- og støttetiltak, skal disse tjenestene ta hensyn til behovene til særlig utsatte personer, og ha siktemål om å styrke den voldsutsattes økonomiske uavhengighet og selvstendighet.¹¹⁷Istanbulkonvensjonen art. 18.

Boliglovgivningen

Boliglovgivningen er sentral når det gjelder bosetting etter krisesenteropphold. Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet pålegger kommunene ansvar for å «gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet».¹¹⁸Ifølge lovens § 6 første ledd loven ikke gjelder for personer som ikke har lovlig opphold i riket, personer som har søkt om beskyttelse og som har eller kan få statlig innkvartering, og personer som ikke er norske statsborgere, og som ikke har tilknytning til riket, med mindre annet følger av en folkerettslig avtale, jf. § 2. Med vanskeligstilte menes personer som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet og derfor trenger bistand til å skaffe eller beholde en egnet bolig.¹¹⁹Lovens § 4, se også Prop. 132 L (2021-2022), pkt. 9.3.2. Loven inneholder ingen eksplisitte forpliktelser overfor voldsutsatte i en reetableringsfase, men forarbeidene til loven sier at lovens formulering om kommunens plikt til å gi tilpasset bistand til vanskeligstilte, klargjør at kommunen også har ansvar for dem som har hatt opphold på krisesenter.¹²⁰Prop. 132 L ( 2021-2022), s. 95. Loven gir ikke konkret anvisning på hva bistanden kan bestå av, men forarbeidene nevner eksempler som å gi råd og veiledning om økonomi, statlige og kommunale tjenestetilbud eller praktisk bistand som hjelp til å søke støtte-, låne- og tilskuddsordninger eller kommunalt disponert bolig.¹²¹Ibid., pkt. 11.3.5.

Sosialtjenesteloven § 15 sier at kommunen skal bistå vanskeligstilte på boligmarkedet etter overnevnte lov. Lovens § 17 er også viktig, fordi kommunens plikt til å «gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer» også omfatter råd om boligforhold. Etter sosialtjenesteloven § 27 har kommunen plikt til å finne midlertidig botilbud til dem som ikke klarer det selv.

Diskrimineringslovgivningen

Også diskrimineringslovgivningen kan være relevant når det gjelder voldsutsatte med innvandrerbakgrunns muligheter til å finne ny bolig. Det følger av likestilling- og diskrimineringsloven § 6 at diskriminering på grunn av blant annet etnisitet er forbudt. Forbudet omfatter både direkte og indirekte diskriminering, og gjelder på alle samfunnsområder. Flere deler av boliglovgivningen inneholder tilsvarende bestemmelser for deres område. Dette gjelder for eksempel husleieloven § 1-8, som fastslår at det ved utleie av husrom ikke kan tas hensyn til blant annet etnisitet.

Tilgang på bolig – hvordan er situasjonen i praksis?

For personer som bor på krisesentre er bistand med å finne bolig en prosess som starter under oppholdet.¹²²Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 14. Bufdirs krisesenterveileder anbefaler at dette arbeidet starter umiddelbart etter ankomst. Dersom beboeren har behov for ny bolig, bør krisesenteret ta kontakt med Nav og eventuelt ansvarlig enhet for bolig i kommunen, og bistå beboere med å søke om kommunal bolig eller med å finne bolig på det private markedet dersom det er nødvendig. Veilederen fremhever viktigheten av trygghet og forutsigbarhet i boligsituasjonen for å forebygge at beboeren flytter tilbake til voldsutøver. Sikkerhetsperspektivet er gjennomgående viktig i arbeidet med å finne ny bolig.¹²³Bufdir, «Faglig veileder for innholdet i krisesentertilbudet.»

