3. Straff

Straff har i flere tiår vært et sentralt tiltak i bekjempelsen av narkotika i Norge. Straff er tradisjonelt definert som et onde som påføres lovovertrederen i den hensikt at det skal føles som et onde. Dette ligger også til grunn for dagens straffelov.³⁹ Bruk av straff er det sterkeste virkemiddelet staten har til disposisjon overfor sine borgere.⁴⁰ I dette kapittelet gjennomgås de menneskerettslige sidene ved to sentrale temaer som har sitt utspring i straff som virkemiddel mot narkotika: avkriminalisering og politiets tvangsmiddelbruk.

Fortsatt kriminalisering av befatning med narkotika til eget bruk ble i forarbeidene til ny straffelov fra 2005 begrunnet i hensynet til ikke å legitimere rusbruk, å unngå skader og belastninger hos gjerningspersonens nære pårørende, samfunnsmessige virkninger av rusbruk samt straffens preventive virkninger.⁴¹ Bruk og besittelse av mindre doser narkotika⁴² til eget bruk er straffbart etter legemiddelloven § 24 jf. § 31, og møtes normalt med bøter.⁴³ Den som tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika, kan rammes av straffeloven § 231 og § 232.

3.1 Avkriminalisering av brukerdoser

De senere årene har avkriminalisering av bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til eget bruk kommet høyt opp på dagsordenen i Norge. De menneskerettslige spørsmålene er særlig to: Finnes det en menneskerettslig plikt til å avkriminalisere eller kriminalisere befatning med narkotika til eget bruk? Og hva sier anbefalinger fra internasjonale organer om avkriminalisering?

3.1.1 Rusreformutvalgets forslag og utviklingen i Høyesterett

I NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp foreslo Rusreformutvalgets flertall å fjerne straff for bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til eget bruk, selv om slik befatning fortsatt skulle være ulovlig.⁴⁴ Utvalget foreslo en modell med møteplikt for en kommunal rådgivningstjeneste fremfor straff, dersom det avdekkes bruk eller besittelse av narkotika til eget bruk.⁴⁵ I begrunnelsen la utvalget særlig vekt på de negative konsekvensene av strafflegging av narkotikabruk, inkludert stigmatisering og marginalisering. Utvalget understreket at bruk av straff krever en solid begrunnelse for å kunne rettferdiggjøres.⁴⁶ Ifølge utvalget mangler et godt empirisk belegg for en eventuell preventiv effekt av strafflegging av rusmiddelbruken i samfunnet, som ikke kan oppnås gjennom alternative virkemidler.⁴⁷

Vinteren 2021 la Solberg II-regjeringen frem et lovforslag som i stor grad fulgte opp forslagene fra Rusreformutvalget, men dette fikk ikke flertall på Stortinget.⁴⁸ Det ble imidlertid vedtatt å etablere rådgivende enheter for rus-saker i kommunene. Det ble også vedtatt en ny bestemmelse i straffeloven § 37 k) for saker om befatning med narkotika til eget bruk. Etter denne bestemmelsen kan en person pålegges å møte hos de rådgivende enhetene, som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse eller påtaleunnlatelse.⁴⁹ Stortingsbehandlingen dannet også utgangspunktet for at Høyesterett 8. april 2022 avsa dommer som innebærer at befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk for rusavhengige, heretter skal møtes med straffutmålingsfrafall.⁵⁰ Dette betyr at forholdet er straffbart,⁵¹ men at det ikke utmåles noen straff, i tråd med påstand fra Riksadvokaten.

HR-2022-731-A: Saken gjaldt en rusavhengig persons oppbevaring av fire gram heroin til eget bruk, samt bruk av ulike rusmidler. Høyesterett viste til at det var «bred enighet» på Stortinget om at det var lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for befatning med rusmidler til eget bruk, og at domstolene må følge opp signaler om straffutmåling fra Stortinget gitt i forbindelse med en lovgivningsprosess. Høyesterett fant at rusavhengiges bruk, erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til eget bruk skulle møtes med straffutmålingsfrafall etter § 61, i tråd med påstand fra påtalemyndigheten. Tiltalte ble dermed dømt for oppbevaringen, men fikk ikke utmålt noen straff.

HR-2022-732-A: Saken gjaldt en rusavhengig persons oppbevaring av cirka syv gram heroin til eget bruk. I saken oversteg mengden heroin den veiledende grensen for hva som skal lede til straffutmålingsfrafall. Likevel måtte reaksjonsfastsettelsen for kvantum under fem gram få innflytelse også for større mengder, slik at reaksjonene sto i rimelig forhold til hverandre. Høyesterett fant at befatning med heroin til eget bruk som i beskjeden grad overstiger veiledende grense, ikke burde være ubetinget fengsel, men en kort betinget fengselsstraff.

HR-2022-733-A: Saken gjaldt straff for oppbevaring av 24 gram amfetamin. Høyesterett fant at kvantumet falt utenfor lovgiversignalene til Stortinget, og at spredningsfaren måtte få stor betydning. Høyesterett uttalte at rusavhengighet generelt forutsetter en omfattende bruk av narkotika, både av omfang og varighet, som vedkommende selv har problemer med å kontrollere. Dette måtte bero på en objektiv vurdering der rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk vil stå sentralt. Også straffereaksjoner og vedkommendes generelle livssituasjon vil være av betydning. Høyesterett fant at lovgiversignaler støttet å bruke alternative reaksjoner for rusavhengige ved befatning med narkotika til eget bruk, og utmålte samfunnsstraff.

LB-2021-78375 (anke til Høyesterett ikke tillatt fremmet, jf. HR-2022-902-U): Lagmannsretten vektla i straffutmålingen den sårbare livssituasjonen til tiltalte, selv om han ikke var å anse som rusavhengig, og utmålte lavere straff enn tradisjonelt i slike saker.

3.1.2 Avkriminalisering i et menneskerettighetsperspektiv

3.1.2.1 De menneskerettslige og folkerettslige forpliktelsene som gjelder spørsmålet om avkriminalisering

Problemstillingen i det følgende er om det eksisterer en menneskerettslig plikt til å avkriminalisere befatning med mindre doser narkotika til eget bruk, eventuelt om det finnes en menneskerettslig eller folkerettslig plikt til å kriminalisere slike handlinger.

Barnekonvensjonen
Barnekonvensjonen er den eneste av de menneskerettslige konvensjonene som nevner narkotika eksplisitt i konvensjonsteksten. Barnekonvensjonen artikkel 33 innebærer en plikt til å iverksette tiltak for å beskytte barn mot narkotika. Som det redegjøres for i kapittel 4.4.1, innebærer bestemmelsen en plikt til å forebygge bruk av illegale rusmidler. Den innebærer også en plikt til å gi adekvat behandling og skadereduserende tjenester til barn som skades av bruk av illegale rusmidler. Staten har altså både forebyggende og rehabiliterende forpliktelser etter artikkel 33. Det er et krav at tiltakene må være effektive, med andre ord at tiltakene må være egnet til å oppnå formålet.

Et spørsmål er om bestemmelsen inneholder en plikt til å kriminalisere narkotika til eget bruk. Ordlyden innebærer isolert sett ikke en slik forpliktelse. Videre følger det av barnekonvensjonen artikkel 40 nr. 3 bokstav b at staten, når det er hensiktsmessig og ønskelig, skal søke å finne andre tiltak enn straff overfor barn.⁵² Barnekomiteen har også uttrykt bekymring for de negative konsekvensene straffelegging kan ha for barn, og anbefaler at rusbruk møtes med andre virkemidler.⁵³ Straff er altså ikke et anbefalt virkemiddel overfor barn. Basert på dette synes det klart at det ikke er grunnlag for å innfortolke en forpliktelse til å ta i bruk strafferettslige virkemidler overfor barn i barnekonvensjonen artikkel 33.⁵⁴ Det staten derimot har plikt til, er å iverksette forebyggende, rehabiliterende og skadereduserende tiltak som kan redusere rusbruk blant barn.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)
Som nevnt er EMK en annen sentral konvensjon på området, særlig artikkel 8 om retten til privatliv. For at EMK artikkel 8 overhodet skal komme til anvendelse, må det være snakk om et inngrep i en beskyttet rettighet (inngrepsvurderingen). Hvor det foreligger et inngrep, må vilkårene for dette være oppfylt. Hvis vilkårene for inngrep ikke er oppfylt, foreligger det et brudd på bestemmelsen. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 er vilkårene at inngrep må ha hjemmel i lov, forfølge et relevant formål, og være nødvendig og forholdsmessig sett hen til dette formålet.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lite praksis om menneskerettslige sider ved straffelegging av bruk av narkotika, men en ny dom fra september 2022 kan kaste lys over enkelte spørsmål. Saken Thörn v. Sverige gjaldt en mann som led av sterke smerter.⁵⁵ Han fant at cannabis hjalp mot dette og dyrket derfor cannabisplanter hjemme, til eget bruk. Han ble bøtelagt for forholdet. Partene var enige om at domfellelsen og boten utgjorde et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. EMD uttalte i denne forbindelse at det var «sufficiently established» at det forelå et inngrep, fordi klager hadde begått det straffbare forholdet for å fungere bedre i sitt dagligliv. EMD viste også til annen rettspraksis om retten til helse, hvor det å bli nektet en medisinsk behandling kan utgjøre et inngrep i EMK artikkel 8. Avgjørelsen viser at strafferettslige reaksjoner mot narkotika til eget bruk etter omstendighetene kan utgjøre et inngrep i EMK artikkel 8, spesielt dersom det foreligger et medisinsk behov for rusmiddelet.

