1. Vold og overgrep mot eldre

NIMs eldrerapport fra 2019 pekte på at vold og overgrep mot sårbare eldre utgjorde en menneskerettslig utfordring. NIM konkluderte med at myndighetene ikke i tilstrekkelig grad ivaretok sin forpliktelse til å iverksette målrettede tiltak med utgangspunkt i eldres behov og sårbarhet. I tillegg påpekte NIM at det manglet tilstrekkelig fungerende systemer, verktøy og kompetanse for å avdekke og håndtere tilfeller av vold i nære relasjoner og vold mot eldre som bor på institusjon.

NIM spør: Hva har skjedd siden sist?

1.1. Rettslige rammer

De menneskerettslige forpliktelsene til å forebygge, avverge, beskytte mot og etterforske og straffeforfølge vold og overgrep mellom privatpersoner, omtales gjerne som statens sikringsplikt.  Den forplikter ikke bare statene til å selv avstå fra menneskerettighetsstridig maktutøvelse, men til å handle aktivt for å hindre voldsutøvelse mellom privatpersoner. Sikringsplikten følger av en rekke menneskerettighetskonvensjoner, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og Istanbulkonvensjonen.

Statens sikringsplikt inntrer der staten har visst eller burde ha visst at det forelå en reell og umiddelbar risiko for vold og overgrep. Dersom disse vilkårene er oppfylt, må myndighetene utføre alle rimelige tiltak som kan forhindre at risikoen materialiserer seg. Staten kan selv vurdere hvilke tiltak som settes inn, men tiltakene må være egnet til å forhindre vold og overgrep, og bidra til praktisk og effektiv beskyttelse. Mangelfull koordinering og manglende tiltak eller handling kan føre til at statens menneskerettighetsforpliktelser brytes. Dersom den voldsutsatte er en sårbar person, for eksempel på grunn av alder, har myndighetene en særlig sterk forpliktelse til både å treffe tiltak og til å sørge for at personen gis reell beskyttelse.¹³Fra EMDs praksis, se f.eks. Opuz v. Tyrkia (33401/02) – kvinne utsatt for vold av tidligere ektemann, som også drepte sin tidligere svigermor; Z m.fl. v. Storbritannia (29392/95) – omsorgssvikt overfor barn; Irina Smirnova v. Ukraina (1870/05) – en eldre kvinne som delte leilighet med yngre menn ble utsatt for vold fra disse; V.C. v. Italia (54227/14) – en 15-årig jente ble del av en prostitusjonsring; Kurt v. Østerrike (62903/15) – barn utsatt for vold i nære relasjoner. Se også Rt. 2013 s. 588, avsn. 45–50 med videre henvisinger. Særlig viktig på feltet er Europarådets konvensjon om forebygging og nedkjemping av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen), CETS No.210 (11.05.2011, trådte i kraft 01.08.2014). Den er tydelig på hvilke krav som stilles til hvordan statene skal utforme tiltak på feltet, og er tydeligere og mer spesifikk enn ordlyden i flere tidligere menneskerettighetsinstrumenter.

Dette betyr konkret at politiet må beskytte voldsutsatte ved kjent risiko for vold og overgrep, og sikre effektiv etterforskning av slike saker. Det betyr også at annet hjelpeapparat, slik som helsevesenet, må ha gode og effektive tiltak for å beskytte personer mot vold og overgrep. Staten er forpliktet til å sørge for en rekke forebyggings- og beskyttelsestiltak, for eksempel at det finnes nok kunnskap og andre «verktøy» til å oppdage at eldre utsettes for vold eller overgrep. Staten må også sørge for at voldsutsatte eldre gis behandling for volden de er utsatt for.

Det kreves en helhetlig, kunnskapsbasert og ressursmessig tilstrekkelig respons fra myndighetene i møte med vold og overgrep. Handlingsplaner kan ifølge Istanbulkonvensjonen være nyttige redskap.¹⁴Se Istanbulkonvensjonens bestemmelser.

