6. NIMs vurderinger og anbefalinger

Hovedformålet med denne undersøkelsen er å gi et innblikk i hvorvidt opplevd diskriminering og stigmatisering preger rusavhengiges møte med offentlige tjenester, hvordan det kan arte seg, og hvilke mulige konsekvenser det kan få for den enkelte. NIMs undersøkelse viser at flere av informantene opplever seg diskriminert og stigmatisert av helsevesenet, politiet og andre offentlige tjenester.

Informantene forteller om episoder hvor de har blitt møtt med negative holdninger, støtende kommentarer, dårlig behandling og avvisning av tjenestene fordi de er rusavhengige. Noen forteller at slike opplevelser har fått alvorlige negative konsekvenser for dem på ulike livsområder, i form av forverring av psykisk og fysisk helsetilstand, reduksjon i hjelpesøkende atferd og økt rusbruk, kriminalitet og utenforskap.⁷⁹Det er verdt å gjenta at disse forholdene også sannsynligvis vil bunne i andre årsaker, og at det er vanskelig å identifisere klare årsakssammenhenger. For mer om dette, se kap. 3. Funnene reflekterer dermed lignende funn i eksisterende forskning. Flere av funnene i undersøkelsen gir grunn til bekymring i et menneskerettslig perspektiv.⁸⁰For mer om dette, se under.

Informantenes historier beskriver hvordan opplevd stigma og diskriminering kan arte seg innenfor ulike områder. En del av disse opplevelsene kan se ut til å bygge på fordommer rettet mot informantene på grunn av deres gruppetilhørighet som nåværende eller tidligere rusavhengige. I andre tilfeller er det noe mer uklart om informantenes fortellinger reflekterer en opplevelse av en nedvurdering av dem som rusavhengig, eller om det er snakk om en mer overordnet opplevelse av et mangelfullt hjelpetilbud.

Dette betyr ikke at opplevelser knyttet til stigma og diskriminering er det eneste som preger informantenes historier. Flere av informantene forteller om episoder hvor de har fått god hjelp og blitt møtt med verdighet og omsorg. Det er viktig å forsøke å lære av disse erfaringene, og innhente mer kunnskap om hvilke tiltak og strategier som er mest effektive for å forhindre og bekjempe opplevelser av stigma og diskriminering.⁸¹Se nærmere om dette i kap. 5.

Intervjuene med brukerorganisasjonene og tjenestene utfyller informantenes personlige historier, og bidrar med viktige perspektiver på hva som kan tenkes å ligge bak erfaringene. Samtalen med brukerorganisasjonene reflekterer i stor grad funnene i dybdeintervjuene, og gir ytterligere eksempler på opplevd diskriminering og stigmatisering. Også i fokusgruppene for helsepersonell og politiansatte bekreftes flere av problemområdene som kommer frem i intervjuene. Samtidig er det også en betydelig forskjell i virkelighetsforståelse mellom informantene og flere av fokusgruppedeltakerne.

Undersøkelsen bygger ikke på representative utvalg, og dokumenterer informantenes subjektive erfaringer. Det er derfor verken mulig å generalisere funnene eller gjøre en konkret vurdering av hvorvidt de ulike hendelsene utgjør diskriminering i rettslig forstand. Noen av informantenes opplevelser mangler sannsynligvis viktig kontekst, og vil helt eller delvis kunne ha saklige forklaringer. Andre erfaringer vil være en mer treffende gjengivelse av møter informantene har hatt med tjenestene. Uansett sitter mange av informantene igjen med en opplevelse av å bli diskriminert og stigmatisert av offentlige myndigheter på grunn av tidligere eller nåværende rusavhengighet. Dette er erfaringer som må tas på alvor.

