2. De menneskerettslige instrumentene

2.1 Innledning

 Offentlige myndigheter har forpliktet seg til å følge menneskerettighetene i samsvar med nasjonal og internasjonal rett.¹Grunnloven § 92 pålegger «statens myndigheter» å respektere og sikre menneskerettighetene. Se også EMK art. 1. Menneskerettighetene må derfor respekteres på alle nivåer av myndighetsutøvelse, fra regjering til kommuner.²Formuleringen «statens myndigheter» i Grunnloven § 92 «retter seg mot statens myndigheter i videste forstand. Både Stortinget, regjeringen, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andre forvaltningsorganer og domstolene omfattes», jf. HR-2022-401-A, avsn. 46. Dette omfatter også private som utfører oppgaver på vegne av myndighetene. Private individer har ikke i seg selv et juridisk ansvar for å etterleve menneskerettighetene. For å realisere et effektivt menneskerettslig vern, kan staten derimot være forpliktet til å vedta lovgivning og iverksette tiltak som pålegger individer rettslige plikter.³Menneskerettigheter gir myndighetene både «negative» forpliktelser (plikt til å avstå fra noe), og «positive» forpliktelser (plikt til å foreta seg noe aktivt for å beskytte menneskerettighetene), f.eks. beskytte mennesker mot vold og overgrep. Men det er altså kun statlige myndigheter som kan holdes ansvarlig for brudd på menneskerettighetene.

I norsk rett er menneskerettighetene gitt vern i Grunnlovens kapittel E. Videre inkorporerer lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) flere internasjonale konvensjoner, herunder FNs konvensjon om barnets rettigheter (heretter barnekonvensjonen) og Den europeiske menneskerettskonvensjon (heretter EMK).⁴Menneskerettsloven § 2. Disse skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.⁵Menneskerettsloven § 3. Menneskerettslige forpliktelser inntatt Grunnloven og disse konvensjonene rammer med andre ord inn det politiske handlingsrommet til myndighetene – menneskerettighetene utgjør skranker som staten alltid må respektere.

I tillegg er Norge part til flere menneskerettighetskonvensjoner som ikke er gjort direkte til norsk lov. To relevante konvensjoner for å fastlegge statens plikt til å beskytte barn mot vold og overgrep er Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuelt misbruk (heretter Lanzarotekonvensjonen) og Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (heretter Istanbulkonvensjonen). Norge er bundet av disse konvensjonene og er forpliktet til å oppfylle kravene de stiller. Norsk rett skal så langt det er mulig tolkes i samsvar med folkeretten. Dette følger av det såkalte presumsjonsprinsippet, som også innebærer at ved motstrid mellom norsk lov og folkeretten skal en forsøke å harmonisere regelsettene og gi en tolkning som tar hensyn til den folkerettslige regelen.⁶Se f.eks. HR-2020-1167-A, avsn. 28; HR-2016-2591-A, avsn. 48; Rt. 2010 s. 1445, avsn. 133 (plenumssak); Rt. 2007 s. 234, avsn. 54; Rt. 2000 s. 1811 (plenumssak) (Finanger I) romertall III nr. 5 s. 1826-1830. Dersom dette ikke er mulig, vil norsk rett i utgangspunktet gå foran traktatforpliktelsene.

For at menneskerettighetene skal oppfylles, er det avgjørende at det finnes kontrollmekanismer både nasjonalt og internasjonalt. I Norge prøver norske domstoler om staten respekterer sine forpliktelser etter Grunnloven og menneskerettsloven. En rekke nasjonale tilsynsmyndigheter og ombud bidrar også til den nasjonale kontrollen med menneskerettighetene. I tillegg finnes det flere internasjonale kontrollorganer, herunder EMD, FNs barnekomité, Lanzarote-komiteen og Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan (GREVIO).

I det følgende vil det gis en kort oversikt over de mest sentrale menneskerettighetene inntatt i Grunnloven, barnekonvensjonen, EMK, Lanzarotekonvensjonen og Istanbulkonvensjonen, som forplikter staten til å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt.

2.2 Grunnloven

Grunnloven er den høyeste rettskilden i norsk rett, og har dermed størst vekt. I 2014 gjennomgikk Grunnloven en omfattende revisjon som utvidet det menneskerettslige vernet i Grunnloven.