Det kan dermed spørres om straff i visse tilfeller kan utgjøre et inngrep også overfor rusavhengige, dersom rusbruken i realiteten er en følge av en ruslidelse. I HR-2022-731-A holder Høyesterett det åpent om kriminalisering og straff overfor rusavhengige på grunn av befatning med narkotika til eget bruk i det hele tatt er å anse som et inngrep i privatlivet etter EMK artikkel 8, men uttalte at det er «vanskelig [å] se at straff for befatning med narkotika kan være et inngrep etter artikkel 8».⁵⁶ I vurderingen ser Høyesterett blant annet hen til EMDs sak Lacatus v. Sveits.⁵⁷ Saken dreide seg om en kvinne som fikk en bot for tigging, og som måtte sone i fengsel i fem dager fordi hun ikke kunne betale. Kvinnen i saken var svært fattig, analfabet og uten arbeid, og det å tigge gjorde det mulig for kvinnen å skaffe seg en nødvendig inntekt.⁵⁸ Som Høyesterett også viser til, kan straff være et inngrep i EMK artikkel 8 hvis menneskeverdet rammes i tilstrekkelig grad, for eksempel dersom straffetrusselen retter seg mot levemåte eller personlig legning.⁵⁹ Dette var et av de avgjørende argumentene for EMD for å anse bøteleggingen av kvinnen som et inngrep i EMK artikkel 8.⁶⁰

Å straffe den som tigger ved ekstrem nød, eller den som lever ut sin seksuelle legning, vil ofte innebære å straffe handlinger som reelt sett ikke kan unngås. Spørsmålet er om dette kan sammenlignes med en situasjon der en rusavhengig har befatning med narkotika til eget bruk. Det finnes imidlertid ikke annen EMD-praksis som behandler dette spørsmålet, og det er derfor vanskelig å konkludere tydelig.⁶¹ Hvis det foreligger et klart medisinsk behov for rusmiddelet og det bidrar til å sikre fungering i dagliglivet, viser imidlertid Thörn v. Sverige at det kan foreligge et inngrep i EMK artikkel 8.

Selv om Høyesterett i HR-2022-731-A uttrykte tvil om hvorvidt bruk av straff utgjorde et inngrep, fant retten at et eventuelt inngrep uansett ville være rettmessig etter EMK artikkel 8 nr. 2. Dette fordi inngrepet hadde hjemmel i lov, og var egnet til å forfølge et legitimt formål, nemlig folkehelsen og allmennprevensjon. Også etter EMDs praksis anses straffebud mot narkotikalovbrudd for å ha et legitimt formål, av samme grunner.⁶²

Dersom det først foreligger et inngrep, er det også et vilkår at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn. Staten har etter EMDs praksis en vid skjønnsmargin i folkehelsespørsmål, eksempelvis i spørsmål om regulering av ulovlige rusmidler,⁶³ der en klagers helsemessige interesser må balanseres mot statens interesse i å kontrollere narkotika- og medikamentmarkeder.⁶⁴ Likevel må forholdene i den konkrete saken også tas i betraktning, herunder hvor tyngende sanksjonen er.⁶⁵ I Thörn v. Sverige ble det vektlagt at reaksjonen utelukkende var bot, at det ikke var noe som tilsa at klager ikke ville kunne betjene boten, og at det heller ikke var påvist andre negative konsekvenser av straffen for klager, for eksempel registrering av det straffbare forholdet.⁶⁶ Det ble videre vektlagt at svenske domstoler utmålte en lavere straff enn det som vanligvis ble utmålt i slike saker.⁶⁷ Det ble også vektlagt at klager i etterkant hadde fått resept på et cannabisbasert medikament mot smertene.⁶⁸ Tilsvarende ble det i HR-2022-731-A, om oppbevaring av fire gram heroin samt bruk av ulike rusmidler, ikke utmålt noen straff, noe som medførte at Høyesterett anså reaksjonen som forholdsmessig.

Dette illustrerer at der en straffereaksjon først utgjør et inngrep i artikkel 8, må reaksjonen vurderes konkret i lys av en rekke omstendigheter. Dette kan medføre at visse typer sanksjoner, dersom de er uforholdsmessig byrdefulle, vil kunne utgjøre brudd på EMK artikkel 8 i enkelttilfeller.⁶⁹ Dette vil avhenge av de konkrete omstendighetene i saken og hvilken reaksjon som er ilagt.

Dagens rettstilstand, der det gis påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, utgjør ikke en avkriminalisering for rusavhengige, fordi reaksjonen fortsatt innebærer en straffereaksjon.⁷⁰ Det innebærer også en skyldkonstatering, som kan medføre ulempe og/eller være stigmatiserende. Som nevnt har EMD lite praksis på området, og det er derfor fortsatt uklart hvordan en rekke typetilfeller ville blitt vurdert etter EMK.

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)
Etter ØSK artikkel 12 har enhver rett til den høyest oppnåelige helsestandard.⁷¹ ØSK artikkel 12 nr. 2 bokstav b pålegger statene å treffe tiltak for å fremme innbyggernes helse. Dette omfatter ifølge ØSK-komiteen tiltak for å «discourage the […] use of tobacco, drugs and other harmful substances».⁷² Tiltakene statene iverksetter for å realisere retten til helse bør «[s]kape vilkår som trygger alle legebehandling og pleie under sykdom».⁷³ Dersom strafflegging kan føre til at rusbrukere vegrer seg for å oppsøke helsevesenet, eller hindrer hensiktsmessig og god helsehjelp, kan dette utfordre retten til helse.⁷⁴ Som nevnt i kapittel 2.3. anbefaler flere internasjonale organer å avkriminalisere nettopp for å bedre respektere og oppfylle retten til helse.

Narkotikakonvensjonene
Det finnes tre sentrale konvensjoner som regulerer det internasjonale samarbeidet om narkotika, og som Norge er bundet av: Den alminnelige narkotikakonvensjon av 1961, Konvensjon om psykotrope stoffer av 1971 og Konvensjon om ulovlig håndtering og handel med narkotika og psykotrope stoffer av 1988.⁷⁵ Formålet med konvensjonene er å etablere et internasjonalt kontrollregime for narkotiske og psykotrope stoffer.⁷⁶ Konvensjonen av 1988 artikkel 3 pålegger statene som et utgangspunkt å kriminalisere en rekke handlinger knyttet til narkotika, herunder besittelse av narkotika til eget bruk, jf. artikkel 3 nr. 2. Konvensjonens artikkel 3 nr. 4 bokstav d åpner etter sin ordlyd uttrykkelig for andre typer reaksjoner enn straff ved mindre alvorlige forhold, for eksempel behandling, utdanning, ettervern, rehabilitering eller sosial reintegrering.