Strukturelle, mellommenneskelige og individuelle årsaker

For at myndighetene skal kunne sette i verk effektive tiltak for å møte disse utfordringene, er det også viktig med økt innsikt om hvorfor slike opplevelser kan oppstå. Dette drøftes derfor her kort, basert på funnene fra dybdeintervjuene, fokusgruppeintervjuene og litteraturgjennomgangen. Forklaringene kan deles inn i strukturelle, mellommenneskelige og individuelle forhold.⁸²Denne inndelingen tar utgangspunkt i inndelingen mellom strukturelt stigma, offentlig stigma og personlig stigma, som ofte er å finne i stigmaforskning (se vedlegg 1). Nivåinndelingen er den samme, men tilnærmingen her er noe bredere.

Strukturelle forhold

Det er grunn til å tro at strukturelle forhold vil kunne bidra til å forklare noen av informantenes opplevelser.

Dette kan for det første knytte seg til eksisterende lov- og regelverk som, selv om de ivaretar ulike legitime formål, også kan bidra til en følelse av diskriminering og stigma. Et mye omdiskutert eksempel på dette er straffebestemmelser som har et kriminalitetsforebyggende formål, men som samtidig kan bidra til stigmatisering av gruppen. Rusreformutvalgets gjennomgang tyder på at strafferettslige tiltak i flere tilfeller kan bidra til stigmatisering av rusbrukere.⁸³NOU 2019: 26, s. 250-254. Dette legges også til grunn i forarbeidende til straffeloven, se. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), s. 124. Et annet eksempel er at faglige retningslinjer anbefaler at det stilles krav om tre måneders dokumentert rusfrihet for å motta ADHD-medisinering.⁸⁴Helsedirektoratet, ADHD, nasjonal faglig retningslinje (2016, oppdatert 2022), kap. 2.

For det andre, vil ivaretakelsen av viktige samfunnshensyn i seg selv kunne utløse opplevelser av diskriminering og stigma. Ifølge fokusgruppen med helsepersonell kan behandlingen av pasienter med rusavhengighet av og til måtte begrenses av hensyn til medisinsk forsvarlighet. Særlig omtales medisinering som et etisk krevende område. Enkelte begrensninger i behandlingsforløpet som bygger på medisinskfaglige vurderinger, vil for den enkelte kunne oppleves som avvisning fra helsehjelp basert på tilhørighet til en gruppe. Fokusgruppen for politiansatte synliggjør også at narkotikabruk i ulike sammenhenger kan være forbundet med straffbare handlinger, som vinningskriminalitet, ruspåvirket kjøring, utagering og ordensforstyrrelser.⁸⁵Se også FHI, Narkotika i Norge, «Skader og problemer knyttet til narkotikabruk» (2018). Politiets legitime mandat om å bekjempe slike handlinger vil likevel kunne utløse stigmaopplevelser. Samtidig er det også verdt å nevne at det er en viss grad av faglig uenighet om akkurat hvordan disse samfunnshensynene skal ivaretas.⁸⁶Dette synliggjøres bl.a. i fokusgruppen for helsepersonell.

For det tredje, vil noen av erfaringene sannsynligvis ha sin bakgrunn i organisatoriske forhold. I datamaterialet kommer det blant annet frem eksempler på at selve utformingen av hjelpeapparatet kan bidra til stigmaopplevelser – for eksempel i utformingen av Nav-systemet og systemet for tildeling av botilbud for rusavhengige.

For det fjerde, vil utilstrekkelig tilgang på ressurser i tjenestene sannsynligvis også kunne bidra til stigma- og diskrimineringsopplevelser. Dette fremheves av både fokusgruppen for helsepersonell og politiansatte. De peker på at de ikke alltid har god nok tid og ressurser til å møte befolkningen på en tillitsskapende måte, og at dette kan gå negativt utover de konkrete menneskemøtene.

Mellommenneskelige forhold

Også mellommenneskelige forhold vil være en viktig forklaringsfaktor.

Særlig negative holdninger og mangel på kunnskap om rusavhengighet i tjenestene vil kunne bidra til å forklare en del av informantenes opplevelser. Flere av informantenes historier har tydelig bakgrunn i negative holdninger mot rusavhengige, som at de er farlige, lyver, har skyld i egen avhengighet og mangler evner. I noen tilfeller uttrykkes dette ifølge informantene direkte i form av støtende kommentarer. Også i fokusgruppene fremheves negative holdninger og manglende kunnskap som en viktig årsak til stigma og diskriminering. Dette stemmer godt overens med eksisterende forskning.