Norges menneskerettslige forpliktelser til å beskytte eldre mot vold og overgrep er ivaretatt i norsk lovgivning på flere måter. Straffelovgivningen regulerer for eksempel politiets etterforsknings- og beskyttelsesplikt. For både politi og annet hjelpeapparat er avvergeplikten i straffeloven § 196 viktig. Helsevesenets ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep reguleres også i ulike deler av helselovgivningen, for eksempel tannhelsetjenesteloven § 1-3 c, spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 f, og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 3-3 a.

1.2. Tiltak fra myndighetene

NIMs rapport fra 2019 viste at tiltak som eksplisitt tok for seg vold mot eldre i stor grad var fraværende i regjeringens handlings- og opptrappingsplaner mot vold i nære relasjoner. Regjeringens nåværende handlingsplan mot vold i nære relasjoner for perioden 2021–2024, Frihet fra vold, definerer statens tiltak på området. Planen omfatter alle aldersgrupper og nevner også utfordringer knyttet til voldsutsatthet for eldre. Samtidig er det kun et fåtall av tiltakene i planen som retter seg mot denne gruppen.¹⁵Justis- og beredskapsdepartementet, Frihet fra vold: Regjeringens handlingsplan for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner 2021-2024. Se for eksempel tiltak 31 om styrking av TryggEst (s. 47), tiltak 33 om evaluering av telefontjenester, herunder hjelpetelefon for voldsutsatte eldre (s. 47). Se også «Eldre over 65 år utsettes for vold i nære relasjoner» (s. 19) og tiltak knyttet til tolking på samisk: «behovet for tolk gjør seg særlig gjeldende for voldsutsatte eldre» (s. 68).

Siden 2008 har regjeringen anbefalt kommuner å utarbeide egne handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. En gjennomgang Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjorde i 2016 viste at kun en tredjedel av norske kommuner hadde slike handlingsplaner, og at det var få tiltak rettet mot eldre i de planene som fantes.¹⁶Se Sandmoe, A., Kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner – også for eldre voldsutsatte? (Oslo: NKVTS, Rapport nr. 9, 2016), s. 6 flg. NKVTS lanserte i 2022 en veileder for utvikling av kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Denne innehar et fokus på risikoutsatte grupper, herunder eldre. Se NKVTS, Veileder for utvikling av kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, 2022. Andelen kommuner med handlingsplaner har økt de senere årene, men det er usikkert hvor stor andel av disse som i dag har tiltak rettet mot eldre.¹⁷Statistisk sentralbyrå, Kommunens krisesentertilbud og tiltak mot vold i nære relasjoner (KOSTRA-skjema 7B) 2016, 2017, 2018, 2019, 2020,2021,2022. 2023. Hentet fra Statistikkbanken 12.05.2023. I 2022 oppga 66 prosent av landets å ha enten en egen politisk plan mot vold i nære relasjoner, eller å ha en plan for dette arbeidet i samarbeid med andre. Det er for øvrig langt vanligere at kommunene rapporterer å jobbe aktivt mot vold og overgrep mot barn og unge, enn overfor eldre aldersgrupper. I en spørreundersøkelse blant landets kommuner i 2019 oppga to av tre respondenter at deres kommunes arbeid mot vold og overgrep i stor grad rettet seg mot barn og unge, mens kun én av fem svarte at deres kommune i stor grad jobbet med voksne.¹⁸Myrvold, T., Holtan Møller, G., og Hatleskog Zeiner, H., Evaluering av Opptrappingsplanen mot vold og overgrep. Underveisrapport (Oslo: OsloMet, NIBR-rapport 18, 2020), s. 74.

TryggEst er et verktøy som brukes av kommuner i arbeidet for å forebygge, avdekke og håndtere vold og overgrep mot risikoutsatte voksne som i liten grad er i stand til å beskytte seg mot og melde ifra om overgrep. En gjennomgang av forsøksperioden 2018–2020 konkluderte med at programmet har bidratt til at det ble avdekket seks til åtte ganger så mange saker sammenliknet med før programmet ble tatt i bruk, og fant en markant økning i andelen saker med eldre fornærmede.¹⁹Elvegård, K., m.fl., TryggEst: Bedre beskyttelse av overgrepsutsatte voksne – Sluttrapport: To års forsøk med TryggEst (Trondheim: NTNU Samfunnsforskning, 2020), s. xi og 95.

