Del 1: Ytringsfrihet og funksjonshemmedes rettigheter

Hva er ytringsfrihet?

Med ytringsfrihet menes både retten til å uttrykke seg gjennom ord eller handling eller å velge å la være, og retten til å få informasjon ved å motta andres ytringer.⁶Se Grl. § 100 andre ledd, jf. første ledd og EMK art. 10 nr. 1. Retten til selv å ytre seg kalles ofte for en meddelelsesfrihet, og retten til å motta ytringer en informasjonsfrihet.⁷Om terminologien, se særlig Kyrre Eggen, Ytringsfrihet (Oslo: Cappelen Damm Akademisk, 2002). Ytringsfriheten er teknologinøytral. Den gjelder uavhengig om man ytrer seg i sosiale medier, i avisen, på radio eller på gata. Ytringsfriheten verner både formen på ytringen og dens innhold.

Ytringsfriheten er beskyttet av både av Grunnloven § 100 og flere internasjonale konvensjoner, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. CRPD artikkel 21 sikrer ytrings- og meningsfrihet og tilgang til informasjon for funksjonshemmede. Men CRPD har også flere bestemmelser av betydning for ytringsfriheten til funksjonshemmede. Formålet med denne konvensjonen er å fremme, verne om og sikre at personer med funksjonsnedsettelser har full og likeverdig rett til å få oppfylt alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.⁸Jf. CRPD art. 1. Norge ratifiserte CPRD 3. juni 2013. Konvensjonen er per i dag ikke gjennomført i norsk rett, men Norge er folkerettslig forpliktet til å følge konvensjonen.

Siden ytringsfriheten er en menneskerettighet, må den respekteres og sikres av statens myndigheter, jf. Grunnloven § 92. Statens myndigheter er Stortinget, regjeringen og domstolene,⁹Se f.eks. HR-2016-2554-P (Holship) avsn. 70, hvor Høyesterett uttalte at bestemmelsen må «forstås som et pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett». Se også HR-2018-456-P avsn. 93. samt kommuner og fylkeskommuner.¹⁰Dette følger av en systembetraktning. Se nærmere om kommuners menneskerettighetsansvar i NIMs rapport Kommuner og menneskerettigheter (2021), kap. 3. Rapporten er tilgjengelig på NIMs nettsider. Også private aktører som opptrer på vegne av det offentlige har en plikt til å etterleve menneskerettighetene. Myndighetene må unnlate å gripe inn i folks ytringsfrihet, og de må også sikre at ytringsfriheten ivaretas. Myndighetene kan holdes ansvarlig av domstoler om dette ikke skjer.

Myndighetene skal også legge forholdene til rette for en «åpen og opplyst offentlig samtale». Dette «infrastrukturkravet» følger av Grunnloven § 100 sjette ledd. Det innebærer at staten skal legge til rette for at individer og grupper får reell mulighet til å benytte seg av sin ytringsfrihet. Infrastrukturkravet knytter seg først og fremst til de institusjonelle forutsetningene for folks faktiske ytringsmuligheter. Kravet kan ha betydning for tolkning av andre deler av Grunnloven § 100, men er ikke ment å kunne påberopes av den enkelte.¹¹ NOU 1999: 27 s. 249 og St.meld. nr. 26 (2003-2004) s. 148 og Innst. S. nr. 270 (2003-2004) kap. 7.1. Det vil si at enkeltpersoner ikke kan gå til en domstol for å få prøvd om myndighetene har brutt sine forpliktelser etter infrastrukturkravet.¹²Den positive plikten følger også som en del av EMK (selv om det ikke fremgår like eksplisitt av ordlyden), se f.eks. EMDs dom i Appleby m.fl. mot Storbritannia (44306/98) avsn. 39-40. Det samme gjelder SP.

Ytringsfrihetens begrunnelser

Grunnloven § 100 inneholder tre hovedbegrunnelser for ytringsfriheten:

1. sannhetssøken
2. demokrati
3. individets frie meningsdannelse¹³Se Grl. § 100 andre ledd.

