3. Samordning og samarbeid i reetableringsfasen

Krisesentre tilbyr beskyttelse i en akutt fase. I tillegg spiller de en sentral rolle i å forberede tilværelsen etter vold, for eksempel gjennom rådgivning og ved å henvise til og kontakte andre instanser, og gjennom personlige og praktiske forberedelser. Voldsutsatte stiller med ulike forutsetninger for å reetablere seg etter vold. Flere av faktorene som kjennetegner situasjonen til kvinner med innvandrerbakgrunn som oppsøker krisesentre, gjør at de har dårligere forutsetninger i denne fasen og behov for mer bistand. Å reetablere et liv fritt for vold er for mange en langvarig og omfattende prosess som krever involvering av mange ulike aktører.

For at voldsutsatte skal lykkes i å skape seg et liv fritt fra vold må de få tilstrekkelig hjelp til å etablere en ny tilværelse. Det er ikke uvanlig at personer som har opplevd vold fra ektefelle eller samboer, vender tilbake til voldsutøver etter krisesenteropphold, og voldsutsatte kan også ha flere opphold på krisesenter i løpet av reetableringsfasen.⁴⁸Blant beboere på krisesentre i 2022, var 28 prosent av oppholdene gjentatte opphold, som vil si at beboeren har bodd på et krisesenter tidligere. 56 prosent av dagbrukerne hadde vært i kontakt med et krisesenter før sitt første besøk i 2022. Bufdir, «Tall og statistikk fra krisesentrene i norske kommuner.»

Hva er reetableringfasen?

Med reetablering menes perioden etter at en person har oppholdt seg på et krisesenter eller har brutt ut fra en voldelig relasjon og søker en ny tilværelse fri fra vold. I denne periodenkan vedkommende ha behov for en rekke tiltak for å starte et nytt liv: bolig, inntekt, politiets beskyttelse, fastlege og så videre.⁴⁹Se f.eks. Synnøve Økland Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen. For krisesenterbeboere må tiltak som forbereder og koordinerer reetableringen ofte gjennomføres under oppholdet på krisesenteret, gjerne på initiativ fra krisesenteret. Disse tiltakene regnes derfor som en del av reetableringen og reetableringsfasen.

Krisesenterloven viser til begrepet «reetableringsfase» i § 2 andre ledd bokstav b, men begrepet er ikke definert i loven, og det er også mangelfullt definert i andre styringsdokumenter. Dette medfører risiko for at ulike aktører på feltet har ulik oppfatning av reetableringsfasen og ansvarsforhold knyttet til denne, noe som kan få praktiske konsekvenser for tilbudet til voldsutsatte, og det kan bidra til at særlig utsatte grupper faller utenfor.⁵⁰Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 83. I denne rapporten tas det utgangspunkt i en vid forståelse av begrepet: reetableringsfasen er perioden der en voldsutsatt person søker å reetablere et liv uten vold.⁵¹NORCE og NKVTS legger denne begrepsbruken til grunn i sin rapport. Se Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 12.

Ettersom reetableringsfasen er et vidt begrep, overlapper deler av dette kapittelet med andre temaer i denne rapporten. For eksempel er etablering i egen bolig en viktig del av reetableringsfasen (kapittel 6). Videre vil flere av barrierene som voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn opplever når det gjelder å gjøre bruk av offentlige tjenester (kapittel 4) gjøre seg gjeldende også her, og kompetansen til ansatte i tjenesteapparatet (kapittel 5) vil ha stor betydning for oppfølgingen som kvinner med innvandrerbakgrunn mottar i denne fasen.

Hva sier lovverket om reetablering etter vold?

Blant de menneskerettslige instrumentene er det Istanbulkonvensjonen som stiller de tydeligste kravene til myndighetene når det gjelder reetablering. I norsk nasjonal rett er det først og fremst krisesenterloven som regulerer reetablering.

