4. Generelt om statenes forpliktelser

4.1 Hvor langt strekker statens plikt til å beskytte barn seg?

Statens plikt er for det første å avstå fra å bryte barns rettigheter. Staten – og alle som representerer staten og det offentlige – skal altså ikke utsette noen for vold. I tillegg har staten også plikt til å hindre at privatpersoner utsetter hverandre for vold.

Statenes forpliktelser er ulikt formulert i de ulike menneskerettighetsinstrumentene som gir individer rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Lanzarotekonvensjonen og Istanbulkonvensjonen gir nokså detaljerte forpliktelser for statene, og spenner over tiltak som forebygging, intervensjon, holdningsarbeid, strafferett og oppfølging av ofre.

Av Grunnloven § 102 annet ledd følger det at «[s]tatens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet», mens § 104 tredje ledd første punktum gir barn «rett til vern om sin personlige integritet».¹Dok. 16 (2011–2012) s. 193. Om uttrykket «rett til vern» uttales det i forarbeidene at dette peker på at statens myndigheter har «plikt til å sørge for et regelverk og for håndhevelse av et regelverk som på best mulig måte kan verne barnet fra utnyttelse, vold og mishandling». Forarbeidene tydeliggjør at private personer ikke vil være pliktsubjekt etter denne formuleringen. Derimot kan grunnlovsformuleringen benyttes som et tolkningsmoment ved tolkningen av andre lover, også lovgivning der private har plikter.²Ibid.

Barnekonvensjonens artikkel 19 nr. 1 formulerer statens plikt til å treffe «alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet» mot alle former for vold. Artikkel 19 nr. 2 gir noen nærmere føringer for hvilke tiltak statene bør sette i gang. Barnekomiteen understreker at ordlyden «skal treffe» er en ordlyd som ikke etterlater noe rom for skjønn for statene, og at statene har en streng forpliktelse til å treffe alle egnede tiltak for å gjennomføre denne rettigheten fullt ut for alle barn.³Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13, avsn. 37.

I utgangspunktet er det opp til statene å vurdere hva som er «egnede» tiltak. Artikkel 19 nr. 2 gir imidlertid føringer på hva beskyttelsestiltakene «bør» omfatte gjennom en ikke-uttømmende liste. Barnekomiteen gir gjennom sin generelle kommentar nr. 13 nærmere forklaringer av de ulike forpliktelsene listet opp i artikkel 19 nr. 2. Disse vil bli gjennomgått nedenfor.

Statenes forpliktelser etter artikkel 19 må også leses i lys av konvensjonens artikkel 4, som pålegger statene å treffe alle egnede tiltak for å gjennomføre rettighetene fastsatt i konvensjonen.

Barnekomiteen understreker at retten til beskyttelse mot vold er en sivil rettighet og frihet, og at artikkel 19 derfor er en «immediate and unqualified obligation of State parties».⁴Ibid., avsn. 65.

Det kan følgelig heller ikke tas noe forbehold om ressurser ved gjennomføringen av rettigheten etter artikkel 19:

In the light of States parties’ obligations under articles 4 and 19, inter alia, the Committee considers that resource constraints cannot provide a justification for a State party’s failure to take any, or enough, of the measures that are required for child protection.⁵Ibid., avsn. 73.

Etter barnekonvensjonen artikkel 34 er statenes forpliktelse formulert som at de «påtar seg å beskytte barnet», og for dette formålet særlig skal treffe «alle egnede nasjonale, bilaterale og multilaterale tiltak». Ettersom seksuelt misbruk også dekkes av artikkel 19, er det relevant å se hen til hvordan barnekomiteen har formulert seg om statenes forpliktelse etter denne for å analysere rekkevidden av statenes forpliktelser etter barnekonvensjonen.

EMK inneholder etter sin ordlyd ikke detaljerte forpliktelser for statene til å beskytte barn mot alle former for vold. For å gi et bilde av det reelle vernet barn har og statenes forpliktelser, er det nødvendig å gå til rettspraksis fra EMD. Domstolen har etablert en rekke utgangspunkter og prinsipper for statens forpliktelser. Når barn befinner seg på arenaer der det offentlige har ansvaret for dem, når de for eksempel oppholder seg på skoler eller andre institusjoner, stiller EMD særlige krav til tiltak for å beskytte mot vold og overgrep. Dette er kjernen i statens plikt. EMD har uttalt at staten må ha lover og rapporteringsmekanismer som sikrer effektiv forebygging av seksuelle overgrep mot barn på skolen.⁶X. og andre mot Bulgaria, avsn. 180 med videre referanser og O’Keeffe mot  Irland [GC] (35810/09), avsn. 168, der staten hadde krenket denne forpliktelsen ved å overlate ansvaret for avverging av seksuelle overgrep på skoler til private aktører. Et eksempel på et forebyggende tiltak kan være krav om politiattest for alle ansatte i skoler og barnehager.