I henhold til regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner, skal TryggEst styrkes, «slik at flere kommuner kan få opplæring og kunnskap i arbeidet med å avdekke, fange opp og gi hjelp til sårbare og utsatte voksne».²⁰Justis- og beredskapsdepartementet, Frihet fra vold, s. 47. Det er frivillig for kommuner å delta i programmet. Det er nå 56 kommuner og bydeler som deltar eller har vedtatt oppstart i TryggEst. Disse kommunene omfatter omtrent 39 prosent av befolkningen.²¹Bufdir, E-post til NIM 24.05.2023. Se også Bufdir, TryggEst – vern for risikoutsatte voksne, hentet 02.05.2023. I en rapport fra 2021 om vold, overgrep og forsømmelser ved norske sykehjem fremmet Helsedirektoratet en rekke anbefalinger til Helse- og omsorgsdepartementet om hvordan man kan jobbe mer strukturert og helhetlig for å forebygge og avdekke vold og overgrep. Direktoratet uttalte blant annet at

«[d]et er behov for at vold, overgrep og forsømmelser kommer på agendaen i arbeidet med flere nasjonale satsinger rettet mot eldre, og at det jobbes for at helsepersonell utvikler en omforent holdning og forståelse for vold blant eldre, begrepsbruk og lovverk».²²Helsedirektoratet, Vold, overgrep og forsømmelser i norske sykehjem – om omfang og pågående forebyggende arbeid (Oslo: Helsedirektoratet, 2021), s. 22.

Det anbefales også at «Helsetilsynet gjør et landsomfattende tilsyn på hvordan det jobbes med å forebygge, avdekke og avverge vold, overgrep og forsømmelser blant eldre i sykehjem og boliger med heldøgns omsorg».²³Ibid, s. 20.

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å gjennomgå nåværende virkemidler og prosedyrer for utredning og håndtering av vold mot eldre og vurdere effektive meldesystemer, samt utrede etablering av nasjonale faglige retningslinjer i eldrevoldssaker. Departementet har også bedt Helsedirektoratet om å gi en helhetlig vurdering og prioritering av hvilke tiltak som bidrar til å styrke innsatsen for å forebygge, avdekke, avverge og håndtere eldrevold i omsorgssektoren.²⁴Dokument 15:990 (2022-2023) Skriftlig spørsmål fra Bård Hoksrud (FrP) til helse- og omsorgsministeren, 13.01.2023.

1.3. Utvikling i kunnskapsgrunnlaget

NKVTS sin forekomststudie fra 2017 om vold og overgrep mot eldre hjemmeboende personer i Norge indikerte at mellom 6,8 og 9,2 prosent av hjemmeboende eldre hadde blitt utsatt for vold eller overgrep etter at de fylte 65 år, og at de fleste var i nær relasjon til voldsutøveren. Rapportforfatterne karakteriserte vold mot hjemmeboende eldre som et «usynlig samfunnsproblem».²⁵Sandmoe, A., m.fl., Vold og overgrep mot eldre personer i Norge: En nasjonal forekomststudie (Oslo: NKVTS, rapport nr. 9, 2017). Tallene viser til den samlede forekomsten av fysisk vold, samt psykiske, seksuelle og økonomiske overgrep (se rapporten s. 47).

De siste årene er det gjort flere studier som har bidratt til kunnskap om observasjoner av vold og overgrep mot eldre fra pleieansatte, pårørende og uformelle omsorgsgivere. I studiene anvendes begreper som vold (inklusive psykisk vold), overgrep, utelatt helsehjelp, forsømmelser og aggresjon. Begrepene omhandler til dels svært forskjellige fenomener, og anvendes noe ulikt i ulike studier. De betegner handlinger mellom ulike personkategorier, og beskriver til dels overlappende fenomener som har flere av de samme risikofaktorene og som kan opptre samtidig.²⁶Sandmoe, A., m.fl., «Vold, overgrep, utelatt helsehjelp, forsømmelser og aggresjon: Begrepsbruk i en norsk sykehjemskontekst», Tidsskrift for omsorgsforskning 8, nr. 3 (2022).Dette betyr også at ikke alle handlinger som blir beskrevet i forskningen faller inn under de strafferettslige kravene til hva som er en voldshandling.