En av de nye bestemmelsene som kom inn ved reformen i 2014, var § 104 om barns rettigheter. Paragrafen gir uttrykk for flere sentrale rettigheter for barn. Den sentrale bestemmelsen som formulerer barns rett til vern mot alle former for vold i Grunnloven er Grunnloven § 104 tredje ledd første punktum, som lyder: «Barn har rett til vern om sin personlige integritet». Utvalget som gjennomgikk og foreslo reviderte menneskerettighetsbestemmelser i Grunnloven valgte bevisst å utforme vernet om den personlige integritet som en individuell rettighet for barnet, fordi barn er særlig sårbare, og i større utstrekning enn myndige personer trenger hjelp for å beskytte sin personlige integritet.⁷Dok. 16 (2011–2012) s. 193.

Fra EMDs praksis er det kjent at retten til vern mot vold anses å følge av retten til vern om personlig integritet. Forarbeidene til Grunnloven § 104 gjør det også klart at «[d]et vil være innlysende at vernet om den personlige integritet omfatter rett til beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser som vold, mishandling og seksuell utnyttelse».⁸Ibid. Forarbeidene presiserer også at selv om mindre alvorlige inngrep i den personlige integritet kan være omfattet, vil de mindre inngripende forholdene også falle inn under en egen grunnlovsbestemmelse om retten til respekt for privatliv.⁹Ibid.

Bestemmelsen inneholder også andre sentrale prinsipper som at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, barnets rett til å si sin mening og å bli hørt, og statens plikt til å tilrettelegge for barnets utvikling. Disse prinsippene er også sentrale i barns rett til vern mot vold og overgrep. Se nærmere om hva som kan utledes av disse prinsippene i punkt 4.2.

En annen bestemmelse som er av relevans for statens forpliktelser til å beskytte barn mot vold og overgrep er Grunnloven § 102, som gjelder for alle mennesker generelt. Grunnloven § 102 ble endret ved grunnlovsrevisjonen i 2014, og ligger nå tett opp til bestemmelsen i EMK artikkel 8. Grunnloven § 102 annet ledd lyder: «Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet».

Av forarbeidene følger det at bestemmelsen også forplikter staten til å sikre den enkeltes personlige integritet, som betyr at «myndighetene har en generell plikt til å sørge for lovgivning som sikrer den enkeltes kroppslige og mentale integritet, gjennom for eksempel lovgivning mot vold, mishandling og drap».¹⁰Dok. 16 (2011–2012) s. 176.

Også andre bestemmelser i Grunnloven kan gi et vern mot vold, særlig retten til liv og forbudet mot tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i Grunnloven § 93.

Høyesterett har lagt til grunn, blant annet for Grunnloven §§ 102 og 104, at Grunnlovens bestemmelser om menneskerettigheter må tolkes i lys av de folkerettslige forbildene.¹¹Se bl.a. Rt. 2015 s. 93, Rt. 2015 s. 155 og HR-2016-2554-P. Ettersom praksis er mest utviklet under de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, vil denne rapporten gjennomgående vise mest til de internasjonale konvensjonene.

2.3 FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen), samt tilleggsprotokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi

Norge er part til FNs konvensjon om barnets rettigheter (heretter barnekonvensjonen).¹²FNs barnekonvensjon ble vedtatt av FNs generalforsamling 20. nov. 1989, og trådte i kraft 2. sep. 1990. Alle FNs medlemsstater har ratifisert konvensjonen, bortsett fra USA, som bare har signert den. Norge signerte konvensjonen 26. jan. 2001, og ratifiserte den 8. jan. 1991. Konvensjonen trådte i kraft for Norges vedkommende 7. feb. 1991. Ved lov 1. aug. 2003 nr. 86 om endringer i menneskerettsloven mv. ble barnekonvensjonen inkorporert i menneskerettsloven. Konvensjonen gir et bredt sett med rettigheter til barn, og har også flere bestemmelser om barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Ved motstrid går bestemmelsene i barnekonvensjonen foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

Etter konvensjonens artikkel 43 er det nedsatt en komité som overvåker statenes gjennomføring av konvensjonen (heretter barnekomiteen). Statene som er part i konvensjonen, skal etter konvensjonens artikkel 44 rapportere til barnekomiteen hvert femte år, og barnekomiteen gir merknader til statenes gjennomføring. I tillegg utgir barnekomiteen General Comments, eller generelle kommentarer, som kan dreie seg om enten enkeltartikler i konvensjonen, eller spesifikke temaer. I norsk rett er det lagt til grunn at de generelle kommentarene fra barnekomiteen som utgangspunkt har stor vekt.¹³HR-2020-661-S, avsn. 80. Høyesterett har imidlertid også pekt på at det vil være avgjørende hvor klart en uttalelse i en generell kommentar gir uttrykk for overvåkningsorganets forståelse av partenes forpliktelser, og skiller mellom kommentarer som anses som tolkningsuttalelser, og de som anses å være en tilråding om best praksis på konvensjonens område.¹⁴Rt. 2009 s. 1261, avsn. 44.

