2. Det menneskerettslige rammeverket for krisesentre

Et omfattende menneskerettslig regelverk rammer inn problemstillingen for denne rapporten. I dette kapittelet gis en overordnet oversikt over dette rammeverket.

Det er særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) som forplikter myndighetene til å sikre vern og støtte til voldsutsatte. For øvrig er flere menneskerettighetskonvensjoner, og også grunnlovsbestemmelser relevante for dette menneskerettslige vernet i Norge,²⁷ blant annet FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs kvinnekonvensjon (KK), FNs barnekonvensjon (BK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon.

I dette kapittelet gis en oversikt over disse menneskerettslige regelsettene, mens kapittel 3 til 7 vil gå mer detaljert inn på enkeltbestemmelser i disse konvensjonene.

Den menneskerettslige sikringsplikten overfor voldsutsatte

Kun offentlige myndigheter er pliktsubjekter etter menneskerettighetene, som dermed i utgangspunktet kun regulerer forholdet mellom myndigheter og individer. Men myndighetene har også på flere områder forpliktelser til å treffe tiltak for å hindre at enkeltpersoner og andre private aktører krenker hverandres rettigheter. Dette omtales gjerne som statens sikringsplikt, som blant annet innebærer å forebygge, avverge, beskytte mot, etterforske og straffeforfølge, vold og overgrep mellom privatpersoner.

EMK

Staten har en plikt til å beskytte retten til liv etter EMK artikkel 2. Videre er myndighetene forpliktet av artikkel 3 (forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling), artikkel 8 (retten til privatliv) og artikkel 14 (diskrimineringsforbudet).²⁸ Det betyr at myndighetene ikke bare må unnlate å krenke disse rettighetene, men aktivt beskytte dem. Der man for eksempel har grunn til å frykte vold, overgrep eller i ytterste konsekvens drap, må myndighetene iverksette hensiktsmessige beskyttelsestiltak. Rekkevidden av disse forpliktelsene er fastlagt gjennom omfattende rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

I en dom fra 2013 viste Høyesterett til at langvarig praksis fra EMD tilsa at «personforfølgelse» som påførte offeret psykiske lidelser kunne falle innenfor forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling i EMK artikkel 3.²⁹ EMDs praksis viser at terskelen for å anvende artikkel 3 beror på en samlet vurdering av alle omstendighetene i saken, «such as the nature and context of the treatment, its duration, its physical and mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim […]»³⁰

Høyesterett tok likevel ikke stilling til om denne terskelen var nådd, men tok utgangspunkt i privatlivsvernet etter EMK artikkel 8 for å vurdere spørsmålet om myndighetene hadde gjort nok for å beskytte en kvinne mot en tidligere kjæreste som var voldelig, blant annet fordi han ikke respekterte besøksforbud.

Høyesterett: Beskyttelsestiltak må settes ut i livet og håndheves

Høyesterett vurderte i Rt. 2013 s. 588 om statens myndigheter hadde gjort nok for å sikre en reell, praktisk og effektiv beskyttelse av en kvinne mot risikoen for vold fra hennes tidligere kjæreste, jf. sikringsplikten etter EMK artikkel 3 og 8.
Høyesterett presiserte at å beslutte beskyttelsestiltak ikke er tilstrekkelig, «disse må også settes ut i livet og håndheves».
Høyesterett uttalte at sikringsplikten ikke krever «det umulige eller forholdsmessige», men der det er en reell og umiddelbar risiko som myndighetene er -kjent med- eller burde vært kjent med – må de reagere med tiltak som det ut fra situasjonen er rimelig å forvente.
I saken hadde myndighetene iverksatt flere tiltak, blant annet besøksforbud og at kvinnen hadde fått voldsalarm. Men ettersom kvinnen hadde vært utsatt for grov vold og trusler, og fordi forfølgelsen hadde vedvart over flere år, var ikke tiltakene tilstrekkelige.
Høyesterett presiserte at å beslutte beskyttelsestiltak ikke er tilstrekkelig, de må også settes ut i livet og håndheves.
Høyesterett kom til at staten hadde krenket sin plikt til å beskytte kvinnen. Høyesterett presiserte også at å beslutte beskyttelsestiltak ikke er tilstrekkelig, de må også settes ut i livet og håndheves.