I tillegg understreker overvåkningsorganet til narkotikakonvensjonene (INCB) i sin årsrapport for 2021 at avkriminalisering av narkotika til personlig bruk ikke er i strid med narkotikakonvensjonene, at statene har en bred skjønnsmargin ved gjennomføringen av forpliktelsene etter konvensjonen, samt at «the adoption of alternative measures can constitute an integral part of a balanced and human rights-based approach to drug policy».⁷⁷

Basert på kildegrunnlaget kan ikke NIM se at det skulle være i strid med narkotikakonvensjonene å avkriminalisere dersom det innføres alternative tiltak. Dette er for øvrig i tråd med Rusreformutvalgets konklusjon om at det er forenelig med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene å avkriminalisere, såfremt slik befatning med narkotika forblir ulovlig og kan møtes med andre tiltak som er egnet til å oppnå konvensjonenes formål.⁷⁸

Alternative tiltak
En eventuell avkriminalisering må ledsages av alternative tiltak for å redusere skader forbundet med rusbruk. Konvensjon om ulovlig håndtering og handel med narkotika og psykotrope stoffer av 1988 artikkel 3 nr. 4 bokstav d trekker frem ulike «alternative» tiltak statene kan bruke i stedet for straff i mindre alvorlige narkotikasaker. Barnekonvensjonen artikkel 33 forutsetter generelt at det iverksettes tiltak for å beskytte barn mot narkotika. I denne sammenheng er det et sentralt spørsmål hva slike tiltak kan være. De nevnte konvensjonene og praksis knyttet til dem gir noe veiledning.

Etter Narkotikakonvensjonene har statene en vid skjønnsmargin når det gjelder hvilke alternative tiltak de velger å iverksette dersom de ønsker å avkriminalisere. Behandling, utdanning, ettervern eller sosial reintegrering trekkes frem som eksempler i konvensjonen av 1988. Dette understrekes også av overvåkingsorganet INCB.⁷⁹ Det sentrale må i alle tilfeller antas å være at det iverksettes effektive tiltak som kan redusere skadevirkningene av rusbruk både for individet selv, og for samfunnet for øvrig.

Barnekonvensjonen artikkel 33 lister opp «lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak» som tiltak for å beskytte barn mot narkotika. Barnekomiteen har trukket frem forebygging, skadelindring og behandlingstilbud for avhengighet, uten diskriminering og med tilstrekkelige budsjettmidler, som sentralt.⁸⁰ Etter NIMs syn er det viktig at staten har effektive tiltak som kan ivareta den overordnede målsetningen om å beskytte barn mot narkotika.

Oppsummering av de folkerettslige forpliktelsene
NIMs vurdering er at det per i dag ikke finnes en menneskerettslig plikt til å avkriminalisere befatning med narkotika til eget bruk. Det finnes imidlertid heller ingen folkerettslig eller menneskerettslig forpliktelse til å kriminalisere befatning med narkotika til eget bruk. Selv om det i dag ikke kan utledes noen menneskerettslig plikt til å avkriminalisere narkotikabruk, vil avkriminalisering imidlertid være i tråd med internasjonale anbefalinger om gjennomføring av menneskerettighetene.⁸¹ Dette drøftes nærmere i neste avsnitt.

3.1.2.2 Menneskerettslige anbefalinger og realiseringen av andre menneskerettigheter

Som gjennomgått i kapittel 2.3, har flere internasjonale organer, herunder barnekomiteen, ØSK-komiteen, FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs spesialrapportør for retten til helse, anbefalt avkriminalisering som et instrument for å sikre rusbrukeres menneskerettigheter. Slike anbefalinger er ikke folkerettslig bindende. Likevel uttrykker de faglige vurderinger fra folkerettslige organer om hvordan menneskerettighetene kan bli bedre ivaretatt av statene.

Strafflegging av narkotikabruk vanskeliggjør ifølge de internasjonale organene realisering av menneskerettighetene på flere måter. Særlig er negative konsekvenser for oppfyllelsen av retten til helse vektlagt. ØSK-komiteen har uttrykt bekymring for at bruk av straff svekker rusbrukeres tilgang til skadereduserende tiltak og helsetjenester.⁸² Ifølge FNs spesialrapportør for retten til helse kan narkotikakontroll, kriminalisering og strafferelaterte tiltak føre til at rusbrukere avskrekkes fra å oppsøke helsehjelp, blant annet på grunn av frykt for at informasjon om deres rusbruk vil bli delt med andre myndighetsorganer og føre til strafferettslige reaksjoner eller bruk av tvang.⁸³ Kriminalisering fører ifølge spesialrapportøren også til mer risikofylt bruk av rusmidler på grunn av frykt for strafferettslige reaksjoner, noe som øker risikoen for sykdom, ulykker og overdoser.⁸⁴ Straffebaserte tiltak kan også ifølge rapporten bidra til diskriminering og stigma i møte med helsevesenet, og særlig ramme sårbare og marginaliserte gruppers helsetilstand.⁸⁵ Lignende argumenter er blitt fremhevet av FNs høykommissær for menneskerettigheter.⁸⁶

Barnekomiteen har uttrykt bekymring for skadevirkningene narkotikabruk kan ha for barn, og har understreket at statene har en forpliktelse til å beskytte barn fra narkotiske stoffer. Samtidig har komiteen uttrykt bekymring for de negative konsekvensene strafflegging kan ha overfor barn, og anbefaler at narkotikabruk møtes med alternative tiltak, herunder forebyggende og skadereduserende tiltak som minimerer helseskadene knyttet til rusbruk.⁸⁷ FNs spesialrapportør for retten til helse har uttalt at strafflegging av rusbruk og andre uønskede handlinger blant ungdom ofte fører med seg flere negative konsekvenser for deres psykiske helse og utvikling.⁸⁸ Ifølge spesialrapportøren kan kriminalisering også føre til at unge lar være å oppsøke helsetjenester.⁸⁹

FNs høykommissær for menneskerettigheter har også uttrykt bekymring for at håndheving av et straffebud mot narkotikabruk kan bidra til diskriminering av rusbrukere og særlig ramme utsatte grupper. Høykommissæren peker blant annet på at etniske minoriteter og kvinner i flere land oftere arresteres og fengsles for narkotikarelatert kriminalitet.⁹⁰

Samlet gir anbefalingene uttrykk for bekymring for hvilken virkning straff har for realiseringen av menneskerettighetene, særlig retten til helse. Samtidig ligger det også både eksplisitt og implisitt i anbefalingene en bekymring for at problematisk rusbruk kan innebære et skadepotensiale, og at disse skadefølgene må reduseres gjennom alternative tiltak. Barnekomiteen anbefaler blant annet forebyggende og skadereduserende tiltak, behandling for rusavhengighet, og tilgang til objektiv informasjon om skadevirkninger.⁹¹ Hvilke alternative tiltak som bør iverksettes eller hvordan de bør innrettes utbroderes i liten grad av FN-organene.

3.1.2.3 Kunnskapsgrunnlaget knyttet til avkriminalisering i Norge

Rusreformutvalgets NOU inneholder en gjennomgang av eksisterende kunnskap knyttet til konsekvensene av å avkriminalisere narkotika til eget bruk i Norge.⁹² Som utvalget er tydelig på, er det empiriske grunnlaget for kunnskap om mulige konsekvenser av avkriminalisering begrenset. I det følgende pekes det på mulige faktiske konsekvenser av avkriminalisering som kan ha en side til menneskerettighetene, basert på Rusreformutvalgets gjennomgang.