I Oslo krisesenters årsberetning fra 2022 fremkommer det at voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn har utfordringer med å finne et sted å bo etter opphold på krisesenter uten hjelp. Flere faktorer spiller inn og forsterker hverandre. Blant dem er boligstrukturen og kostnadene i Oslo, at mange av kvinnene ikke har egen inntekt, samt at mange ofte ikke har kunnskap om økonomistyring eller egenkapital som gjør at de kan få innpass på boligmarkedet.¹²⁴Oslo krisesenter og Kompetansesenter for vold i nære relasjoner, Årsberetning 2022, s. 26. Oslo krisesenter peker på at utfordringene med å skaffe bolig gjør at mange flytter til midlertidige botilbud etter krisesenteroppholdet. Usikkerheten og mangelen på forutsigbarhet i midlertidige botilbud gjør veien tilbake til voldsutøver kortere. Oslo krisesenter oppgir også at de oppfatter dette som et økende problem.¹²⁵Ibid., s. 50.

En annen faktor som kan spille inn som en ytterligere sårbarhetsfaktor er diskriminering på grunn av etnisitet på bolig- og leiemarkedet. En rapport fra Samfunnsøkonomisk Analyse fra 2023 viser blant annet at søkere med «arabiskklingende» navn blir diskriminert på det norske leiemarkedet. ¹²⁶Andreas Benedictow m.fl., Diskriminering i det norske leiemarkedet for boliger (Samfunnsøkonomisk analyse AS, Rapport nr. 23, 2023). At mange utleiere ikke aksepterer garantier fra Nav om betaling av leie, bidrar til å gjøre deler av leiemarkedet utilgjengelig for flere.¹²⁷Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 90. At prosessen med å skaffe seg bolig i stor grad foregår digitalt kan utgjøre en ytterligere utfordring for personer som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter eller kjennskap til systemet. Disse utfordringene finner sted i et allerede presset bolig- og leiemarked. Videre er venner og familie ofte viktige i prosessen med å skaffe og flytte inn i ny bolig.¹²⁸Ibid., s. 61. Her vil altså personer som i større grad bryter med egne nettverk kunne være mer sårbare enn andre.

Selv om de fleste krisesentre samarbeider med kommunale boligkontor i enkeltsaker, er det kun et fåtall som oppgir å ha et formalisert samarbeid med boligkontor. I 2022 hadde kun fire av 43 krisesentre med tilbud til kvinner en skriftlig samarbeidsavtale med boligkontoret, mens seks sentre oppga å ha en fast kontaktperson i boligkontoret.¹²⁹Bufdir, «Tall og statistikk fra krisesentrene i norske kommuner.» Fraværet av formalisert samarbeid fører til at dette i praksis overlates til krisesenterets ansatte og er avhengig av deres kapasitet. I en intervjustudie peker representanter for krisesentre på at bostedsløse krisesenterbeboere befinner seg i en slags limbo-fase overfor det øvrige offentlige hjelpeapparat, der det kan være vanskelig å få økonomisk støtte fra Nav før de har flyttet inn på ny adresse, separat fra voldsutøver.¹³⁰Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 89.

En studie finner at det er et manglende samsvar og samarbeid mellom det boligsosiale feltet og voldsfeltet, både på nasjonalt og kommunalt nivå. Både nåværende nasjonale strategi for sosial boligpolitikk og kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner mangler i stor grad målsettinger for boligsosialt arbeid overfor voldsutsatte.¹³¹Synnøve Økland Jahnsen, «Hva skal vi med en kjønnsnøytral boligsosial politikk?», s. 104-105. Dersom disse to sektorene ikke i tilstrekkelig grad virker sammen, er det en fare for at voldsutsatte som er eller står i fare for å bli bostedsløse, ikke blir fanget opp. Dette kan bidra til at sårbare personer ikke får tilstrekkelig hjelp til å reetablere seg i ny bolig, som i sin tur kan øke risiko for at den voldsutsatte flytter tilbake til voldsutøver.