Videre innebærer sikringsplikten ifølge EMD en forpliktelse til å sørge for at man har et juridisk rammeverk på plass for å beskytte personer mot vold. I tillegg er det en forpliktelse å sørge for at voldshandlinger er straffbare, samt at man har på plass systemer som er egnet til å oppdage risiko for voldshandlinger slik at voldsutsatte får hjelp. Myndighetene har også en plikt til å treffe tiltak for å beskytte enkeltpersoner mot voldshandlinger i konkrete situasjoner. ³¹

Denne siste forpliktelsen oppstår hvis staten har visst eller burde ha visst at det forelå en reell og umiddelbar risiko for vold og overgrep.³² Dersom dette vilkåret er oppfylt, må myndighetene utføre alle rimelige tiltak som kan forhindre at risikoen materialiserer seg. Staten kan selv vurdere og velge hvilke tiltak som settes inn, men tiltakene må være egnet til formålet og gi reell praktisk og effektiv beskyttelse. Det er med andre ord en innsatsforpliktelse og ikke en resultatforpliktelse.

I praksis innebærer dermed sikringsplikten i EMK blant annet at myndighetene må beskytte voldsutsatte ved kjent risiko for vold og overgrep, og sikre effektiv etterforskning av slike saker. Myndighetene må også sikre at hjelpeapparatet har gode og effektive tiltak for å beskytte personer mot vold og overgrep, inkludert at voldsutsatte har tilstrekkelig tilgang på krisesentre og andre hjelpetiltak. Mangelfull koordinering og manglende tiltak eller handling hos hjelpeapparatet kan føre til at statens menneskerettighetsforpliktelser brytes.³³

Istanbulkonvensjonen

Istanbulkonvensjonen ble utviklet hovedsakelig på basis av rettspraksis fra EMD om sikringsplikten og praksis fra FNs kvinnekomité. Konvensjonen er en nyvinning på menneskerettighetsfeltet i den forstand at den er en gjennomføringskonvensjon. Det vil si at den inneholder en rekke svært konkrete forpliktelser for myndighetene, som sier noe om hvordan myndighetene konkret kan gå fram for å oppfylle sin plikt til å forebygge og beskytte mot vold. Konvensjonen gjelder alle former for vold mot kvinner og særlig vold i nære relasjoner.³⁴ Konvensjonen stiller krav til hvordan statene skal utforme tiltak på feltet, og er detaljert og spesifikk med hensyn til hvilke konkrete tiltak som må på plass for å sikre rettighetene til voldsutsatte.³⁵ Istanbulkonvensjonen er også tydelig på at myndighetene må ta hensyn til de voldsutsattes sårbarhet eller utsatthet (vulnerability).³⁶

Istanbulkonvensjonen inneholder en rekke spesifikke forpliktelser om blant annet kunnskapsinnhenting, forebygging, samordning av tjenester, kriminalisering av handlinger, etterforskning og straffeforfølgning. I tillegg har konvensjonen et eget kapittel om beskyttelse og støtte til voldsutsatte. Ifølge kapittelet må myndighetene blant anent sikre et tilstrekkelig tilgjengelig hjelpetilbud, inkludert krisesentre, telefonhjelpelinjer og støtte til å komme seg videre etter å ha blitt utsatt for vold.