Rusreformutvalget peker på at straff kan bidra til stigmatisering av rusbrukere. Utvalget viser blant annet til at forarbeidene til straffeloven legger til grunn at strafflegging innebærer en stigmatisering av lovbryteren.⁹³ Det vises i NOU-en til forskning som dokumenterer at særlig negative erfaringer i kontakt med straffesakskjeden, samt kontroll, pågripelse og ransaking fra politiet, kan bidra til stigmatisering av rusbrukere. Utvalget går igjennom forskning som viser at særlig utsatte og marginaliserte grupper rammes av kontrolltiltak, og av stigmatiseringen knyttet til kontroll.⁹⁴

Utvalget peker på at det er krevende å samle sikker kunnskap om barrierer mot å oppsøke og ta imot helsehjelp for rusrelaterte problemer. Ifølge utvalget, er det likevel grunnlag for å anta at innretningen av det offentliges reaksjoner på rusmiddelbruk har betydning for graden av hjelpesøkende atferd blant rusbrukere, og at fjerning av straffereaksjoner vil kunne bidra til å styrke kontakten med hjelpeapparatet.⁹⁵ En studie fra 2022 om hjelpesøkende atferd blant rusbrukere underbygger dette. Halvparten av respondentene i studien som har opplevd en rusrelatert akutt medisinsk situasjon, forteller at de tilstedeværende i situasjonen utsatte eller unnlot å tilkalle ambulanse, blant annet på grunn av frykt for politiet eller andre offentlige etater.⁹⁶

Videre peker utvalget på at manglende oppfølging fra hjelpeapparatet i kommunene, har medført at politiet i flere tilfeller har måttet gripe inn med strafferettslige virkemidler, selv om straffeforfølgning har vært ansett som lite formålstjenlig. Ifølge utvalget vil en avkriminalisering kunne bidra til en tydeligere rolleavklaring mellom helse-, velferd- og justissektoren.⁹⁷

Utvalget peker på at kriminalisering særlig rammer utsatt ungdom. Ungdom fra utsatte områder på østkanten i Oslo ser ut til å ha høyere sannsynlighet for å bli tatt for cannabisbruk enn ungdom fra vestkanten, til tross for at bruken er høyere i bydelene i vest.⁹⁸ Utvalget peker på at for utsatt ungdom som allerede er marginalisert, kan det å bli kontrollert ofte av politiet bidra til å forsterke opplevelsen av stigmatisering, skam og annerledeshet.⁹⁹ Ifølge utvalget tyder flere studier på at straffeforfølgning kan hindre hjelpesøkende atferd ved å skape motstand og mistillit til offentlige myndigheter, særlig blant vanskeligstilt ungdom.¹⁰⁰

Slik Rusreformutvalget har pekt på, er det også mulige negative konsekvenser ved avkriminalisering.¹⁰¹ En av dem er risikoen for økt bruk av narkotika i samfunnet, med de potensielle skadefølgene dette kan ha både på individ- og samfunnsnivå. En sentral begrunnelse for bruk av straff, er at den kan ha en forebyggende effekt. Et viktig argument for å beholde straffebudet har vært at man ikke ønsker å sende et uheldig signal til unge personer, og at straff kan ha en avskrekkende og holdningsskapende effekt på ungdoms narkotikabruk.¹⁰² Dersom en avkriminalisering skulle lede til økt brukt av narkotika i den generelle befolkningen, vil dette kunne innebære skadevirkninger av forskjellige slag.¹⁰³

Utvalget konkluderer med at den beste tilgjengelige kunnskapen per i dag tilsier at det er lite trolig at avkriminalisering vil forårsake en nevneverdig endring i bruken av narkotika.¹⁰⁴ Ifølge utvalget mangler det dermed et godt empirisk belegg for en eventuell preventiv effekt av strafflegging av rusmiddelbruken i samfunnet, som ikke kan oppnås gjennom alternative virkemidler.¹⁰⁵ I sitt høringssvar til NOUen, påpekte imidlertid FHI at utvalgets konklusjon om at reformen ikke vil føre til en nevneverdig økning i narkotikabruk ikke er tilfredsstillende vitenskapelig begrunnet da foreliggende studier har betydelige metodiske svakheter. Ifølge FHI kan det derfor ikke utelukkes at reformen vil bidra til en viss økning i narkotikabruk.¹⁰⁶

3.1.2.4 Oppsummering og vurdering

NIMs vurdering er at det per i dag ikke finnes en menneskerettslig plikt til å avkriminalisere befatning med narkotika til eget bruk. Det finnes imidlertid heller ingen folkerettslig eller menneskerettslig forpliktelse til å kriminalisere slike handlinger. Hvilke løsninger som velges vil derfor være et politisk spørsmål.

En eventuell avkriminalisering må ledsages av alternative tiltak for å redusere skader forbundet med rusbruk. Hvilke alternative tiltak som bør iverksettes er sammensatte spørsmål som kan berøre en rekke fagdisipliner. Det ligger derfor utenfor rammen av denne rapporten å skissere hva slike tiltak bør bestå av, men NIM legger til grunn som en forutsetning for eventuell avkriminalisering at slike tiltak videreføres, styrkes eller innføres.

Selv om det i dag ikke kan utledes noen menneskerettslig plikt til å avkriminalisere narkotikabruk, vil avkriminalisering imidlertid være i tråd med anbefalinger fra internasjonale organer. Anbefalingene går ut på at avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk, i kombinasjon med alternative tiltak, er egnet til å sikre og realisere flere menneskerettigheter bedre enn de sikres i dag. Dette gjelder særlig retten til helse for både voksne og barn. Disse hensynene bør tillegges vekt når det tas stilling til spørsmål omkring avkriminalisering.

Som Rusreformutvalget påpeker, reiser premisset om at strafflegging kan utgjøre en barriere for helsehjelp en rekke spørsmål som det er krevende å finne gode empiriske svar på. Utvalget har særlig drøftet spørsmålet om avkriminalisering vil føre til en styrking av skadereduksjon og økt hjelpesøkende atferd. NIM vil påpeke at statens plikt til å sikre og gjennomføre menneskerettighetene, jf. Grunnloven § 92 og ØSK artikkel 2, tilsier at staten neppe bør avvente fullstendig sikre empiriske bevis for effekten av antatte barrierer før tiltak iverksettes for å fjerne slike barrierer. Dette bør gjelde i særlig grad når det er statens egen maktbruk overfor innbyggerne (i dette tilfellet strafflegging) som antas å utgjøre et slikt hinder. Etter NIMs syn er det uansett viktig at myndighetene følger utviklingen etter eventuell avkriminalisering, slik at man eventuelt kan gjøre justeringer i lys av ny, tilgjengelig kunnskap.

En av hovedinnvendingene mot Rusreformen har vært situasjonen for barn og unge, herunder at de ikke ville fått et godt nok hjelpetilbud gjennom sanksjonssystemet som var foreslått av Rusreformutvalget.¹⁰⁷ Myndighetene har etter barnekonvensjonen artikkel 33 en plikt til å iverksette tiltak for å beskytte barn mot narkotika, både gjennom forebygging og rehabilitering. Barnekomiteen anbefaler bruk av andre virkemidler enn straff overfor barn. NIMs vurderinger i kapittel 4.4. viser at hjelpetilbudet til barn som bruker rusmidler på flere områder er mangelfullt, og bør styrkes uavhengig av om det samtidig gjennomføres en avkriminalisering.

Det er flere uavklarte rettslige problemstillinger etter Høyesteretts avgjørelser om straffutmålingsfrafall. Det er i dag, ifølge Høyesterett, «bred enighet» om at tungt rusavhengige ikke bør straffes for befatning med narkotika til eget bruk.¹⁰⁸ Det er imidlertid uenighet om hvorvidt avkriminalisering bør gjelde for alle. Dagens rettstilstand for rusavhengige ligger nær en avkriminalisering, men situasjonen der handlingene fortsatt er straffbare innebærer en strafferettslig skyldkonstatering selv om det ikke utmåles straff. Rusavhengige vil altså fortsatt kunne dømmes strafferettslig for overtredelsen.¹⁰⁹ I tillegg er grensen for hvem som er rusavhengig ikke avklart, og vernet mot selvinkriminering reiser uløste spørsmål.¹¹⁰ Dersom det ikke innføres en generell avkriminalisering, bør disse løses av lovgiver på annen måte.

NIM anbefaler:

Myndighetene må gjennomføre grundige menneskerettslige vurderinger når det tas stilling til spørsmål omkring avkriminalisering, og menneskerettslige hensyn bør tillegges vekt.

3.2 Politiets tvangsmiddelbruk og etterforsking av mindre narkotikasaker

Politiets tvangsmiddelbruk på rusfeltet har vært gjenstand for mye oppmerksomhet det siste året, både hos Riksadvokaten og i domstolene. Hva er de menneskerettslige rammene for tvangsmiddelbruk, og hvordan kan krenkelser repareres?