Istanbulkonvensjonen

Ifølge Istanbulkonvensjonen artikkel 23 skal det finnes et tilstrekkelig og tilgjengelig krisesentertilbud i landet (shelters). Krisesentrene skal blant annet gi den voldsutsatte husly, sikkerhet og være lett tilgjengelige. I tillegg til å være et trygt sted å oppholde seg, skal krisesentrene bidra at de voldsutsatte får støtten de trenger for å komme seg ut av voldelige relasjoner og bearbeide voldsopplevelser.⁵²Istanbulkonvensjonen art. 23 og forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen, avsn. 133–135.

Myndighetene skal også, etter Istanbulkonvensjonen artikkel 20, treffe tiltak som er nødvendige for å sikre at voldsutsatte får tilgang til tjenester som hjelper dem til å restituere seg etter volden. Dette omfatter helsetjenester, sosiale tjenester, juridisk og psykologisk rådgivning, økonomisk hjelp, husrom, utdanning, opplæring og hjelp til å finne annet arbeid. Profesjonelle tjenesteytere skal også være trent til å støtte voldsutsatte, og kunne henvise eller på annet vis hjelpe den voldsutsatte videre til rette instans slik at de kan få den hjelpen de har behov for.

Utover disse generelle hjelpetjenestene skal myndighetene etter Istanbulkonvensjonen artikkel 22 også sikre spesialiserte hjelpetjenester, på kort og lang sikt, og med god nok geografisk spredning, til alle voldsutsatte. Dette inkluderer spesialiserte tjenester for alle voldsutsatte kvinner og barna deres.

En viktig forutsetning for at voldsutsatte skal få tilgang til hjelpe- og støttetjenestene de har behov for, er tilstrekkelig samordning mellom de ulike tjenestene. Etter Istanbulkonvensjonen artikkel 18 skal myndighetene sikre at det finnes egnede mekanismer for samarbeid mellom alle relevante aktører i arbeidet med å beskytte og støtte voldsutsatte. Dette inkluderer blant annet domstoler, offentlig påtalemyndighet, andre rettshåndhevingsorganer, lokale og regionale myndigheter, frivillige organisasjoner og andre relevante organisasjoner og aktører.

For lettere å muliggjøre slik samordning, pålegger Istanbulkonvensjonen artikkel 29 myndighetene å treffe tiltak for å hindre at taushetspliktsregler kommer i veien for at det meldes fra til kompetente myndigheter eller aktører i tilfeller hvor det er god grunn til å tro at det har blitt utøvd en alvorlig voldshandling, og der det er grunn til å frykte for flere slike alvorlige voldshandlinger.

Ifølge artikkel 51, i konvensjonens kapittel om etterforskning og straffeforfølgning, er myndighetene også forpliktet til å treffe tiltak for å sikre at alle relevante myndigheter gjennomfører en tilstrekkelig risikovurdering og risikohåndtering, blant annet av situasjonens alvorsgrad og risikoen for gjentatt vold.

Også EMK stiller krav til tilstrekkelige risikovurderinger. I saken Kurt v. Østerrike sa EMD blant annet:

The authorities must establish whether there exists a real and immediate risk to the life of one or more identified victims of domestic violence by carrying out an autonomous, proactive and comprehensive risk assessment […]

If the outcome of the risk assessment is that there is a real and immediate risk to life, the authorities’ obligation to take preventive operational measures is triggered. Such measures must be adequate and proportionate to the level of the risk. (våre uthevninger).⁵³Kurt v. Østerrike, avsn. 190.

Dette betyr at myndighetene både må foreta risikovurderinger og treffe tiltak for å hindre at risikoen materialiserer seg.

Krisesenterloven

Krisesenterloven er sentral for gjennomføringen av norske myndigheters forpliktelser overfor voldsutsatte. Formålet med loven er å sikre et godt og helhetlig krisesentertilbud til kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner.⁵⁴Krisesenterlova § 1.

Krisesenterloven pålegger kommunene å sørge for oppfølging i reetableringsfasen.⁵⁵Ibid. § 2 andre ledd bokstav d. Hva som ligger i «oppfølging i reetableringsfasen» er ikke nærmere definert i selve lovteksten. Det er heller ikke definert i lovens forarbeider, men innholdet utpensles noe. Flere av tiltakene og tjenestene beskrevet i forarbeidene som er del av reetableringsfasen vil være tiltak og tjenester som allerede følger av gjeldende regelverk. I forarbeidene er det også nevnt at flere krisesenterbrukere kan være nyankomne innvandrere som vil være omfattet av ordningene i introduksjonsloven, som norskopplæring og introduksjonsprogram.⁵⁶Ibid.