En kartlegging fant at det var 3325 bostedsløse personer i Norge i 2020, hvorav krisesenterbeboere utgjorde 4 prosent.¹³²Evelyn Dyp og Hilde Zeiner, Bostedsløse i Norge 2020 – en kartlegging (NIBR rapport 2021:10, 2021). Det er imidlertid usikkert om kartleggingen fanget opp alle krisesenterbeboere som har flyktet fra en utrygg bosituasjon og dermed i realiteten enten allerede er, eller vil bli bostedsløse etter brudd med voldsutøveren.¹³³Dette er fordi kartleggingen opererer med en definisjon bostedsløshet som kun omfatter personer på krisesenter dersom de er «uten egen bolig». Det er imidlertid ikke i samsvar med definisjonen som stilles opp i Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner, Frihet fra vold (2021-2024), der det fremkommer at «[p]ersoner som oppholder seg på krisesenter, eller i andre midlertidige tiltak, regnes som bostedsløse.». Se også Jahnsen, «Hva skal vi med en kjønnsnøytral boligsosial politikk?», s. 109; Dyp og Zeiner, Bostedsløse i Norge 2020, s. 37; Justis- og beredskapsdepartementet. Frihet fra vold. Regjeringens handlingsplan for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner 2021-2024, s. 46. Et videre spørsmål er om tidligere voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn som har flyttet til nytt bosted faktisk lykkes i å etablere en bærekraftig og stabil boligsituasjon etter krisesenteropphold, og om de i tilstrekkelig grad blir plukket opp av hjelpeapparatet i en slik fase dersom de er i en usikker bosituasjon.¹³⁴Dette har vi lite kunnskap om i Norge, men en svensk studie tyder på at enslige mødre med utenlandsk bakgrunn og deres barn er en gruppe som i større grad enn andre befinner seg i usikre og ustabile boligsituasjoner, men som ikke tilstrekkelig fanges opp i den svenske statistikken over bostedsløshet. Se Tove Samzelius, 2023 «‘It’s like they are doing injustice’: A Single-Mother Perspective on Family Homelessness in Sweden.» Nordisk välfärdsforskning, vol. 8, nr. 2 (2023) s. 115-126.

En særskilt utfordring knytter seg til kapasiteten i botilbudet for personer utsatt for tvangsekteskap, æresrelatert vold og negativ sosial kontroll. Det finnes 26 boliger i Norge beregnet for slike tilfeller, og brukerne får oppfølging og kan oppholde seg der i inntil ni måneder. Det er økende etterspørsel etter dette tilbudet. Samtidig er tilbudet ofte fullt, og det er behov for flere plasser, særlig til menn, par og personer med barn.¹³⁵Prop. 36 S (2023-2024), s. 84. Dette er bekymringsfullt, gitt den særlige sårbarheten til personer som bruker dette tilbudet.

En annen særskilt problemstilling er hvorvidt flyktninger som er i fare for å bli eller blir utsatt for vold i kommunen der de er bosatt, har reelle muligheter til å flytte til en ny kommune, såkalt sekundærbosetting. Avtaler om flytting mellom kommuner kan være tidkrevende og vanskelig å få til, blant annet når mottakerkommunen avslår av økonomiske grunner. Dersom en slik avtale ikke foreligger, kan en konsekvens av flytting bli at personen mister retten til å motta sosialtjenester eller introduksjonsprogram i tilflytningskommunen. En følge av situasjoner der en voldsutsatt person får avslag på en slik søknad og må søke nye kommuner om relokalisering, er lange opphold på krisesenter.¹³⁶Sener m.fl., Bedre beskyttelse for voldsutsatte flyktninger og innvandrere, 74-89.

NIMs vurderinger og anbefalinger

Voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn møter flere barrierer mot å reetablere seg i egen bolig, og det er flere svakheter ved nåværende tilbud.

Det er få krisesentre i dag som har formalisert samarbeid med boligkontor. Med denne situasjonen er det en risiko for at tilbudet i praksis avhenger av kapasiteten til ansatte på krisesentre. Uten formaliserte rutiner på plass er det økt risiko for at de mest sårbare ikke får hjelpen de har behov for til å skaffe og beholde egnet bolig.

GREVIO har også pekt på utfordringer knyttet til boligtjenester til voldsutsatte i sin rapport om Norge. Konkret peker de på at lange ventelister og høy terskel for å kvalifisere for kommunale boliger utgjør betydelige hindringer for voldsutsatte som forsøker å etablere et liv uavhengig av voldsutøver. GREVIO anbefaler norske myndigheter å etablere egne programmer dedikert til behovene til voldsutsatte, når det gjelder arbeid, utdanning og bolig.¹³⁷GREVIO, Baseline Report Norway, avsn. 110-111.