Også mer praktiske utfordringer i tjenesteytingen kan tenkes å bidra til stigmaopplevelser. I fokusgruppene trekkes det særlig frem at kommunikasjonsutfordringer og forskjellige virkelighetsforståelser kan bidra til at tjenesteytere og rusavhengige sitter igjen med helt ulike opplevelser etter et møte.

Individuelle forhold

Gjennom intervjuene er det også flere tegn på at individuelle forhold vil kunne bidra til å forsterke opplevelsen av diskriminering og stigma i møte med offentlige tjenester. Mange av informantene preges av selvstigmatisering, og kjenner på skam og mindreverdighet knyttet til rusavhengigheten. Flere har også en tydelig forventning om å bli stigmatisert og diskriminert i ulike sammenhenger, og dette kan igjen forsterke nye slike erfaringer. Individuelle personlighetstrekk og atferd vil også kunne påvirke informantenes erfaringer. En del har for eksempel erfart at konfronterende eller destruktiv atferd kan bidra til at man blir møtt med negative reaksjoner tilbake. Flere av informantene lever også et liv i utenforskap, med relativt varierende psykisk helse, levekårsutfordringer og omfattende rusbruk. Dette vil sannsynligvis også være med på å forklare noen av informantenes erfaringer og perspektiver.

Sammensatte årsaker – sammensatte løsninger

I tillegg til at de overnevnte årsakene isolert sett kan påvirke informantenes opplevelser, henger de også henger tett sammen med hverandre. For eksempel vil en lovbestemmelse, selv om den ivaretar legitime formål, både direkte kunne utløse selvstigmatisering og bidra til negative holdninger i samfunnet. På samme måte kan det å bli stemplet som avviker bidra til en selvoppfyllende profeti hvor man begynner å tro på og leve ut den avvikende identiteten, noe som igjen kan utløser fordommer og samfunnsmessige reaksjoner.⁸⁷Dette er et sentralt element i såkalt «stemplingsteori», som bl.a. er utarbeidet av sosiologen Howard S. Becker. Se Howard S. Becker, Outsiders: Studies in the Sociology of Deviance (New York: Free Press of Glencoe, 1963). Årsakssammenhenger mellom mikro-, meso- og makronivåer i samfunnet er et sentralt studiefelt innenfor ulike samfunnsvitenskapelige disipliner. Av plasshensyn er det ikke rom for å redegjøre nærmere for dette her. Se figur 1 for en illustrasjon av sammenhengen mellom individuelle, mellommenneskelige og strukturelle faktorer og opplevd stigma og diskriminering.

Figur 1: Faktorer som kan føre til opplevd stigma og diskriminering.

På grunn av denne tette sammenkoblingen, er det behov for tiltak som kan ha størst mulig følgeeffekter på flere nivåer. Det er utenfor rammene av denne undersøkelsen å peke på akkurat hvilke løsninger som er best egnet for å oppnå dette. På myndighetsnivå, vil imidlertid tiltak på strukturelt nivå være særlig aktuelt. Et av de viktigste virkemidlene myndighetene har mot stigmatisering og diskriminering, er det rettslige vernet mot diskriminering. Et av hovedformålene med diskrimineringsvernet er å hindre diskriminering av minoriteter og sårbare grupper som er særlig utsatt for å bli diskriminert.⁸⁸Prop. 81 L (2016-2017), s. 57-58. Diskrimineringsvernet er et konkret rettslig verktøy for å sikre at diskrimineringsvurderinger trekkes inn løpende i ulike vurderinger som skal gjøres i tjenestene. En sentral komponent i en diskrimineringsvurdering vil nettopp være å vurdere om forskjellsbehandling er saklig, nødvendig og forholdsmessig. Dette vil kunne sikre at både utformingen og praktiseringen av regelverk på ulike områder ikke går lengre enn strengt nødvendig og beror på individuelle vurderinger. I tillegg har også diskrimineringsvernet en normdannende funksjon ved at det skal påvirke holdninger og bidra til bevisstheving. Ivaretakelse av den enkeltes likeverd er også en viktig funksjon av diskrimineringsvernet.⁸⁹Ibid., s. 57. En skjerpet tilnærming til diskrimineringsvernet for denne gruppen, vil derfor sannsynligvis kunne bidra inn på alle nivåer.