Rettighetene i barnekonvensjonen utgjør en helhet og må leses i sammenheng, men noen av bestemmelsene er særlig viktige for retten til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt. Den mest sentrale bestemmelsen er konvensjonens artikkel 19 om partenes plikt til å treffe alle egnede tiltak for å beskytte barnet mot alle former for vold.¹⁵Se FNs barnekomités generelle kommentar nr. 13 om barnets rett til frihet fra alle former for vold (CRC/C/GC/13), der komiteen uttaler at art. 19 «forms the core provision for discussions and strategies to address and eliminate all forms of violence in the context of the Convention more broadly», jf. avsn. 7 bokstav a. Videre er særlig artikkel 34 om partenes plikt til å beskytte barnet mot alle former for seksuell utnyttelse og seksuelt misbruk sentral. Artikkel 39 omhandler retten til rehabilitering, og er viktig for barn som har vært utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt. I tillegg er det en rekke bestemmelser som også ofte trekkes frem som en del av statenes forpliktelser til å bekjempe vold og overgrep mot barn.¹⁶Se f.eks. art. 6 om retten til liv og utvikling, art. 24 om helse, se særlig art. 24 nr. 3 om skadelige praksiser, art. 28 nr. 2 om disiplin i skolen, artiklene 32, 33, 35 og 36 om forskjellige former for utnytting, og art. 37 (a) om torturforbudet.

Barnekomiteen har definert fire av konvensjonens artikler som generelle prinsipper som har betydning for tolkningen av de andre artiklene i konvensjonen.¹⁷Første gang formulert av komiteen i «General Guidelines on the form and content of initial reports to be submitted by State parties under art. 44, para. 1 (a) of the Convention» (CRC/C/5) fra 1991, se avsn. 13 og 14. Disse får betydning for tolkningen av artiklene som særlig omhandler retten til beskyttelse mot vold og overgrep. De fire generelle prinsippene er (i) artikkel 2 om forbud mot diskriminering av barn, (ii) artikkel 3 nr. 1 om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, (iii) artikkel 6 om retten til liv og utvikling, og (iv) artikkel 12 om retten til å si sin mening og å bli hørt. Disse vil bli gjennomgått i punkt 4.2.

Som nevnt utgjør rettighetene i barnekonvensjonen en helhet og må leses i sammenheng. Barn som er utsatt for vold og overgrep skal også få oppfylt alle sine andre rettigheter, og mange av disse kan være av særlig betydning for barn som opplever vold. Et eksempel er barns rett til hvile, lek, fritidsaktiviteter og kulturliv og kunstnerisk virksomhet i barnekonvensjonens artikkel 31. En annen viktig bestemmelse er barnekonvensjonen artikkel 42, som handler om at statene må gjøre konvensjonens prinsipper og bestemmelser alminnelig kjent både for voksne og barn.

Barnekomiteen har utgitt to generelle kommentarer som er av særlig betydning for forståelsen av statenes plikt til å forebygge og bekjempe vold og overgrep mot barn. Den første er generell kommentar nr. 8, som handler om barnets rett til beskyttelse mot fysisk avstraffelse og andre grusomme eller nedverdigende former for straff, og tar utgangspunkt i blant annet artikkel 19, artikkel 28 nr. 2 og artikkel 37 bokstav a. Den andre, generell kommentar nr. 13, handler om barnets rett til frihet fra alle former for vold, og omhandler særlig artikkel 19.

Det er vedtatt tre valgfrie tilleggsprotokoller til barnekonvensjonen. Norge har ratifisert to og inkorporert dem gjennom menneskerettsloven. En av disse, som har særlig betydning for vernet mot vold og overgrep, er valgfri protokoll til konvensjonen om barnets rettigheter om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. Tilleggsprotokollen omhandler kommersiell og seksuell utnyttelse av barn. Den stiller blant annet krav til kriminalisering av flere konkret definerte handlinger, og forplikter statene til å gi bistand til hverandre i saker som berører flere stater. Videre gir den regler om ivaretakelse av rettighetene til barn som er ofre for handlingene som er forbudt etter protokollen. I det følgende vil tilleggsprotokollen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi bli omtalt som bare «tilleggsprotokollen».