3.2.1 Innledning

Vern mot vilkårlige inngrep fra myndighetene er en sentral del av retten til privatliv, hjem og korrespondanse etter EMK artikkel 8.¹¹¹ Tvangsmidler som husransakelse, personransaking, gjennomgang av mobiltelefon eller kroppslig undersøkelse er alle å anse som inngrep i EMK artikkel 8. Stortingets behandling av forslaget til rusreform synliggjorde at det var ulike oppfatninger i påtalemyndigheten av hvilke tvangsmidler politiet kunne benytte i mindre narkotikasaker.¹¹² Riksadvokaten presiserte regelverket i brev av 9. april 2021, og foretok deretter en undersøkelse for å kartlegge behovet for tiltak. Undersøkelsen viste at det var ulik praksis ved bruk av tvangsmidler i politidistriktene, og i mange tilfeller tvangsmiddelbruk som ikke var i tråd med straffeprosessuelle krav, eller hvor det ikke forelå nok dokumentasjon til å vurdere om disse kravene var oppfylt.¹¹³ Dette reiser viktige menneskerettslige spørsmål, både om det er forekommet tvangsmiddelbruk i strid med EMK artikkel 8, og eventuelt hvordan menneskerettighetsbrudd kan repareres etter EMK artikkel 13. I dette kapittelet gjennomgås derfor de menneskerettslige rammene for tvangsmiddelbruk, og hvordan krenkelser kan repareres.

3.2.2 Generelt om de menneskerettslige standardene

Inngrep i EMK artikkel 8 må tilfredsstille vilkårene i annet ledd for å være rettmessige. Det kreves for det første at inngrepet forfølger et legitimt formål. I denne sammenheng er bekjempelse av kriminalitet et legitimt formål.¹¹⁴ EMK artikkel 8 annet ledd krever også at inngrepet har hjemmel i lov og at det er proporsjonalitet mellom inngrepet og formålet som søkes oppnådd. Disse kravene følger også av Grunnloven § 102 om privatliv, som etter annet punktum inneholder et særskilt vern mot husransakelser.¹¹⁵ Lovskravet innebærer at internrettslige vilkår for å anvende tvangsmiddelet må være oppfylt. Hjemmelen må være klar, forutberegnelig og tilgjengelig,¹¹⁶ og nasjonal rett må inneholde tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer mot vilkårlige inngrep.¹¹⁷ Dette gjelder særlig der husransakelser besluttes og utføres uten rettslig kjennelse. I slike saker vil EMD gjerne ha en inngående prøving, fordi EMK artikkel 8 krever «very strict limits» for slike fullmakter.¹¹⁸

Inngrepet må også være proporsjonalt. EMD vurderer særlig hvorvidt inngrepet, i lys av sakens omstendigheter, hadde en relevant og tilstrekkelig begrunnelse, og om det var forholdsmessig vurdert opp mot formålet det skulle ivareta. Staten har en viss skjønnsmargin, som kan variere ut fra blant annet arten inngrep det er tale om. For inngrep i artikkel 8 har EMD uttalt at disse skal tolkes snevert, og at nødvendigheten av inngrepet må være «convincingly established».¹¹⁹ Om en kroppsundersøkelse skjer på særlig smertefull eller krenkende måte, kan dette også være i strid med EMK artikkel 3 om nedverdigende og umenneskelig behandling.¹²⁰

3.2.3 Riksadvokatens brev av 9. april 2021 og oppfølgende undersøkelser

Ifølge Riksadvokatens brev hadde det i praktiseringen av tvangsmidler vært for liten oppmerksomhet om at all etterforsking må forfølge et relevant etterforskingsformål, målt mot mistanken i den konkrete saken.¹²¹ Kravet innebærer at tvangsmidler bare kan benyttes til å søke etter bevis for en straffbar handling som det er skjellig mistanke om at personen har begått.¹²² Ransakingen må med andre ord være egnet til å oppnå formålet med tvangsmiddelet – å søke etter bevis for en straffbar handling som det allerede foreligger mistanke om.¹²³ Dersom en person mistenkes for besittelse av rusmidler og erkjenner dette, er lovbruddet oppklart, og man må ha skjellig grunn til mistanke om øvrige forhold for å benytte videre tvangsmidler. Ønsker man søke etter bevis mot andre enn siktede, eksempelvis den som har solgt rusmidlene, må vilkårene for såkalt tredjemannsransaking være oppfylt.¹²⁴ I tillegg er det krav om at tvangsmiddelet er forholdsmessig opp mot lovbruddet det er mistanke om, at gjennomføringen skjer på riktig måte, og at det finnes en måte å få effektiv legalitetskontroll med inngrepet på.

Riksadvokaten presiserte i lys av dette at ved bruk av rusmidler, skal mobiltelefon ikke ransakes kun for å avdekke det nærmere omfanget av rusmiddelbruken. Dersom slik ransaking mangler et relevant etterforskingsformål, vil dette kunne være i strid med lovskravet i EMK artikkel 8. Videre kan det stilles spørsmål ved både formålstjenligheten og forholdsmessigheten dersom lovbruddet (bruk av rusmidler) allerede er oppklart. EMD stiller også strenge krav ved ransaking av databærere uten rettslig kjennelse i forkant.¹²⁵

Riksadvokaten presiserte videre at kroppslig undersøkelse, for eksempel urinprøve, utelukkende for å avdekke inntak av rusmidler ikke vil være forholdsmessig etter norsk rett.¹²⁶ Når det gjelder forholdsmessighetskravet etter EMK, må kroppslig undersøkelse etter EMDs praksis være «convincingly justified on the facts of a particular case», og at «the particularly intrusive nature» av slike inngrep krever «strict scrutiny of all the surrounding circumstances». I denne vurderingen må den eventuelle straffbare handlingens alvorlighetsgrad særlig vektlegges.¹²⁷ Bruk av ulovlige rusmidler er et mindre bøteforhold og således ikke en alvorlig straffbar handling. Slik NIM ser det, vil Riksadvokatens presisering av at kroppslig undersøkelse ikke skal tas kun for å avdekke slike tilfeller, medføre redusert risiko for brudd på EMK artikkel 8.

Ifølge Riksadvokaten skal det ikke benyttes etterforskingsressurser til å kartlegge ervervet av rusmidler som er brukt, og at etterforsking av narkotikasalg må innrettes mot den som er mistenkt for salg. Ransaking skal heller ikke foretas for å avdekke en ukjent selger av stoffet, med mindre vilkår for tredjemannsransaking er oppfylt.¹²⁸ Der påtalejurist kan nås på telefon vil tjenestepersoner bare unntaksvis kunne beslutte tvangsmidler selv, ifølge Riksadvokaten.¹²⁹

Disse utgangspunktene er i godt samsvar med krav som følger av EMK. Lovens vilkår må være oppfylt for bruken av tvangsmiddelet, og også etter EMK gjelder det et krav om forholdsmessighet. Hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret i hvert tilfelle. Som nevnt stiller EMD ved flere former for tvangsmidler strenge krav der inngrepet besluttes av politiet selv. Også etter norsk rett er utgangspunktet at det er retten som skal beslutte bruk av tvangsmidler.¹³⁰ Det er derfor positivt at Riksadvokaten understreker at tvangsmidler kun unntaksvis kan besluttes av tjenesteperson selv.

I Riksadvokatens undersøkelse for å vurdere om de straffeprosessuelle rammene var overholdt ble det funnet flere tilfeller av tvangsmiddelbruk som var besluttet uten tilstrekkelig personell kompetanse, uten at lovens vilkår var oppfylt, eller som var uforholdsmessige. Dette betyr at det kan ha funnet sted flere tilfeller av tvangsmiddelbruk i strid med EMK artikkel 8.¹³¹ Det var i tillegg utfordringer med notoriteten, altså at det i mange tilfeller var vanskelig å ettergå om vilkårene for å benytte tvangsmidler var oppfylt.

NIM skrev våren 2022 brev til Riksadvokaten om de menneskerettslige rammene for tvangsmiddelbruk, og har hatt møte med Riksadvokaten og Politidirektoratet. Etter NIMs syn er det avgjørende at rusbrukere får samme vern mot vilkårlig eller uforholdsmessig maktbruk som andre, ved at straffeprosessuelle skranker overholdes. Det pågår som ledd i Riksadvokatens oppfølging en ny undersøkelse av tvangsmiddelbruk i mindre narkotikasaker.¹³² Etter NIMs oppfatning er det sentralt at Riksadvokatens funn følges opp i praksis for å forhindre ulovlige, og dermed også menneskerettsstridige, inngrep.