Konvensjonen har også et eget overvåkningsorgan ved navn GREVIO, som overvåker staters etterlevelse av forpliktelsene i konvensjonen. Europarådet har også utarbeidet en egen forklarende rapport som gir veiledning til alle konvensjonens artikler.³⁷

Artikkel 18 beskriver de overordnede rammene for alle konvensjonens forpliktelser om beskyttelse og støtte. Ifølge denne artikkelen må myndighetene gjennom lovgivning eller på annen måte treffe tiltak som er nødvendige for å verne alle voldsutsatte mot ytterligere voldshandlinger. Tiltak som iverksettes for å sikre vern og støtte til voldsutsatte skal bygge på et kjønnsperspektiv og på en integrert tilnærming som tar hensyn til forholdet mellom den voldsutsatte, voldsutøver, barn og deres utvidede sosiale miljø. Tiltakene skal også ta sikte på å gi voldsutsatte kvinner en styrket stilling og økonomisk uavhengighet og å unngå sekundær viktimisering.³⁸

I tillegg er myndighetene forpliktet til å sikre de særlige behovene til personer som i konvensjonens forstand er sårbare eller utsatte (vulnerable) personer i alle beskyttelses- og oppfølgingstiltak som iverksettes. Dette omfatter blant annet personer som er gravide, har funksjonsnedsettelser, er skeive, og/eller personer som tilhører en etnisk minoritet og personer med innvandrerbakgrunn.³⁹

En egen problemstilling i dette komplekset er hvilken hjelp kvinner med innvandrerbakgrunn, som også er utsatt for menneskehandel, får. Et annet tema er de kvinnene som utsettes for æresrelatert vold eller tvangsekteskap, som også etter omstendighetene kan falle inn under den rettslige definisjonen av vold i nære relasjoner. Hva som er begrunnelsen for volden er ikke avgjørende for hvilke plikter myndighetene har til å gi vern til voldsutsatte.⁴⁰ Det vil imidlertid kunne ha betydning for innholdet i forpliktelsene, for eksempel i vurdering av risiko og hvilke utfordringer som kan oppstå i reetableringsfasen.

Det kommunale menneskerettighetsansvaret

Det følger av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene. Høyesterett uttalte i Tolga-saken fra 2022 at «Grunnlovsbestemmelsen retter seg mot statens myndigheter i videste forstand. Både Stortinget, regjeringen, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andre forvaltningsorganer og domstolene omfattes».⁴¹ Dette betyr at kommunene er bundet av de samme menneskerettighetsforpliktelsene som staten, og må rette seg etter disse bestemmelsene på samme måte som de må rette seg etter annen norsk lovgivning. Staten kan velge hvordan den vil innrette sine tjenester til borgerne. Dette gjelder også valg av forvaltningsnivå og hvem i det offentlige systemet som skal ha ansvaret for hva. Det betyr at kommunene er avhengig av at statens rammebetingelser er tilstrekkelige for å kunne sikre sine innbyggeres menneskerettigheter.⁴²

Viktige deler av tilbudet til voldsutsatte er lagt til kommunene. Etter krisesenterloven er det kommunene som har ansvar for krisesentrene og krisesentertilbudet.⁴³ Retten til tilgang på krisesentre etter Istanbulkonvensjonen forplikter både staten og kommunene. Disse forpliktelsene innebærer blant annet at alle som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner skal ha tilbud om et trygt midlertidig bosted og hjelp og oppfølging til å komme seg ut av voldelige relasjoner og etablere et liv uten vold.⁴⁴ Dette betyr at kommunene har et selvstendig ansvar for å sikre at slike forpliktelser ivaretas.

Kommunenes ansvar etter krisesenterloven omfatter både krisesentrene og samordningen med andre relevante deler av tjenestetilbudet i kommunen, som deler av Nav og boligsosiale tilbud. Myndigheter på både statlig og kommunalt nivå har ansvar for å yte hjelp til reetablering etter vold. Eksempler kan være hjelp som involverer skolen eller barnehagen til eventuelle barn, hjelp til å finne ny bolig eller å få behandling i spesialisthelsetjenesten for voldstraumer. De 44 krisesentrene i Norge tilbyr både fysisk beskyttelse og rådgivning til voldsutsatte og spiller en viktig rolle i å koordinere oppfølgingen voldsutsatte får med andre aktører.