2.4 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (heretter EMK) ble utarbeidet av Europarådet i 1950 og trådte i kraft for Norge i 1953.¹⁸EMK ble vedtatt 4. nov. 1950. Norge ratifiserte konvensjonen 15. jan. 1952. Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett ble konvensjonen inkorporert i menneskerettsloven. EMK er en av de mest sentrale menneskerettskonvensjonene i norsk rett, som ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. EMK gjelder for alle individer, og derfor også for barn.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) er opprettet i medhold av konvensjonen. Domstolen avsier bindende avgjørelser mot statene som er part i konvensjonen. På grunn av konvensjonens knappe ordlyd, er disse avgjørelsene viktige ved tolkningen av konvensjonen.

EMD har lagt til grunn for sin egen tolkning av konvensjonen at EMK er et levende instrument, som må tolkes i lys av gjeldende samfunnsforhold.¹⁹Tyrer mot Storbritannia (5856/72), avsn. 31. Dette innebærer at praksisen fra EMD er dynamisk, og utvikler seg over tid i takt med samfunnsutviklingen. Denne doktrinen, populært kalt «the living instrument doctrine», innebærer også at konvensjonen skal tolkes i lys av utviklingen i folkeretten, slik at konvensjonen reflekterer de stadig høyere standardene for beskyttelse av menneskerettighetene.²⁰Demir og Baykara mot Tyrkia (34503/97), avsn. 146.

EMK har ingen artikler som etter sin ordlyd spesifikt gjelder barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep, men flere artikler er tolket slik at de pålegger staten forpliktelser til å beskytte barn. EMK artikkel 2 (retten til liv), artikkel 3 (forbud mot tortur, nedverdigende og umenneskelig behandling) og artikkel 8 (retten til privatliv) gir alle vern mot inngrep i individets, inkludert barns, fysiske og psykiske integritet.

Etter EMK artikkel 1 skal statene sikre konvensjonens rettigheter for alle innenfor statens jurisdiksjon. Utgangspunktet er at staten og de som handler på vegne av staten, ikke skal handle i strid med konvensjonens bestemmelser. Men EMD har også lagt til grunn at statene til en viss grad må beskytte individer mot andre privatpersoners handlinger. Dette er forpliktelser som innebærer at statene aktivt må handle, og ikke bare selv avstå fra å utsette individer for rettighetsbrudd.²¹EMD har f.eks. beskrevet det slik i relasjon til EMK art. 3: «[…], the Court reiterates that the obligation on the High Contracting Parties under Article 1 of the Convention to secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in the Convention, taken together with Article 3, requires States to take measures designed to ensure that individuals within their jurisdiction are not subjected to torture or inhuman or degrading treatment or punishment, including such ill-treatment administered by private individuals […]», jf. Opuz mot Tyrkia (33401/02), avsn. 159. For retten til liv forankrer EMD de positive forpliktelsene direkte i ordlyden i art. 2, se samme dom, avsn. 128. Når det gjelder gjelder EMK art. 8, forankres de positive forpliktelsene i retten til privatliv etter EMK art. 8 sammenholdt med EMK art. 1, se X, og Y, mot Nederland (8978/80), avsn. 23, se også Rt. 2013 s. 588, avsn. 41–45.

Krav til myndighetenes positive plikter varierer ut fra det aktuelle saksområdet. EMD har gjentatte ganger understreket at barn har særlig rett til statens beskyttelse.²²Se f.eks. A. mot Storbritannia (25599/94), avsn. 22. Det er omfattende rettspraksis om statenes positive plikt til å hindre vold og overgrep mot barn.²³I en norsk kontekst, se Rt-2013-588, avsn. 41–50. EMD uttaler konsekvent at de positive forpliktelsene etter artikkel 2, 3 og 8 ved vold mot barn og kvinner kan deles i tre.²⁴Se f.eks. X. og andre mot Bulgaria [GC] (22457/16), avsn. 178 og Volodina mot Russland (nr. 2) (40419/19), avsn. 49. Den første er en kriminaliseringsforpliktelse, som betyr at staten må ha og implementere et effektivt rettslig rammeverk som kriminaliserer vold og overgrep. Den andre er en avvergingsforpliktelse, der staten må beskytte individer mot andre individer i tilfeller der det var en reell og umiddelbar risiko for vold som myndighetene kjente eller burde ha kjent til. Den tredje er en etterforskningsforpliktelse, der staten må iverksette effektiv etterforskning av begrunnede anklager om vold eller annen behandling i strid med artikkel 2, 3 og 8.