3.2.4 Riksadvokatens retningslinjer av 13. mai 2022

3.2.4.1 Påtaleunnlatelse og tvangsmidler

Etter Høyesteretts dommer om straffutmåling for rusavhengige,¹³³ ga Riksadvokaten 13. mai 2022 nye retningslinjer for saker om rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk.¹³⁴ Det ble understreket at det skal vurderes nøye om det er grunn til å forfølge slike saker.¹³⁵ Er en person rusavhengig, skal det reageres med ubetinget påtaleunnlatelse. Etter retningslinjene skal rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk som skal avgjøres med påtaleunnlatelse, ikke danne grunnlag for tvangsmidler utover beslag av synlig narkotika. Dette er en innskrenking sammenlignet med tidligere praksis. Dette begrunnes i forholdsmessighetskravet – dersom forholdet ikke skal straffes, er det ifølge Riksadvokaten ikke grunn til å benytte inngripende tvangsmidler.¹³⁶

3.2.4.2 Hvem er «rusavhengig»?

En rettslig uavklart og viktig problemstilling er hvem som skal anses som rusavhengig, og hvordan dette skal avgjøres.¹³⁷ Høyesterett har uttalt at:

Rusavhengighet forutsetter […] generelt en omfattende bruk av narkotika, både med hensyn til omfang og varighet, og som vedkommende selv har problemer med å kontrollere. [Dette] må bero på en objektiv vurdering, der tidligere rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk vil stå sentralt. Også tidligere straffereaksjoner for narkotikarelaterte forhold og vedkommendes generelle livssituasjon er av betydning.¹³⁸

Riksadvokaten har presisert at dersom det ikke er noe som tilsier at den mistenkte er rusavhengig, kan det legges til grunn at personen ikke er det. Foreligger det derimot holdepunkter som tilsier rusavhengighet, skal tvil komme mistenkte til gode slik at vedkommende anses som rusavhengig. Det understrekes også at hvilke ressurser som skal benyttes på å avklare dette må vurderes nøye. Dette fordi det gjerne vil være gode grunner til å ikke bruke ressurser på spørsmålet dersom forholdet høyst kan medføre forelegg, og at forholdet i slike tilfeller bør vurderes henlagt.¹³⁹

I praksis blir klassifiseringen som rusavhengig avgjørende både for adgangen til å benytte tvangsmidler og for straffutmålingen. Dermed er det sentralt at skillet blir mulig å praktisere, og at de som rent faktisk oppfyller vilkåret, fanges opp. Som nevnt innledningsvis i denne rapporten kan det være glidende overganger mellom rekreasjonsbruk, problematisk bruk og avhengighetslidelser. Det er ikke avklart i rettspraksis hvordan grensen skal trekkes mellom disse. Om det benyttes tvangsmidler, kan politiet på stedet måtte vurdere hvem som er rusavhengig og ikke. Rusavhengighet kan imidlertid ikke nødvendigvis observeres ved en person. Dette kan lede til vanskelige problemstillinger i praksis. I ytterste konsekvens kan dette føre til uforholdsmessig tvangsmiddelbruk mot personer som er rusavhengige. Disse spørsmålene bør derfor etter NIMs oppfatning klargjøres.

3.2.4.3 Vernet mot selvinkriminering

Selvinkrimineringsvernet er et vern mot å måtte bidra til sin egen domfellelse. Dette følger av retten til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6, og gjelder alle typer straffbare forhold.¹⁴⁰ Kjernen er et vern mot innhenting av bevis eller forklaringer gjennom press eller tvang. Arten og graden av press er derfor sentralt i vurderingen.¹⁴¹ Et typetilfelle som er problematisk er der en siktet blir truet med sanksjoner dersom vedkommende ikke forklarer seg.¹⁴² I norsk rett følger selvinkrimineringsvernet blant annet av Grunnloven § 95,¹⁴³ straffeprosessloven § 90 og § 232.

I praksis kan situasjonen for en som mener seg rusavhengig fortone seg slik at vedkommende må fortelle om historisk bruk for å unngå straff. Dette kan i prinsippet straffes dersom vedkommende blir funnet å ikke være rusavhengig. Riksadvokaten understreker i retningslinjene at innhenting av informasjon for å belyse rusavhengighet må respektere selvinkrimineringsvernet. Riksadvokaten presiserer videre at det ikke skal opprettes egne saker på grunnlag av slike opplysninger om bruk eller befatning med narkotika.

Eventuelle innrømmelser av andre lovbrudd enn bruk og besittelse av narkotika til eget bruk vil ikke rammes av retningslinjene, og kan i prinsippet straffeforfølges. Det vil etter NIMs syn være helt sentralt at siktede gis god og utfyllende informasjon om hva slags opplysninger som er nødvendige for å avklare rusavhengighet, og hva slags opplysninger som ikke er det. Politiet har likevel ikke adgang til å fremsette løfter i avhør, se straffeprosessloven § 92 annet ledd.

Innrømmelser av historisk bruk, for eksempel opplysninger om at man er avhengig av en type rusmidler som man også er mistenkt for besittelse av, kan være med på å underbygge skyldspørsmålet for primærlovbruddet man er mistenkt for. Dette kan skape vanskelige situasjoner for en rusavhengig som prinsipalt mener seg ikke skyldig (eksempelvis at vedkommende ikke var kjent med at hen var i besittelse av stoffet), men subsidiært påberoper seg straffutmålingsfrafall grunnet rusavhengighet. Det er også nærliggende at politiet kan få tilgang til ytterligere opplysninger dersom den mistenktes opplysninger forsøkes bekreftet eller avkreftet. Dette kan skape vanskelige grensedragninger mellom hva som skal anes som opplysninger gitt av mistenkte, og hva som eventuelt kan benyttes som bevis. Dersom opplysninger om tidligere forhold gitt for å unnslippe straff senere brukes for å underbygge skyldspørsmålet i en senere straffesak, vil dette kunne stride mot selvinkrimineringsvernet.

Det ovennevnte illustrerer noen av utfordringene Høyesteretts avgjørelser og de oppfølgende retningslinjene fra Riksadvokaten reiser. Disse må løses i rettspraksis eller av lovgiver.

3.2.5 Retten til et effektivt rettsmiddel

Et sentralt spørsmål i videre oppfølging, er hva de som har vært utsatt for tvangsmiddelbruk i strid med EMK artikkel 8 kan foreta seg. EMK artikkel 13 sikrer retten til et effektivt rettsmiddel. Bestemmelsen innebærer at det må finnes en nasjonal myndighet som kan prøve påstander om krenkelser av EMK, og at eventuelle krenkelser kan bli reparert på en passende måte.¹⁴⁴ Klager skal kunne «contest the lawfulness of the searches and seizures and obtain appropriate redress if they were unlawfully ordered or executed.»¹⁴⁵ Det er særlig sentralt at personer som har vært utsatt for husransaking uten rettslig kjennelse, har en praktisk måte å overprøve inngrepet på.¹⁴⁶

Spørsmål om lovligheten av et inngrep kan tas opp i forbindelse med pådømmelse av et straffbart forhold. Domstolene har i to nylige narkotikasaker funnet at bevis var innhentet ved ulovlig tvangsmiddelbruk. I en sak fra Hålogaland lagmannsrett medførte ransaking i strid med EMK artikkel 8 at tiltalte ble gitt cirka 20 prosent straffereduksjon, og lagmannsretten viste i denne forbindelse til EMK artikkel 13 om retten til et effektivt rettsmiddel.¹⁴⁷ I en sak fra Borgarting lagmannsrett medførte husransaking i strid med EMK artikkel 8 til at beviset ikke skulle tillates ført¹⁴⁸, og tiltalte ble senere frifunnet.¹⁴⁹ Begge avgjørelsene er fremmet til behandling i Høyesterett.¹⁵⁰

Saker om ulovlige rusmidler til eget bruk avgjøres gjerne med forelegg eller påtaleunnlatelse, slik at sakene ikke når domstolene. Det samme kan gjelde saker der det ikke gjøres funn. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) kan tilkjenne erstatning der dette fremstår som rimelig, jf. straffeprosessloven § 447 annet ledd. SRF har tilkjent erstatning etter ulovlig tvangsmiddelbruk.¹⁵¹ Klager var mistenkt for ruspåvirket kjøring, og det ble besluttet ransaking av hans person, telefon, bil og bopel. Blodprøve viste senere at han ikke var ruspåvirket. SRF fant at ransaking av telefon og bopel verken var relevante eller forholdsmessige etterforskingsskritt. Etter NIMs syn er det viktig at SRF har ressurser og kompetanse til å behandle slike saker, og at muligheten og fremgangsmåten for å klage gjøres godt kjent for de som kan ha vært utsatt for urettmessig tvangsmiddelbruk.