Kommunenes ansvar omfatter å sikre at de ansatte på krisesentrene skal ha kompetanse til å ta vare på de særlige behovene til de som benytter seg av krisesentrenes tjenester.⁴⁵ Tilbudet skal «så langt råd er» være tilrettelagt slik at det imøtekommer de individuelle behovene til de som benytter det. Videre skal de som benytter seg av bo- og dagtilbudet få tilgang til kvalifisert tolk, dersom det er nødvendig for at de skal få et fullgodt tilbud.⁴⁶ Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har utviklet veiledere for krisesenteropphold.⁴⁷

Fotnoter:

¹Se særlig Grunnlovens kap.E.
²Tilsvarende forpliktelser følger også bl.a. av SP. Også Grunnloven inneholder tilsvarende forpliktelser.
³HR-2013-00881-A, avsn. 39.
⁴Ibid., avsn. 37.
⁵Se f.eks. avsn. 178 flg. for en oversikt.
⁶Kurt v. Østerrike [GC] (62903/15), avsn. 168.
⁷Fra EMDs praksis, se f.eks. Opuz v. Tyrkia (33401/02); Z m.fl. v. Storbritannia (29392/95); Irina Smirnova v. Ukraina (1870/05); V.C. v. Italia (54227/14; Kurt v. Østerrike. Se også NIMs to rapporter Vold og overgrep i samiske samfunn (NIM-R-2018-001) fra 2018, tilgjengelig her, og Barns rett til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt (NIM-R-2022-004) fra 2022, tilgjengelig her. Se også Rt. 2013 s. 588, avsn. 45–50 mvh.
⁸Jf. Istanbulkonvensjonen art. 2 nr. 2. Norge har også avgitt en erklæring om at konvensjonen skal gjelde alle som er utsatt for vold i nære relasjoner, ikke kun kvinner. Istanbulkonvensjonen ble ratifisert av Norge i 2017.
⁹Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk lovgivning, men er bindende for norske myndigheter.
¹⁰Forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen, avsn. 87.
¹¹Council of Europe Treaty Series - No. 210, Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, heretter omtalt som «Forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen.»
¹²Begrepet er ikke nærmere definert i konvensjonen eller i den forklarende rapporten. European Institute for Gender Equality definerer «sekundær viktimisering» som bl.a. at myndighetenes behandling av saken oppleves som en ytterligere og skadefull påkjenning for den voldsutsatte (vår oversettelse).
¹³Forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen, avsn. 87.
¹⁴Det følger for øvrig av Istanbulkonvensjonen art. 42 at myndighetene skal sikre at bl.a. kultur, skikker, religion eller ære ikke kan brukes som rettferdiggjørelsesårsak for voldshandlinger.
¹⁵HR-2022-401 (Tolga), avsn. 46.
¹⁶For mer om det kommunale menneskerettsansvaret, se bl.a. NIMs rapport «Kommuner og menneskerettigheter». (NIM-R-2021-003-V02). https://www.nhri.no/rapport/kommuner/.
¹⁷Se Lov om kommunale krisesentertilbod (krisesenterlova).
¹⁸Ibid. Krisesentrene er ikke alene om å tilby fysisk sikkerhet i form av et trygt botilbud. Det nasjonale bo- og støttetilbudet for personer over 18 år utsatt for tvangsekteskap eller annen æresrelatert vold er et annet slikt botilbud. Andre former for botilbud enn krisesentrene kommenteres ikke særskilt i denne rapporten.
¹⁹Krisesenterlova § 2 fjerde ledd.
²⁰Ibid. § 3.
²¹Bufdir, Veileder til Krisesenterloven, (Bufdir, 01-2015); og «Faglig veileder for innholdet i krisesentertilbudet.» (20.01.2020), hentet 31.10.2023 fra https://www.bufdir.no/fagstotte/produkter/krisesenterveileder_faglig_veileder_for_innholdet_i_krisesentertilbudet.