Staten har som nevnt også et ansvar for å beskytte barn mot vold og overgrep fra andre individer – de som ikke er under statens kontroll. Det er imidlertid mer utfordrende å regulere private individers atferd. Ettersom nasjonale myndigheter har den beste kunnskapen for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes, har statene i utgangspunktet en skjønnsmargin når det gjelder valg av tiltak for å beskytte individene mot hverandre.⁷Art. 3, se f.eks. Valiulienė mot Litauen (33234/07), avsn. 85, art. 8, se f.eks. Söderman mot Sverige [GC] (5786/08), avsn. 79. Se også Rt-2013-588, avsn. 47. Dette innebærer at EMD ikke nødvendigvis vil si at det ene tiltaket er bedre enn det andre, dersom statene først har iverksatt et tiltak som de selv mener er effektivt. Dette er likevel bare et utgangspunkt, for statens skjønnsmargin varierer etter saksområde.⁸Rt-2013-588, avsn. 49. Ettersom barn er særlig sårbare, og fordi vold og seksuelle overgrep mot barn er svært alvorlige handlinger, har staten en snevrere skjønnsmargin når det dreier seg om plikten til å beskytte barn mot slike handlinger.⁹Se f.eks. Söderman mot Sverige, avsn. 79, Opuz mot Tyrkia, avsn. 132 og Kurt mot Østerrike, avsn. 163 med videre referanser.

4.2 Overordnede prinsipper for statenes forpliktelser

4.2.1 En rettighetsbasert tilnærming

Det er et overordnet prinsipp etter menneskerettighetene at statene må ha en rettighetsbasert tilnærming til forebygging og bekjempelse av vold mot barn. Dette betyr at utgangspunktet for arbeidet skal være at barn har rettigheter som staten skal respektere og oppfylle. Barnekomiteen uttrykker at respekten for barnet som rettighetsbærende individ skal etableres og forsvares som det overordnede målet for statenes politikk når det gjelder barn. Ifølge komiteen krever dette et paradigmeskifte fra tilnærmingsmåter der barn ses på og behandles som «objekter» som trenger hjelp, til en oppfatning av barn som rettighetshavere som har en umistelig rett til beskyttelse.¹⁰Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13, avsn. 49.

En rettighetsbasert tilnærming krever at man sørger for at alle barns rettigheter blir oppfylt. Særlig viktige er de fire generelle prinsippene som FNs barnekomité har løftet frem som prinsipper som skal legges til grunn for tolkningen av alle rettighetene i barnekonvensjonen. Disse prinsippene vil bli gjennomgått i det følgende.

4.2.2 Prinsippet om ikke-diskriminering og plikten til å beskytte grupper av barn som er særlig sårbare

Barnekonvensjonen artikkel 2 krever at statene respekterer og sikrer rettighetene i konvensjonen uten diskriminering av noe slag.

Også etter EMK artikkel 14 har enhver rett til at rettighetene etter EMK praktiseres uten diskriminering på ulike grunnlag, herunder kjønn.

Ikke enhver forskjellsbehandling vil være diskriminering etter menneskerettighetene. Tvert imot kan det være nødvendig å forskjellsbehandle på den måten at man iverksetter noen særlige beskyttelsestiltak overfor noen grupper barn. Enkelte grupper barn har statistisk sett større sannsynlighet for å bli utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt. Barnekomiteen gir i den generelle kommentaren om barns rett til beskyttelse mot vold en liste med eksempler på barn i potensielt sårbare situasjoner. Noen eksempler fra denne listen er barn i alternativ omsorg, barn med funksjonsnedsettelser, LHBTI-barn og barn fra urbefolknings- og andre minoritetsgrupper.¹¹Ibid., avsn. 72 bokstav g.

Barnekonvensjonens tilleggsprotokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi artikkel 9 nr. 1 understreker også det at det skal legges særlig vekt på å beskytte barn som er spesielt sårbare.

Istanbulkonvensjonen artikkel 4.4 slår fast at særlige tiltak som er «nødvendige for å førebyggje og verne kvinner mot kjønnsavhengig vald skal ikkje forståast som diskriminering». Dette kan også få betydning for barn, på den måten at det kan treffes ekstra beskyttelsestiltak for beskyttelse av jenter.

4.2.3 Prinsippet om barnets beste

Barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn følger av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, og Grunnloven § 104 andre ledd.¹²Prinsippet om barnets beste gjenfinnes også i flere konkrete bestemmelser i Istanbulkonvensjonen og Lanzarotekonvensjonen, se bl.a. Istanbulkonvensjonen art. 56 nr. 2 og Lanzarotekonvensjonen art. 30 nr. 1. Prinsippet gjelder etter barnekonvensjonen for «alle handlinger som berører barn», og etter Grunnloven for «handlinger og avgjørelser som berører barn». Barnekomiteen har utgitt en egen generell kommentar om prinsippet om barnets beste. Her går komiteen blant annet gjennom hvilke momenter som skal inngå i vurderingen av barnets beste.¹³FNs barnekomités generelle kommentar nr. 14 om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (CRC/C/GC/14).