En spørreundersøkelse gjennomført blant pleieansatte på norske sykehjem høsten 2018 indikerer at uønskede hendelser som forsømmelser samt vold og aggresjon er utbredt på norske sykehjem.²⁷Funnene oppsummeres i Helsedirektoratet, Vold, overgrep og forsømmelser i norske sykehjem – om omfang og pågående forebyggende arbeid (Oslo: Helsedirektoratet, 2021). Undersøkelsen kartlegger omfanget av de følgende formene av vold og overgrep: psykisk vold («verbal eller ikke-verbal atferd som kan resultere i en følelse av psykisk smerte, frykt eller nød»), fysisk vold («Bruk av fysisk makt som kan resultere i akutt eller kronisk lidelse, fysisk skade, smerte, funksjonshemning, nød eller død»), økonomisk/materiell vold («Ulovlig, uautorisert eller feil bruk av en eldre persons ressurser, eller intensjonell ødeleggelse av materielle ting av betydning»), seksuelle overgrep («Tvungen og/eller uønsket seksuell interaksjon (berøring eller ikke berøring) av noe slag med en eldre person») og forsømmelser begått av helsepersonell («Mangelfull eller unnlatelse av å beskytte en eldre person mot skade eller å oppfylle grunnleggende pleie- og omsorgsbehov, fra formelle eller uformelle omsorgsgivere (intensjonelt eller ikke-intensjonelt)»), Aggressive hendelser kan betegnes som ulike former for handlinger som er negative og invaderende, og som potensielt kan skape fysisk eller psykisk stress eller skade. Aggressive handlinger kan også være de overnevnte formene for vold og overgrep, med unntak av forsømmelser fra helsepersonell. Se rapporten s. 6 og videre henvisninger til studier rapporten baserer seg på. Dette gjelder både uønskede hendelser fra pleieansatte mot beboere, fra pårørende mot beboere og mellom beboere. En spørreundersøkelse fra 2022 blant uformelle omsorgsgivere for hjemmeboende personer med demens i Norge tyder også på at liknende uønskede hendelser er utbredt overfor denne gruppen. Her var hendelser av psykisk karakter mest utbredt.²⁸Steinsheim, G. m.fl., «Abusive episodes among home-dwelling persons with dementia and their informal caregivers: a cross-sectional Norwegian study», BMC Geriatrics 22, nr. 852 (2022). Studien tar i bruk begrepene abuse (herunder psykologisk, fysisk, økonomisk/finansielt, seksuelt) og neglect (tilsvarende forsømmelser). 6,5 prosent rapporterte å ha begått minst en forsømmelse i løpet av det siste året. I begge studiene rapporterte et fåtall om økonomiske, materielle eller seksuelle overgrep.

Flere nyere studier og rapporter tyder på at vold mot eldre ikke blir avdekket og håndtert tilstrekkelig. Dette gjelder blant annet på sykehjem. Kvalitative studier gjennomført blant personer i ledelsen på sykehjem i 2022 fant at ledere manglet nødvendige kunnskaper og strategier for å avdekke og håndtere hendelser med vold, overgrep og forsømmelser mot eldre og at det norske systemet for rapportering av avvik ikke er godt nok rustet til å avdekke vold og overgrep mot eldre.²⁹Myhre, J. m.fl., «Elder abuse and neglect: an overlooked patient safety issue. A focus group study of nursing home leaders’ perceptions of elder abuse and neglect», Health Services Research 20, nr. 199 (2020). Myhre, J., m.fl., “Nursing home leaders’ perception of factors influencing the reporting of elder abuse and neglect: a qualitative study”, Journal of Health Organization and Management 34, nr. 6 (2020). I tillegg viste Sivilombudets besøk til fem sykehjem i 2020 og 2022 at ansatte manglet kompetanse om forebygging og håndtering av vold og overgrep mot eldre.³⁰Sivilombudet, Sivilombudets besøk til sykehjem 2020-2022. Oppsummering av de viktigste funnene (Oslo: Sivilombudet, 2022), s. 6-7. En kvalitativ intervjustudie med pårørende til pasienter som hadde blitt utsatt for vold, overgrep eller forsømmelser på sykehjem, fant at de pårørende opplevde samarbeidet som svært utfordrende, og at de ansatte og de pårørende manglet felles virkelighetsforståelse.³¹Blekken, L. B., «Vi kjemper en kamp», Tidsskrift for omsorgsforskning 8, nr. 1 (2022).