Krisesenterloven pålegger kommunene overordnet ansvar i arbeidet med å beskytte mot vold og sørge for god reetablering. I lovens § 4 pålegges kommunen å sørge for at krisesentre samarbeider med andre deler av tjenesteapparatet dersom det er nødvendig for å gi brukeren et helhetlig og samordnet tilbud. Med «tjenesteapparatet» menes kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenesteytere og private som utfører oppgaver på vegne av disse.⁵⁷Krisesenterlova § 4 siste ledd. Videre peker krisesenterloven eksplisitt på individuell plan som et virkemiddel for å samordne oppfølgingen av voldsutsatte.⁵⁸Ibid. første ledd. Bestemmelsen gir ikke rett på individuell plan. Retten til slik plan følger av annen lovgivning, for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 og sosialtjenesteloven § 28.

Annet lovverk

I tillegg til krisesenterloven reguleres tjenesteapparatet av en rekke andre lover, som for eksempel folketrygdloven, sosialtjenesteloven, barnevernsloven, pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven mv. Alle disse lovene gir rettigheter og plikter som sammen bidrar til å gi voldsutsatte støtte og hjelp til å komme seg videre etter å ha blitt utsatt for vold. Det finnes også en rekke bestemmelser som pålegger tjenestene å samarbeide seg imellom i disse lovene, som speiler plikten til samarbeid som følger av krisesenterloven.⁵⁹Se nærmere i f.eks. Prop. 100 L (2020–2021), s. 56. Se også Prop. 132 L (2021-2022), s. 95. Reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt og avvergeplikt er også relevante.

Hva vet vi om reetableringsfasen for voldsutsatte kvinner med innvandrerbakgrunn?

Det er forsket lite på voldsutsattes behov i reetableringsfasen, men en kvalitativ intervjustudie med et begrenset utvalg personer som har opplevd vold i nære relasjoner, peker på et stort spekter av hjelpebehov. For eksempel kan dette dreie seg om praktiske og administrative behov knyttet til økonomi eller bosted, oppfølging av barn eller behov for ulike helsetjenester.⁶⁰Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 58-59.

Personer i reetableringsfasen er sårbare av flere grunner. Reetablering etter vold er ofte en stor og krevende personlig omstilling. Ofte har personen flyktet fra bolig og eiendeler og befinner seg utenfor sitt kjente miljø. Dette kan ha konsekvenser for evnen til å forsørge seg selv, delta i arbeidsliv eller studier eller for å opprettholde kontakten med nettverk og familie.⁶¹Ibid., s. 12 og 14. For personer som har vært utsatt for vold av flere utøvere, eller annen vold som har en kollektiv karakter, vil reetablering kunne innebære å kutte bånd til større deler av egen familie eller nettverk.

Personlig økonomi har betydning for voldsutsattes muligheter til å reetablere seg. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) fant i 2023 at fire av ti innvandrerkvinner jobber deltid, at innvandrere oftere opplevde økonomiske vansker enn befolkningen for øvrig og i større grad leide bolig framfor å eie enn befolkningen for øvrig. Innvandrere med kort botid har i tillegg færre rettigheter til sosiale ytelser, som kan gjøre dem ekstra økonomisk sårbare.⁶²Nadiya Fedoryshyn, Regine Meland Leksen og Konstantinos Skerentis, Hvordan går det med integreringen i Norge? (IMDi, rapport 2023), s. 48-49, 58-59 og 61-62.https://www.imdi.no/globalassets/dokumenter/indikatorer-status-og-utviklingstrekk/hvordan-gar-det-med-integreringen-i-norge-2023-.pdf

Bufdirs krisesenterstatistikk tyder også på at beboere med innvandrerbakgrunn i snitt har flere kjennetegn som kan gjøre dem sårbare i reetableringsfasen enn personer uten innvandrerbakgrunn. De er noe yngre, jobber i større grad deltid, er oftere hjemmearbeidende eller i utdanning, samtidig som de i mindre grad mottar stønad, trygd eller pensjon. Personer i denne gruppen var også i større grad gift/hadde registrert partner og flere hadde med seg barn da de oppsøkte krisesenteret. ⁶³Bufdir, «Tall og statistikk fra krisesentrene i norske kommuner.» 