De første to begrunnelsene for ytringsfriheten er tuftet på fellesskapets behov. Gjennom fri meningsutveksling kan vi best nærme oss sannheten og oppnå bedre innsikt. Ytringsfriheten er også nødvendig for at vi skal kunne ta informerte valg, stille spørsmål til myndighetene og om samfunnet rundt oss, og ha et velfungerende demokrati. Ytringsfriheten er også nødvendig for den enkeltes personlige utvikling. Gjennom å si hva man mener, ta til seg andres tanker og å bli utfordret på egne synspunkter, kan man utvikle seg som menneske. Den tredje begrunnelsen beskytter i større grad den enkeltes rett til å ytre seg og la seg informere, uavhengig av om ytringene bidrar til et samfunnsmessig mål.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har i sin praksis konsekvent fremhevet ytringsfrihetens grunnleggende betydning for både samfunnet og individet.¹⁴Se f.eks. Handyside mot Storbritannia (5493/72) avsn. 49 der EMD uttaler at «freedom of expression constitutes one of the essential foundations of [democratic] society, one of the basic conditions for its progress and for the development of every man». Domstolen har gjentatte ganger uttalt at ytringsfriheten ikke bare omfatter ideer og informasjon som tas godt imot, men også ytringer som «sjokkerer, fornærmer og forstyrrer staten eller en del av befolkningen».¹⁵Handyside mot Storbritannia, avsn. 49. Ifølge domstolen har ytringer av allmenn interesse, og især politiske ytringer, et særlig vern.¹⁶Lingens mot Østerrike (9815/82) avsn. 42. Se også storkammerdommen Selahattin Demirtaş mot Tyrkia (Nr. 2) (14305/17) avsn. 382–383.

Grunnloven gir også «frimodige ytringer om statsstyrelsen eller en hvilken som helst annen gjenstand» et særlig vern.¹⁷Jf. Grl. § 100 tredje ledd. I tillegg til klart politiske ytringer, omfatter dette også omtale av andre fenomener som har offentlig interesse, slik som religion, kultur og sosiale spørsmål.¹⁸NOU 1999: 27 pkt. 10.3.4. s. 244–245. Se også Dok.12: 15 (2011­–2012) Grunnlovsforslag 15, s. 1, og Innst. 185 S (2013-2014) Sak nr. 6 (13.05.2014) s. 2. Se også Rt. 2007 s. 404 avsn. 90-92. Slike ytringer sies ofte å ligge i ytringsfrihetens kjerne.¹⁹Se NOU 1999: 27 s. 244–245.

Motsatt gjør ytringsfrihetens begrunnelser seg i liten grad gjeldende for rent sjikanøse, nedvurderende personangrep som rettes mot noen, for eksempel på grunn av deres funksjonsnedsettelser.²⁰Se HR-2020-2133-A avsn. 41. Høyesterett synes her å legge seg på samme linje som EMD i avveiningen mellom ytringsfrihet og diskrimineringsvern, slik dette er tolket i EMDs praksis om forholdet mellom art. 10 og 17. Se f.eks. M’bala M’bala mot Frankrike (25239/13) avsn. 33 sammenholdt med 41–42, som gjaldt antisemittiske ytringer fremført av en komiker, der EMD kom til at ytringene ikke nøt beskyttelse etter art. 10 på grunn av art. 17 om misbruk av rettigheter. Derfor skal det mindre til for at myndighetene kan gripe inn i slike ytringer og i noen tilfeller har de ikke et vern overhodet.

EMD har også anerkjent at internett har blitt et av de sentrale verktøyene for at enhver kan motta og uttrykke informasjon, og et essensielt verktøy for deltakelse i aktiviteter og diskusjoner om politiske saker. Internett spiller en viktig rolle i å gi borgerne tilgang til nyheter og tilgang til informasjon.²¹Cengiz m.fl. mot Tyrkia (48226/10 og 14027/11) avsn. 49 og 52.

Ytringsfriheten er også en forutsetning for andre menneskerettigheter, for eksempel retten til å demonstrere og retten til å stemme gjennom frie og hemmelige valg. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at ytringsfriheten er en nødvendig betingelse for realisering av prinsippene om transparens og etterrettelighet, som er avgjørende for å fremme og beskytte menneskerettighetene.²²Se FNs menneskerettighetskomités generelle kommentar nr. 34 om ytrings- og meningsfrihet (CCPR/C/GC/34) pkt. 3. Komiteen har også uttalt at fri og usensurert presse er essensielt i et samfunn for å sikre ytringsfriheten og andre menneskerettigheter. Tilsvarende har publikum også, ifølge komiteen, en rett til å motta informasjon, ikke minst via mediene.