I deres gjennomgang av eksisterende forskning fra 2019 og 2020 identifiserte Folkehelseinstituttet vold mot eldre som et område det forskes lite på.³²Se Hestevik, C. H., m.fl. Norsk forskning om forebyggende tiltak og hjelpetiltak mot vold i nære relasjoner: Et forskningskart (Oslo: Folkehelseinstituttet, 2020), s. 8. Se også Kornør, H. m.fl. Behandlingstiltak for personer som er utsatt for eller utøver vold: Et forskningskart over systematiske oversikter (Oslo: Folkehelseinstituttet, 2019).

I 2022 publiserte Riksrevisjonen en rapport som viste at det er alvorlige svakheter i myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. I likhet med andre grupper som er utsatt for vold og overgrep, kan dette få konsekvenser for voldsutsatte eldre. Riksrevisjonen fant blant annet at:

• sentrale aktører, slik som fastleger, mangler kunnskap om når og hvordan de skal melde fra ved mistanke om vold
• samordningen mellom ulike kommunale og statlige aktører på voldsfeltet byr på utfordringer
• kvaliteten på voldsarbeidet varierer mellom ulike kommuner
• politiets risikovurderingsverktøy for vold i nære relasjoner ikke fanger opp risiko for eldre.³³Dokument 3:8 (2021−2022) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner, 09.06.2022.

1.4. Menneskerettslige utfordringer

Forekomsttallene indikerer at vold mot eldre er et vedvarende problem og en menneskerettslig utfordring, både for hjemmeboende personer over 65 år og personer som bor på sykehjem. Kunnskapsgrunnlaget viser også at det er svakheter i hvordan myndighetene ivaretar sin plikt til å iverksette målrettede tiltak med utgangspunkt i eldres behov og sårbarhet, slik det følger både av EMK og Istanbulkonvensjonen.

Selv om andelen kommuner som benytter seg av verktøyet TryggEst har økt de senere årene, har det store flertallet av landets kommuner ikke tatt i bruk verktøyet. Flere sykehjem har heller ikke god nok kunnskap og strategier for å avdekke og håndtere hendelser med vold og overgrep. I tillegg fanger ikke politiets risikovurderingsverktøy for vold i nære relasjoner opp risiko for eldre. Det er dermed risiko for at myndighetene i mange tilfeller ikke ivaretar sine menneskerettslige forpliktelser om å forebygge og beskytte eldre mot vold og overgrep.

Videre er eldre voldsutsatte i liten grad eksplisitt nevnt i handlingsplanverket mot vold i nære relasjoner, både på statlig og kommunalt nivå. Kunnskapsgrunnlaget viser også at mye tyder på at det mangler overordnede strategier eller handlingsplaner for å hindre vold og overgrep mot beboere på institusjon, som for eksempel på sykehjem. Dette betyr at det er stor risiko for at myndighetenes innsats ikke er tilstrekkelig helhetlig og koordinert, slik Istanbulkonvensjonen krever.

Istanbulkonvensjonen krever en kunnskapsbasert tilnærming til voldsfeltet og konvensjonens artikkel 11 krever at myndighetene sørger for forskning og datainnsamling på tematikken. Slik datainnsamling og forskning er en essensiell komponent for å utvikle effektive og adekvate tiltak for å forhindre, avverge og beskytte mot vold og overgrep.³⁴Europarådet, Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, CETS 210 (11.05.2011), avsn. 74-82. Explanatory Report gir en utførlig beskrivelse av hvilken informasjon som bør fremkomme i datainnsamlingen og i forskningen, og hvilke formål informasjonen skal tjene. Det er fremdeles betydelige kunnskapshull på området, til tross for at noen større studier om temaet er blitt gjennomført de senere årene. Dette gjelder både forskning om vold og overgrep mot eldre, og om myndighetene og hjelpeapparatets arbeid på området. Også dette er utfordrende i et menneskerettslig perspektiv.