NIMs anbefalinger

Selv om mange av funnene i undersøkelsen beskriver forhold som ikke nødvendigvis når opp til terskelen for brudd på menneskerettighetene, synliggjør undersøkelsen menneskerettslige utfordringer. NIM fremmer derfor to anbefalinger som bør adresseres av myndighetene:

Behov for et mer tydeliggjort diskrimineringsvern

Etter NIMs syn er det særlig viktig at myndighetene vurderer om de rettslige rammene for ivaretakelsen av diskrimineringsvernet til denne gruppen er effektivt nok.

Som gjennomgått i kapittel 1, vil rusavhengige etter omstendighetene ha et diskrimineringsvern etter menneskerettighetene og i likestillings- og diskrimineringsloven. Menneskerettsloven omfatter diskrimineringsgrunnlaget «annen status» (gjennom inkorporering av bl.a. ØSK), og likestillings- og diskrimineringsloven omfatter diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Likevel er det grunn til å stille spørsmål ved hvor effektivt dette vernet er i praksis.⁹⁰Et slikt vern kan innfortolkes i bl.a. ØSK art. 2 nr. 2, CRPD art. 5 nr. 2 og likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Forskjellsbehandling er kun lovlig dersom den er saklig begrunnet, nødvendig for å oppnå formålet, og forholdsmessig. For mer, se kap. 1. Det er uklart hvor grensene for vernet går, og om det favner alle tilfeller som bør ha beskyttelse mot diskriminering.

Samtidig illustrerer funnene at rusavhengige i ulike sammenhenger kan ha et faktisk behov for rettslig vern mot diskriminering. Enkelte av informantenes erfaringer i møte med offentlige tjenester vil i praksis kunne utgjøre brudd på diskrimineringsforbudet, fordi det beskriver forskjellsbehandling som ikke er saklig, nødvendig eller forholdsmessig. Et eksempel på dette er der informantene har blitt avvist fra helsevesenet eller krisesenter umiddelbart etter at det blir kjent at de har rusavhengighet. Slike typer erfaringer bygger i liten grad på det minste inngreps prinsipp og krav om at tiltak som iverksettes i størst mulig grad begrenses til den aktuelle situasjonen. Enkelte av de støtende kommentarene informantene forteller om vil også etter forholdene kunne utgjøre brudd på forbudet mot trakassering.

NIM mener derfor at rusavhengiges rettslige vern mot diskriminering bør tydeliggjøres. En måte å gjøre dette på, er ved å legge til «annen status» som et vernet grunnlag i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, og spesifisere i forarbeidene at dette omfatter rusavhengighet.⁹¹Dette ble foreslått av Diskrimineringslovutvalget i 2009. Se NOU 2009: 14, s. 164–167. Forslaget ble ikke vedtatt av Stortinget og er så vidt NIM kjenner til ikke fulgt opp videre. Det kan dessuten være behov for en gjennomgang av sektorlovgivning og faglige retningslinjer for å vurdere om dette vernet ivaretas godt nok i ulikt regelverk.⁹²Enkelte av funnene i denne undersøkelsen synliggjør mulige utfordringer knyttet til sektorregelverk. NIM har samtidig ikke hatt mulighet til å gjøre en helhetlig gjennomgang av relevant sektorlovgivning og retningslinjer innenfor denne undersøkelsen.