Ytringsfrihetens begrensninger

Som de fleste andre menneskerettigheter er ikke ytringsfriheten absolutt, og kan begrenses på nærmere vilkår.²³Se f.eks. EMK art. 8, 9 og 11. Dette følger av Grunnloven § 100 andre og tredje ledd, EMK artikkel 10 nr. 2 og SP artikkel 19 nr. 3. Etter alle bestemmelsene må man først vurdere om det foreligger et inngrep i friheten.  Hvis det foreligger et inngrep, må dette være begrunnet på en måte som oppfyller bestemmelsenes strenge vilkår. Hvis ikke, vil inngrepet være et brudd på ytringsfriheten.

Blant de klareste inngrep er forhåndssensur, at staten pålegger den som har ytret seg å betale erstatning, eller at man blir straffet eller mister jobben for å ha ytret seg om noe.²⁴Det kan også forekomme tvilstilfeller hvor det ikke er like åpenbart at det er tale om et inngrep i ytringsfriheten. Til illustrasjon, se f.eks. Mikkelsen og Christensen mot Danmark (22918/08) hvor EMD fant at to danske journalisters kjøp av åtte krysantemumbomber som en del av innhenting av bakgrunnsinformasjon for et TV -program om tilgjengelig ulovlig fyrverkeri, var omfattet av art. 10.

Vilkårene for at slike inngrep er tillatelige, og ikke brudd, varierer noe mellom Grunnloven, EMK og SP. De kan sammenfattes som en vurdering av om inngrepet har tilstrekkelig rettslig grunnlag (en hjemmel), at det er nødvendig for å ivareta et tungtveiende hensyn eller andre menneskerettigheter, og at det er forholdsmessig. I vurderingen av om et inngrep i ytringsfriheten er forholdsmessig må det gjøres en helhetlig vurdering, der ytringsfrihetens generelle begrunnelser må tas i betraktning.

Som nevnt, er det en høyere terskel for å gripe inn i «frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand».²⁵Jf. Grl. § 100 tredje ledd. For å begrense slike ytringer kreves klart definerte grenser, der særlig tungtveiende hensyn gjør begrensninger forsvarlige holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser. Disse vilkårene er ikke bare ment å sette rammer for begrensninger med grunnlag i statens lovgivningsmyndighet, men også å omfatte begrensninger i form av samtykke eller privat selvbestemmelse.²⁶Se NOU 1999:27 s. 245. Bestemmelsens ordlyd og systematikk taler også for dette. Også ytringsbegrensninger som skjer gjennom avtaler må oppfylle vilkårene for inngrep. Det samme gjelder instrukser knyttet til arbeidsforhold, organisasjonslivet, utdanningsinstitusjoner og andre mellommenneskelige forhold der et over- og underordningsforhold kan begrunne privat regulering.²⁷Ibid.

Ytringsfrihet som diskrimineringsvern

Ytringsfriheten kan brukes som minoritetsvern ved at man gjennom ytringer kan ta til motmæle mot diskriminerende ytringer, praksis eller handlinger.²⁸Se bl.a. NOU 1999:27 s. 151. Ytringsfriheten er også minoritetsvern i den forstand at den beskytter minoriteters rett til å ytre seg.

Vernet mot diskriminering befinner seg i et krysningspunkt mellom flere prinsipper. Minoriteter som utsettes for diskriminering, må ha adgang til ytringsfrihet for å fremme sine interesser. Samtidig er ikke en slik rett alene alltid tilstrekkelig, og andre tiltak mot diskriminerende ytringer, praksis eller handlinger kan være nødvendig.

Menneskerettslig kan statene derfor etter omstendighetene ha plikt til å reagere på for eksempel grovt hatefulle ytringer mot minoritetsgrupper, herunder funksjonshemmede. Terskelen for å bruke straff som slikt virkemiddel, er imidlertid nokså høy.