Disse forutsetningene sammenfaller med at krisesenterbeboere med innvandrerbakgrunn i snitt bor lenger på krisesenteret og mottar mer hjelp fra krisesenteret under oppholdet.⁶⁴Ibid. Det gjenspeiles også i at nesten en femtedel av krisesenterbrukere i denne gruppen vender tilbake til voldsutøver, noe som i mange tilfeller innebærer risiko for ytterligere vold.⁶⁵Ibid. Blant krisesenterbeboere med innvandrerbakgrunn i 2022, endte 19 prosent av oppholdene med retur til voldsutøver, mens 48 prosent flyttet tilbake til egen bolig eller til ny/annen bolig. Blant krisesenterbeboere som helhet flyttet 12 prosent til slektninger/venner, 1 prosent til overgangsbolig, 1 prosent til institusjon, 1 prosent til midlertidig bolig før innflytting i annen bolig, og 11 prosent til ‘annet sted’, mens 1 prosent oppga at de ikke visste.

Hovedansvaret for krisesentertilbudet, inkludert oppfølgingen av voldsutsatte etter volden, befinner seg som nevnt hos kommunen. I dette ligger også at kommunen har hovedansvaret for å samordne tjenestene. Imidlertid definerer nasjonale og kommunale planverk i liten grad hvordan denne samordningen og ansvarsdelingen internt i kommunen skal finne sted.⁶⁶Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 5. NORCE og NKVTS finner i sin rapport at det er manglende samsvar mellom hvordan ulike aktører oppfatter reetableringsfasen og at dette har konsekvenser for hvordan dette ansvaret blir ivaretatt og av hvem. Der ansvarsforholdene og fordelingen mellom ulike deler av hjelpetilbudet er uklar, er det en fare for at kvaliteten på oppfølgingen vil variere og at personer ikke får tilbudet de trenger for å reetablere seg.⁶⁷Ibid., s. 89.

Et viktig praktisk spørsmål er når reetableringsfasen begynner og slutter. Voldsutsatte kan ha behov for hjelp og oppfølging over lenger tid, også etter oppholdet. Fra krisesentrenes ståsted begynner arbeidet med reetablering under opphold på krisesenter, mens andre deler av hjelpeapparatet ser ut til å betrakte reetableringsfasen primært som en fase etter endt opphold på krisesenter. I rapporten fra NORCE og NKVTS advares det om at mangelen på en felles forståelse kan ha innvirkning på når reetableringen i realiteten kommer i gang, og at det kan føre til at voldsutsatte ikke får den hjelpen de behøver.⁶⁸Ibid., s. 83.

Flere studier peker på at manglende samordning mellom ulike deler av hjelpeapparatet er en utfordring for å sikre et helhetlig kommunalt tilbud. En intervjustudie foretatt blant et begrenset utvalg av tidligere voldsutsatte personer fant at flere brukere i reetableringsfasen opplevde å være «kasteballer» i et fragmentert kommunalt system, der oppfølgingen de fikk var delvis avhengig av personene de møtte i hjelpeapparatet.⁶⁹Ibid., s. 67-68. Dette er i tråd med tidligere funn om kommunale helse- og omsorgstjenesters arbeid med vold i nære relasjoner, som viser at manglende informasjonsflyt, uenighet og manglende kunnskap om andre deler av tjenestetilbudet gjør at samarbeidet ikke fungerer.⁷⁰Danielsen, Solberg og Grøvdal. Kommunale helse- og omsorgstjenesters arbeid med vold i nære relasjoner (NKVTS, rapport nr. 8, 2016).