I et eventuelt arbeid med å tydeliggjøre diskrimineringsvernet for denne gruppen vil en støte på krevende avgrensinger og sammensatte problemstillinger. For eksempel er det godt dokumentert at problematisk bruk av både ulovlige rusmidler, vanedannende medikamenter og alkohol på samfunnsnivå er knyttet til en rekke helsemessige og sosiale skadevirkninger.⁹³FHI, Narkotika i Norge, «Skader og problemer knyttet til narkotikabruk» (2018). Som nevnt kan narkotikabruk blant annet være forbundet med ulike straffbare handlinger. Dette er forhold som det etter menneskerettighetene er klart legitimt for myndighetene å forsøke å bekjempe. Forskjellsbehandling rettet mot rusavhengige vil derfor i en del tilfeller være lovlig, fordi den er nødvendig eller forholdsmessig. I tillegg har flere rusavhengige levekårsutfordringer som gjør at de blir dårligere stilt enn andre på ulike samfunnsområder som arbeid, utdanning og helse. I en del tilfeller vil det dermed være vanskelig å identifisere hva som utgjør usaklig forskjellsbehandling med bakgrunn i den enkeltes rusavhengighet og hva som har bakgrunn i faktorer som utenforskap, sosiale forskjeller og bruk av rusmidler i seg selv.⁹⁴NOU 2009: 14, s. 143.

Etter NIMs syn bør imidlertid ikke disse utfordringene stå i veien for en tydeliggjøring av rusavhengiges reelle behov for et diskrimineringsvern, som er dokumentert av denne undersøkelsen. Som ved all annen diskrimineringsrett, er det viktig å skille mellom usaklig forskjellsbehandling og forskjellsbehandling som er saklig, nødvendig og forholdsmessig. Det bør også være mulig for denne gruppen. En nærmere gjennomgang vil også bidra til å øke bevisstheten om disse dilemmaene, og virke avklarende for førstelinjen som må gjøre disse vanskelige avveiningene i praksis.

Behov for tiltak mot skadelige fordommer og stereotypier

Etter NIMs vurdering, er det også behov for å adressere de underliggende fordommene og stereotypiene som etter forholdene kan føre til diskriminering av rusavhengige. Som gjennomgått i kapittel 1 inneholder flere menneskerettighetskonvensjoner en slik forpliktelse. Denne forpliktelsen vil også gjelde overfor rusavhengige, i den grad de er omfattet av de aktuelle konvensjonene.⁹⁵CRPD art. 8 forplikter myndighetene til å treffe effektive tiltak for å bekjempe fordommer, stereotypier og skadelig praksis mot funksjonshemmede. En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i ØSK, men ØSK-komiteen har uttalt at stater må iverksette tiltak for å adressere forhold og holdninger som skaper eller viderefører de facto diskriminering. Dette er positive forpliktelser som staten har til å iverksette tiltak for å adressere fordommer mer overordnet.

Undersøkelsen beskriver flere eksempler på støtende kommentarer og handlinger som informantene har opplevd som krenkende og stigmatiserende. Dette kan for det første være skadelig på individnivå, fordi de kan bidra til utenforskap, forverret helsetilstand og redusere hjelpesøkende atferd. For samfunnet kan fordommer og stereotypier som flere av informantene forteller at de har møtt, bidra til å skape, legitimere og videreføre diskriminering av rusavhengige. Det er særlig alvorlig når skadelige holdninger kommer fra det offentlige. Det kan imidlertid også avdekke svakheter i ivaretakelsen av den positive plikten til å bekjempe årsakene til diskriminering gjennom målrettet kunnskaps- og holdningsarbeid.

For at rusavhengiges menneskerettslige vern mot diskriminering skal være effektivt i praksis, mener NIM at myndighetene bør ta aktive grep for å bekjempe fordommer, stereotypier og forhold som bidrar til slik diskriminering. I tillegg må myndighetene sikre tilstrekkelig kunnskap i tjenestene om dette diskrimineringsvernet. Dette fordrer både holdningsendrende og kunnskapshevende tiltak som bygger på rusavhengiges menneskeverd og rett til frihet fra diskriminering.