NIM anbefaler:

Myndighetene må sikre at all tvangsmiddelbruk utøves innenfor rammene av EMK artikkel 8, og at eventuelle brudd kan repareres etter EMK artikkel 13.

Fotnoter:

¹Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 77.
²Se NOU 2002: 4 s. 78 og HR-2021-1453-S, avsn. 191
³Se Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) kap. 7.5.2.5. Straffelovkommisjonens flertall anbefalte imidlertid avkriminalisering, særlig begrunnet i at rusbruk hovedsakelig skader brukeren selv, se NOU 2002: 4 s. 331. Forslaget ble ikke fulgt opp av departementet.
⁴Begrepet «narkotika» er en samlebetegnelse på ulovlige rusmidler. Hvilke substanser som anses som narkotika følger av den til enhver tid gjeldende Narkotikalisten som følger av Forskrift om narkotika § 4, jf. legemiddelloven § 22. Substansene har ikke nødvendigvis noe til felles utover at de er oppført på denne listen.
⁵Se likevel rettsutviklingen for rusavhengige omtalt i kapittel 3.1.1 nedenfor. For slike personer skal det nå gis straffutmålingsfrafall.
⁶Ett medlem avga dissens, se NOU 2019: 26 kap. 20.
⁷NOU 2019: 26 kap. 23.
⁸Dette fremgår også av forarbeidene til ny straffelov, se Ot.prp.nr. 90 (2003-2004) s. 77.
⁹NOU 2019: 26 kap. 12 s. 247 - 269.
¹⁰Prop. 92 L (2020-2021).
¹¹Lovendringen trådte i kraft 1. juli 2022, og omtales derfor ikke nærmere i denne rapporten.
¹²Riksadvokaten har gitt nye retningslinjer for hvordan politiet skal behandle slike saker, og har her også lagt til grunn at dette skal gjelde andre rusmidler inntil ytterligere rettsavklaring foreligger, se Riksadvokaten, Retningslinjer av 13. mai om etterforskning, reaksjonsfastsettelse mv. etter ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, RA-2022-826 (2020). I LB-2021-160836 ble det gitt straffutmålingsfrafall også for oppbevaring av Rivotril, som er et benzodiazepin. Riksadvokatens retningslinjer og problemstillingene Høyesteretts avgjørelser reiser hva gjelder politiets tvangsmiddelbruk, omtales nærmere under kap. 3.2.
¹³Se straffeloven § 61 og § 30 b.
¹⁴Bestemmelsen fokuserer mer på rehabiliteringshensyn enn straff, se FNs barnekomité, General Comment No. 10: Children’s right in juvenile justice, CRC/C/CG/10 (2007), avsn. 24-27 og Tobin, John, The UN Convention on the Rights of the Child (Oxford: Oxford University Press, 2019) s. 1293–1294.
¹⁵FNs barnekomité, General Comment No. 15: The right of the child to enjoyment of the highest attainable standard of health (art. 24), CRC/C/GC/15 (2013), avsn. 66, FNs barnekomité, General Comment No. 20: The rights of the child during adolescence, CRC/C/GC/20 (2016), avsn. 64, FNs barnekomité, General Comment No. 21: Children in street situations, CRC/C/GC/21 (2017), avsn. 53 og FNs barnekomité, General Comment No. 10: Children’s right in juvenile justice, CRC/C/CG/10 (2007), avsn, 24-27. Se også Tobin, The UN Convention on the Rights of the Child, s. 1289-1302 for en oversikt over komiteens uttalelser og UNICEF, Implementation handbook for the Convention on the Rights of the Child (Geneve: United Nations Children’s Fund, 2007), s. 508 med videre henvisninger til barnekomiteens konkluderende merknader.
¹⁶Se kap. 4.4 for mer om barnekonvensjonen art. 33. Se også NOU 2019:26 kap. 7.4.1., som konkluderer med det samme.
¹⁷Thörn v. Sverige (24547/18).
¹⁸HR-2022-731-A, avsn. 30-34.
¹⁹Lacatus v. Sveits (14065/15).
²⁰ Lacatus v. Sveits, avsn. 58.
²¹HR-2022-731-A, avsn. 32. Se også Dudgeon v. Storbritannia (7525/76) som gjaldt strafflegging av homofili.
²²Lacatus v. Sveits, avsn. 56.
²³Se også Rui, Jon Petter, «Straff av tunge rusmisbrukere for bruk av narkotika og besittelse til eget bruk – Grunnloven § 102 som skranke mot straff uten legitimt formål», Lov og rett 61, nr. 1 (2022) s. 53–58 med videre henvisninger til EMDs praksis.
²⁴Thörn v. Sverige, avsn. 49.
²⁵Se Abdyusheva m.fl. v. Russland (58502/11, 62964/10, 55683/13) avsn. 130. Se også NOU 2019: 26 s. 181 med videre referanser.
²⁶Thörn v. Sverige, avsn. 59.
²⁷Se Lacatus v. Sveits, Thörn v. Sverige, avsn. 58 og HR-2022-731-A, avsn. 39.
²⁸Thörn v. Sverige, avsn. 58.
²⁹Ibid. avsn. 57.
³⁰Ibid. avsn. 58.
³¹Merk at EMD i Thörn v. Sverige, avsn. 51–52 gir uttrykk for at saken gjelder det konkrete tilfellet som var klaget inn, og ikke lovgivningen generelt, eller andre tilgrensende spørsmål.
³²Se straffeloven § 30 bokstav b og f.
³³Se nærmere om retten til den høyest oppnåelige helsestandard under kap. 4.3.
³⁴ØSK-komiteen, General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12), E/C.12/2000/4 (2000), avsn. 15.
³⁵ØSK art. 12 nr. 2 bokstav d.
³⁶For en nærmere gjennomgang, se NOU 2019: 26, s. 179–180.
³⁷Den alminnelige narkotikakonvensjon, 520 UNTS 151 (30.03.1961, trådte i kraft 13.12.1964), og Konvensjon om psykotrope stoffer, 1019 UNTS 175 (21.02.1971, trådte i kraft 16.08.1976), og De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer, 1582 UNTS 95 (20.12.1988, trådte i kraft 11.11.1990).
³⁸Jf. konvensjonenes fortaler.
³⁹FNs internasjonale kontrollorgan for narkotika, Report of the International Narcotics Control Board for 2021 (2022), avsn. 380–381.
⁴⁰Se nærmere om disse konvensjonsforpliktelsene i NOU 2019: 26, kap. 7.3.2.
⁴¹FNs internasjonale kontrollorgan for narkotika, Report of the International Narcotics Control Board for 2021 (2022).
⁴²FNs barnekomité, General Comment No. 20: The rights of the child during adolescence, CRC/C/GC/20 (2016), avsn. 64.
⁴³Se også NIMs høringssvar til NOU 2019: 26, NIM-H-2020-012.
⁴⁴ØSK-komiteen, Concluding observations on the sixth periodic report of Norway, E/C.12/NOR/CO/6 (2020), avsn. 42.
⁴⁵FNs spesialrapportør for retten til helse, Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health (2010), avsn. 19–21.
⁴⁶Ibid. avsn. 25–26.
⁴⁷Ibid. avsn. 22–24 og 28–29.
⁴⁸FNs høykommissær for menneskerettigheter, Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights (2015), avsn. 24–30.
⁴⁹Se fotnote 53.
⁵⁰FNs spesialrapportør for helse, Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health (2016), avsn. 15.
⁵¹Ibid., avsn. 98.
⁵²FNs høykommissær for menneskerettigheter, Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights (2015), avsn. 50–54.
⁵³FNs barnekomité, General Comment No. 20: The rights of the child during adolescence, CRC/C/GC/20 (2016), avsn. 64.
⁵⁴Se særlig kap. 12 i NOU 2019: 26 for en gjennomgang av de mest sentrale faktiske forholdene.
⁵⁵NOU 2019: 26 s. 251–252.
⁵⁶Ibid., s. 252–254.
⁵⁷NOU 2019: 26 s. 256.
⁵⁸Røgeberg og Pedersen, «Hjelpesøkende atferd blant brukere av illegale rusmidler».