I den generelle kommentaren om barnets rett til frihet fra alle former for vold, understreker komiteen at tolkningen av barnets beste må være forenelig med alle bestemmelser i konvensjonen, og at prinsippet om barnets beste ikke kan brukes til å rettferdiggjøre handlinger som krenker barns menneskeverd eller fysiske eller psykiske integritet.¹⁴Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13, avsn. 61.

Prinsippet om barnets beste brukes også i tolkningen av EMK. EMD viser gjennomgående til prinsippet om barnets beste i avgjørelser som angår barn, selv om det ikke kan utledes direkte av ordlyden i EMK. I flere avgjørelser har EMD uttalt at det er en bred konsensus, også i internasjonal rett, om at barnets beste er skal være et overordnet hensyn i alle beslutninger som omhandler barn.¹⁵Strand Lobben mot Norge [GC] (37283/13), avsn. 204. EMD viser til at barnets beste noen ganger må balanseres mot andre hensyn, og at hensynene da kan komme i konflikt, men at hensynet til barnets beste er særlig viktig.¹⁶Ibid., avsn. 206.

4.2.4 Barnets rett til liv og utvikling

Barnekonvensjonen artikkel 6 gjelder barnets rett til liv og optimal utvikling.¹⁷Den norske oversettelsen inneholder imidlertid ikke ordet «utvikling», men derimot begrepet «vokser opp». Dette er kritisert av bl.a. Kjørholt, Elin «Prinsippet om barnets rett til liv, overlevelse og optimal utvikling» i Barnekonvensjonen, barns rettigheter i Norge (2020) s. 79. I det videre vil vi benytte «utvikling» i tråd med den engelske autentiske konvensjonsteksten, som inneholder ordet «development». I sin generelle kommentar om barns rett til frihet fra vold uttrykker komiteen at statens ansvar omfatter beskyttelse i vid forstand mot vold og utnyttelse som kan sette barnets rett til liv, overlevelse og utvikling i fare, og at den forventer at statene tolker «utvikling» i videste forstand som et helhetlig begrep som omfatter barnets fysiske, mentale, åndelige, moralske, psykologiske og sosiale utvikling.¹⁸Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13, avsn. 62.

Også Grunnloven § 104 forplikter statens myndigheter å legge til rette for barnets utvikling.

4.2.5 Barnets rett til å si sin mening og å bli hørt

Barnets rett til å si sin mening og å bli hørt følger av barnekonvensjonen artikkel 12, og Grunnloven § 104 første ledd annet punktum. Også denne rettigheten har et vidt anvendelsesområde, jf. ordlyden i artikkel 12 nr. 1 om «alle forhold som vedrører barnet».¹⁹Grunnloven § 104 første ledd annet punktum har en noe snevrere rekkevidde enn etter barnekonvensjonen art. 12 nr. 1. I forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen, som har ordlyden «spørsmål som gjelder dem selv», begrunnes ordlyden med at det skal tydeliggjøres at «barn ikke har rett til å bli hørt eller har rett til medbestemmelse i saker hvor de kan være berørt, men som primært omhandler andre personer», samt at rettigheten heller ikke er ment som en kollektiv rettighet der barn har rett til å bli hørt som gruppe, jf. Dok. 16 (2011–2012) s. 191. Se også de ulike meningene om dette fra flertall og mindretall i komitéinnstillingen til forslaget, Innst. 186 S (2013–2014) s. 29 flg.

Barnekomiteen har også utgitt en egen generell kommentar om barnets rett til å si sin mening og å bli hørt.²⁰FNs barnekomités generelle kommentar nr. 12 om barnets rett til å bli hørt (CRC/C/GC/12). I denne kommentaren trekkes vold og voldsforebygging frem som et av de spesifikke områdene hvor barnets rett til å bli hørt skal gjennomføres.²¹Ibid., avsn. 118–121.

Forholdet mellom barns rett til beskyttelse mot vold og barns rett til medvirkning er omtalt i den generelle kommentaren om barns rett til beskyttelse mot alle former for vold. Barnekomiteen understreker at barns rett til deltakelse bidrar til å oppfylle barns rett til beskyttelse, og motsatt at barns rett til beskyttelse bidrar til å oppfylle barns rett til deltakelse.²²Barnekomiteens generelle kommentar nr. 13, avsn. 63. Komiteen understreker at barns rett til å si sin mening og å få sine meninger vektlagt etter alder og modenhet må være obligatorisk på ethvert stadium av beskyttelsesprosessen.²³Ibid. Videre uttaler komiteen at siden vold i seg selv har en negativ virkning på barns evne til å mestre egne liv, er det viktig at beskyttelsestiltak ikke gjør situasjonen enda vanskeligere for barna. Det bør tilrettelegges nøye for at barn kan være med og delta i arbeidet mot vold, som en del av deres rehabiliterings- og reintegreringsprosess.²⁴Ibid.