Samtidig innebærer diskrimineringsvernet plikter for myndighetene. Myndighetene skal selv avstå fra diskriminering, tilrettelegge for en offentlig samtale, og treffe tiltak for at borgere ikke opptrer diskriminerende overfor hverandre. Menneskerettighetene bygger på det grunnsyn at alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd. Likhet og ikke-diskriminering er derfor helt sentrale menneskerettslige prinsipper.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

CRPD inneholder flere bestemmelser som bidrar til å sikre reell ytringsfrihet for personer med funksjonsnedsettelser.

CRPD forplikter medlemsstatene til å sikre og fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle personer med funksjonsnedsettelser, uten noen form for diskriminering.²⁹CRPD art. 4 nr. 1. Som del av denne plikten skal staten treffe alle lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak som er hensiktsmessige for å virkeliggjøre rettighetene nedfelt i konvensjonen.

Norge ratifiserte CRPD i 2013 uten reservasjoner. I forkant av ratifikasjonen ble det lagt til grunn at norsk rett i hovedsak samsvarte med konvensjonen, men noen lovendringer ble gjennomført.³⁰Se Prop. 106 S (2011–2012) kap. 5. Blant annet måtte ny vergemålslov tre i kraft før Norge kunne ratifisere CRPD.³¹Se Ot.prp. nr. 110 (2008–2009). Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, altså innlemmet i det norske lovverket, men den er i sin helhet folkerettslig bindende for Norge.³²I forbindelse med ratifikasjonen avga Norge tolkingserklæringer om tre enkeltbestemmelser i CRPD, nærmere bestemt art. 12, 14 og 25. Tolkningserklæringene ble avgitt med sikte på å understreke at Norge forstår konvensjonen slik at norsk lov er i samsvar med konvensjonsforpliktelsene. Erklæringene er med andre ord ikke reservasjoner, som nettopp tar sikte på å ta forbehold om deler av konvensjonen som ikke er i samsvar med nasjonal rett. Tolkningserklæringene er tilgjengelige her. I norsk rett gjelder et presumpsjonsprinsipp som innebærer at norsk rett, så langt det er mulig, skal tolkes i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, herunder CRPD.³³Se til illustrasjon HR-2016-2591-A avsn. 48 og mindretallsvotumet i HR-2020-1167-A avsn. 88.

CRPD forplikter statene til å iverksette tiltak så langt det er mulig med de ressursene de har til rådighet for å sikre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.³⁴CRPD art. 4 nr. 2. Det betyr at de må foreta en gradvis realisering av denne typen rettigheter. Konvensjonen inneholder ikke en tilsvarende bestemmelse knyttet til sivile og politiske rettigheter,³⁵Etter CRPD henger de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene og de sivile og politiske rettighetene tett sammen både gjennom CRPDs struktur og innenfor enkelte artikler. Det er derfor neppe mulig i et hvert tilfelle å trekke noe klart skille mellom økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og sivile og politiske, se Ilias Bantekas m.fl. The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – A Commentary, (Oxford: Oxford University Press, 2018) s. 131 flg. som ytringsfriheten. Spørsmålet om innholdet i statens forpliktelser knyttet til realiseringen av ytringsfriheten til funksjonshemmede må vurderes ut fra en tolkning av konvensjonens bestemmelser i tråd med folkerettslige regler om traktattolking.³⁶Reglene om traktatstolkning kommer til uttrykk gjennom Wienkonvensjonen om traktatretten, art. 31–32.