⁵⁹Ibid., s. 257.
⁶⁰Ibid., s. 252–253. Mye tyder også på at sannsynligheten for å bli anmeldt for cannabisbruk er betydelig høyere blant ungdom som har foreldre med lav utdanning, se NOU 2019: 26, s. 253 og Pedersen, Willy og Terrie E. Moffitt, og Tilmann von Soest, «Privileged background protects against drug charges: A long-term population-based longitudinal study», International Journal of Drug Policy, Vol. 100, nr. 103491 (2022).
⁶¹Ibid., s. 252.
⁶²Ibid., s. 255.
⁶³Se NOU 2019: 26 kap. 12.3 og 12.4 med videre henvisninger for en gjennomgang av disse aspektene.
⁶⁴NOU 2019: 26 s. 258.
⁶⁵Ibid., s. 263.
⁶⁶Ibid., s. 262.
⁶⁷Ibid., s. 267–269.
⁶⁸Se FHIs høringssvar til NOU 2019: 26, s. 8
⁶⁹I denne retning, se Barneombudets høringssvar til NOU 2019: 26. Barneombudet pekte særlig på at det ikke ble stilt tydelige nok krav til helsetjenestene og andre relevante tjenester som skal sørge for forebyggende arbeid og behandling til barn og unge med problematisk rusbruk, og at en forutsetning for gjennomføring av reformen måtte være iverksetting av et reelt løft for forebyggende arbeid og rusbehandling rettet mot barn og unge. Barneombudet påpeker også at eksisterende kunnskap om effekten av avkriminalisering for denne gruppen er svak.
⁷⁰Se HR-2022-731-A om lovgiversignalene ved Stortingets behandling av Rusreformforslaget.
⁷¹Dette ble resultatet i HR-2022-731-A.
⁷²Se omtale av noen av disse i kap. 3.2.
⁷³Dersom tvangsmidler medfører frihetsberøvelse, kan også EMK art. 5 komme til anvendelse. Dette omtales ikke nærmere her.
⁷⁴Riksadvokaten, Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk, RA-2021-955-1 (9. april 2021).
⁷⁵Riksadvokaten, Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker, Riksadvokatens skriftserie 1/2022, 14. feb. 2022.
⁷⁶Se til illustrasjon Işildak v. Tyrkia (12863/02), avsn. 50.
⁷⁷Vernet etter Grunnloven behandles ikke nærmere her.
⁷⁸Silver m.fl. v. Storbritannia (5947/72 m.fl.), avsn. 87, Camenzind v. Sveits (21353/93), avsn. 37. Rettssikkerhetsmekanismer kan også vektlegges i forholdsmessighetsvurderingen, se Buck v. Tyskland (41604/98), avsn. 45.
⁷⁹Camenzind v. Sveits, avsn. 37, Varga v. Romania (73957/01), avsn. 68.
⁸⁰Se Camenzind v. Sveits, avsn. 45 og Gutsanovi v. Bulgaria (34529/10), avsn. 220.
⁸¹Se Buck v. Tyskland, avsn. 44.
⁸²Se f.eks. Jalloh v. Tyskland (54810/00) som gjaldt tvungen bruk av brekningsmiddel, særlig avsn. 70–72.
⁸³Riksadvokaten, Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk, s. 1–2.
⁸⁴Se LH-2022-39514. Saken er fremmet til behandling i Høyesterett, se HR-2022-1751-U.
⁸⁵Se nærmere om det rettslige i Riksadvokaten, Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk, s. 2.
⁸⁶Se straffeprosessloven § 192 tredje ledd og fotnote nr. 130.
⁸⁷Se Trabajo Rueda v. Spania (32600/12), hvor det ikke forelå tilstrekkelig grunn til å gjennomgå en datamaskin før rettens kjennelse.
⁸⁸Se Riksadvokaten, Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk, pkt. 6.2. Dette er også fulgt opp i underrettspraksis, se LH-2021-162213.
⁸⁹Jalloh v. Tyskland [GC], avsn. 70–71. EMD har så vidt NIM kjenner til, ikke hittil tatt stilling til forholdsmessigheten av kroppslig undersøkelse alene for å avdekke rus. Se likevel Valla v. Frankrike (42920/20) om blodprøve for å avdekke mulig rus hos en person siktet for vold. Saken ble henvist til behandling i EMD, men ble strøket fra videre behandling da Frankrike erkjente at inngrepet stred mot EMK art. 8.
⁹⁰Straffeprosessloven § 192 tredje ledd oppstiller vilkår for når det ransakes hos andre enn den som er mistenkt for lovbruddet. Etter § 192 nr. 3 kan det ransakes der det er «særlig grunn» til å anta at det kan finnes bevis hos tredjeperson. Dette skal forstås som et krav om sannsynlighetsovervekt, jf. Rt. 1999 s. 805. EMD har funnet krenkelse av art. 8 i slike saker der det ikke forelå tungtveiende nok grunner til å ransake hos andre enn mistenkte selv, se Buck v. Tyskland, særlig avsn. 52.
⁹¹Riksadvokaten, Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk, kap. 5.
⁹²Se straffeprosessloven §§ 197 og 198.
⁹³Se nærmere redegjørelse i NIMs brev av 4. mars 2022, NIM-B-2022-006.
⁹⁴Riksadvokaten, Politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker – oppfølgende undersøkelse, RA-2022-760-1 (7. april 2022). Undersøkelsen er ventet klar høsten 2022.
⁹⁵Se kap. 3.1.1.
⁹⁶Riksadvokatens retningslinjer av 13. mai 2022 om etterforskning, reaksjonsfastsettelse mv. etter ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, RA-2022-826.
⁹⁷Politiet har etter straffeprosessloven §§ 62 a annet ledd og 224 en viss skjønnsmessig adgang til ikke å forfølge mindre alvorlige lovbrudd, og slike lovbrudd skal nå ikke medføre straff.
⁹⁸Riksadvokaten, Ny høyesterettspraksis om strafferettslige reaksjoner for rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk, Vedlegg til riksadvokatens brev fredag 13. mai 2022 (13. mai 2022), s. 10.
⁹⁹Se HR-2022-733-A, avsn. 24 hvor det uttales at «Langt vanskeligere er det å trekke yttergrensene for hvem som skal omfattes av endringene i straffutmålingspraksis.»
¹⁰⁰HR-2022-733-A, avsn. 26.
¹⁰¹Riksadvokaten, Ny høyesterettspraksis om strafferettslige reaksjoner for rusavhengiges befatning med narkotika til eget bruk, Vedlegg til riksadvokatens brev fredag 13. mai 2022, s. 15.
¹⁰²Saunders v. Storbritannia (19187/91), avsn. 74.
¹⁰³Ibrahim m.fl. v. Storbritannia (50541/08, 50571/08, 50573/08 og 40351/09), avsn. 267.
¹⁰⁴Saunders v. Storbritannia, Brusco v. Frankrike (1466/07), Heaney og McGuinness v. Irland (34720/97).
¹⁰⁵Se Rt. 2014 s. 1292, avsn. 14 og 15.
¹⁰⁶Se mer om denne forpliktelsen i NIMs brev til Justis- og beredskapsdepartementet av 29. aug. 2019, Gjennomføringen av retten til et effektivt rettsmiddel, NIM-B-2019-001 og NIMs brev til Justis- og beredskapsdepartementet av 14. jan. 2022, Oppfølging – gjennomføringen av retten til et effektivt rettsmiddel, NIM-B-2022-002.
¹⁰⁷Posevini v. Bulgaria (63638/14), avsn. 84.
¹⁰⁸Se eksempelvis Gutsanovi v. Bulgaria, avsn. 222-226. Ved straffbare overtredelser av tjenesteplikter kan tjenestepersoner også anmeldes til Spesialenheten for politisaker. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis å anse som et effektivt rettsmiddel etter EMK art. 13, se Posevini v. Bulgaria, avsn. 84.
¹⁰⁹LH-2022-39514.
¹¹⁰LB-2022-22335-1.
¹¹¹LB-2022-22335-2.
¹¹²Se HR-2022-1750-U og HR-2022-1751-U.
¹¹³Se avgjørelser fra Statens sivilrettsforvaltning ESTR-2021-1990-1 og ESTR-2021-1990-2. Klager ble tilkjent kr. 15 000 i erstatning.