Etter blant annet Istanbulkonvensjonen og EMK skal alle relevante myndigheter gjennomføre tilstrekkelig risikovurdering og risikohåndtering overfor voldsutsatte. I 2022 ble dette gjennomført ved totalt 74 prosent av oppholdene. I 73 prosent av oppholdene ble det gjennomført en systematisk kartlegging av trusler/beskyttelsesbehov i regi av krisesentertilbudet, mens det i 28 prosent av tilfellene ble gjennomført en slik kartlegging av andre instanser. Det var vanligere at en slik kartlegging ble gjennomført av andre aktører enn krisesenteret for beboere med innvandrerbakgrunn enn for andre beboere (12 prosentpoeng forskjell).⁷¹Bufdir, «Tall og statistikk fra krisesentrene i norske kommuner.» I mange tilfeller er det politiet som gjennomfører en slik vurdering. Politiets arbeid med risikovurdering av saker om vold i nære relasjoner er forankret i verktøyet SARA:SV (Spousal Assault Risk Assessment Guide: Short Version). Selv om bruk av verktøyet er lovpålagt, tyder tidligere funn på at det ikke er forankret som systematisk arbeidsmetodikk hos politiet. Partnerdrapsutvalgets gjennomgang tyder på at verktøyet ikke var tilstrekkelig benyttet av politiet i saker som endte med drap.⁷²NOU 2020: 17, pkt. 12.3.3.2, s.137. I NORCE sin intervjustudie fra 2023 problematiserer også andre aktører, inklusive krisesentre, at politiet har et sterkt eierskap til et verktøy som kunne ha blitt tatt i bruk av andre aktører og støttet samordning mellom hjelpeapparatet.⁷³Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 105-107.

Voldsutsatte kan ha rett til å få utarbeidet en individuell plan, der dette er nødvendig for å samordne de ulike hjelpetjenestenes tilbud. Etter sosialtjenestelovens § 28 har den som «har behov for langvarige og koordinerte tjenester» rett til å få utarbeidet en individuell plan. Dette er kommunens ansvar. Også helse- og omsorgstjenesteloven pålegger kommunen å utarbeide en individuell plan for «pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester» etter denne loven.⁷⁴Helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1.

Mens det ikke er uvanlig at krisesentre selv legger individuelle planer for brukernes opphold på krisesenter, kan det synes som individuell plan i mindre grad brukes av det offentlige for å samordne tjenester, slik formålet er.⁷⁵Jahnsen m.fl., Krisesenter – kommunenes arbeid og oppfølging i reetableringsfasen, s. 87.

NIMs vurderinger og anbefalinger

Manglende ansvarsfordeling mellom ulike deler av tilbudet i reetableringsfasen skaper usikkerhet hos tjenesteytere, som igjen øker risikoen for at voldsutsatte faller mellom stoler. Dette kan utfordre ivaretakelsen av Norges forpliktelser etter Istanbulkonvensjonens artikkel 18 om offentlig koordinering. Den pågående revideringen av krisesenterloven bør derfor tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom ulike aktører i denne fasen. I tillegg bør det settes av tilstrekkelige ressurser til koordineringsarbeidet.

Kommunene bør også ta grep for i større grad å samordne tilbudet overfor voldsutsatte i reetableringsfasen. Eksempler på samordningstiltak er handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og å ta i bruk kommunale voldskoordinatorer, som i dag er frivillig. Kommunene bør i større grad ta i bruk disse verktøyene, og sentrale myndigheter bør vurdere hvorvidt de bør gjøres obligatoriske. Slike tiltak bør inkludere tilstrekkelig finansiering og fokusere særlig på utsatte grupper.

Videre bør bruken av risikovurderingsverktøy som SARA:SV systematiseres hos politiet og hos andre aktører der det er relevant, og det bør sikres at de ulike tjenesteyterne på feltet benytter verktøyene på samme måte og slik bidrar til bedre samordning mellom dem. Det samme gjelder bruken av individuell plan, som i dag hovedsakelig brukes for å planlegge opphold på krisesenter, ikke tiden etter.