Den sentrale bestemmelsen om funksjonshemmedes ytringsfrihet, artikkel 21, inneholder en rekke pålegg for statene om å treffe konkrete tiltak for å sikre at funksjonshemmede har reell ytrings- og informasjonsfrihet. Artikkel 21 er mer detaljert i angivelsen av statens plikter til å tilrettelegge for ytringsfrihet enn bestemmelsene som følger av de øvrige konvensjonene, ettersom den bygger på et fundament om at funksjonshemmede møter andre barrierer når de skal utøve sin ytringsfrihet enn andre. Bokstav a forplikter myndighetene til å blant annet sørge for at informasjon som er beregnet på allmennheten gis til mennesker med nedsatt funksjonsevne i tilgjengelige formater og ved hjelp av teknologi tilpasset ulike former for nedsatt funksjonsevne, i rett tid og uten ekstra kostnader. Bokstav b peker særlig på at statene skal tilrettelegge for og akseptere at brukere skal bruke tegnspråk, punktskrift og så videre, mens bokstav c pålegger statene å oppfordre private virksomheter til å yte tjenester på en måte som er tilgjengelig for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Bokstav d knytter seg til hvordan statene bør oppfordre mediene til å gjøre tjenester tilgjengelig for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Bestemmelsen omtales gjerne som en hybrid mellom sivil og politisk rettigheter og økonomisk, sosial og kulturell rettighet, og det er dermed også mer rettslig uavklart i hvilken grad forpliktelsen kan gjennomføres gradvis, som forutsatt i artikkel 4(2) eller som de øvrige sivile og politiske rettighetene som skal gjennomføres umiddelbart.³⁷Eliza Varney i Bantekas m.fl., The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – A Commentary, s. 593.Bestemmelsen uttrykker statens positive forpliktelser til å sikre ytringsfriheten, som infrastrukturkravet i Grunnloven også er et eksempel på. Bestemmelsen regulerer både forutsetninger for funksjonshemmedes rett til å motta informasjon og for retten til å ytre seg (informasjons- og meddelelsesretten).

Videre følger det av CRPD artikkel 4 at rettighetene nedfelt i konvensjonen skal sikres uten noen form for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. Av CRPD artikkel 5 nr. 1 følger det videre at alle er like for loven, og at ingen skal diskrimineres. Etter artikkel 5 nr. 2 skal statene forby enhver form for diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse, og sikre at personer med funksjonsnedsettelse har lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering, uansett grunn.

CRPD artikkel 2 definerer diskriminering. Etter artikkelen er forskjellsbehandling, utelukkelse eller innskrenkning av rettigheter på grunn av funksjonsnedsettelser, som har som formål eller virkning å begrense eller oppheve realiseringen av menneskerettigheter, på alle samfunnsområder, å regne som diskriminering. Både direkte og indirekte diskriminering er omfattet. Det å ikke få en rimelig tilrettelegging er også definert som en form for diskriminering.

Artikkel 2 definerer også hva som er å regne som rimelig tilrettelegging i konvensjonens forstand:

Nødvendig og hensiktsmessig endring og justering som ikke innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde, når det i et bestemt tilfelle er behov for det, for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan nyte eller utøve alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter på lik linje med andre.

Forpliktelsen avgrenses med andre ord mot tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde. Denne ordlyden utgjør et vilkår om en proporsjonalitetsvurdering, hvor alle relevante omstendigheter tas i betraktning.³⁸Anna Nilsson, i Bantekas m.fl., The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – A Commentary, s. 81. Se også Forbeholdet gjelder først og fremst vurderinger på individnivå.³⁹I H.M. mot Sverige fant komiteen at det forelå brudd på en rekke bestemmelser (bl.a. diskrimineringsforbudet og retten til helse) fordi statens handlingsalternativ ikke utgjorde en «utilbørlig byrde». Se avgjørelsens avsn. 8.4–8.5 og 8.8.

CRPD-komiteen har pekt på at personer med funksjonsnedsettelser må gis «lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering» og at partene skal treffe «hensiktsmessige tiltak» for å avskaffe diskriminering.⁴⁰CRPD-komiteens generelle kommentar nr. 6 om likhet og ikke-diskriminering (CRPD/C/GC/6). Artikkel 5 nr. 3 forplikter staten til å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre rimelig tilrettelegging, med sikte på å fremme likhet og ikke-diskriminering.

CRPD-komiteen har uttalt seg nærmere om rekkevidden av diskrimineringsvernet, og karakteriserer forpliktelsen som statene har til å gi personer med funksjonsnedsettelser lik og effektiv beskyttelse under loven som vidtrekkende.⁴¹Ibid., pkt. 17. Komiteen fremhever at forpliktelsen til å forby all form for diskriminering inkluderer alle diskrimineringsformer. Den viser til fire former for diskriminering: Direkte og indirekte diskriminering, trakassering, og manglende rimelig tilrettelegging.