2.5 Lanzarotekonvensjonen

Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuelt misbruk (heretter Lanzarotekonvensjonen) trådte i kraft for Norge 1. oktober 2018.²⁵Lanzarotekonvensjonen ble vedtatt 25. okt. 2007 og trådte i kraft 1. juli 2010. Alle medlemsstatene i Europarådet har signert og ratifisert konvensjonen. Norge signerte konvensjonen 25. okt. 2007, og ratifiserte den 15. mai 2018. Forarbeidene er Prop. 38 S (2017–2018) og Innst. 239 S (2017–2018). Konvensjonens formål er å beskytte barn mot seksuelt misbruk, og for å oppnå dette påtar staten seg en rekke forpliktelser. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, men som nevnt må norsk rett så langt som mulig tolkes i lys av og harmoniseres med denne traktaten.

Rettighetene i konvensjonen omhandler krav til forebyggende tiltak, krav til nasjonal samordning og samarbeid, beskyttelsestiltak for ofre, behandlingstiltak og andre tiltak overfor seksuallovbrytere, krav til straffebestemmelser, krav til etterforskning og straffeforfølgning, og bestemmelser om internasjonalt samarbeid. Konvensjonens detaljerte regler legger sterke føringer for nasjonal rett og utgjør et viktig verktøy for alle som arbeider med å styrke rettighetene til – og beskyttelsen av – barn.

Lanzarotekonvensjonen har regler om at det skal opprettes en overvåkningskomité, kalt Lanzarote-komiteen. Komiteen er en statspartkomité med representanter for landene som har ratifisert konvensjonen. I tillegg er andre organer i Europarådet og sivilsamfunnsorganisasjoner representert som observatører i komiteen. Komiteen har vedtatt egne prosedyreregler, som blant annet gir regler om medlemsstatenes rapportering til komiteen om gjennomføring av konvensjonen.²⁶Lanzarotekomiteen, «Rules of Procedure», mars 2016.

Europarådet har utarbeidet en forklarende rapport som gir veiledning til alle konvensjonens artikler, som er en form for etterarbeider til konvensjonen.²⁷Explanatory Report to the Council of Europe Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse, Lanzarote, 25. okt. 2007, Council of Europe Treaty Series – No. 201 (heretter «forklarende rapport til Lanzarotekonvensjonen»). I henhold til folkerettslig metode har etterarbeider en viss rettskildemessig vekt.²⁸Wienkonvensjonen om traktatretten, 1155 UNTS 331 (23. mai 1969, trådte i kraft 27. jan 1980) er ikke ratifisert av Norge, men kodifiserer folkerettslig sedvane som Norge er bundet av. Art. 31.2 bestemmer at «agreements relating to the treaty» utgjør en kontekst traktaten må tolkes i lys av, såfremt den var «between all parties in connexion with the conclusion of the treaty». Dörr legger til grunn at det er vanlig traktatpraksis at forklarende rapporter er en slik avtale som utgjør en kontekst avtalen skal tolkes i, se Dörr, Oliver og Kirsten Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary. 2. ed. Berlin, Heidelberg: Springer Berlin / Heidelberg, 2018 s. 591. EMD har, ved tolkning av forpliktelser etter EMK vist til slike forklarende rapporter sammen med konvensjonen som tolkningsfaktor.²⁹Se f.eks. Vo mot Frankrike [GC] (53924/00) og Talpis mot Italia (41237/14). Slike forklarende rapporter kan derfor være en relevant tolkningsfaktor ved tolkningen av konvensjonsrettighetene.

2.6 Istanbulkonvensjonen

Europakonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (heretter Istanbulkonvensjonen) trådte i kraft for Norge 11. november 2017.³⁰Istanbulkonvensjonen ble vedtatt 5. mai 2011, og trådte i kraft 1. aug. 2014. 45 av medlemsstatene i Europarådet, samt EU, har signert og ratifisert konvensjonen. Norge signerte konvensjonen den 7. juli 2011, og ratifiserte den 2. juni 2017. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, men som nevnt må norsk rett så langt som mulig tolkes i lys av og harmoniseres med traktaten.

Hovedformålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe alle former for vold mot kvinner. Norge har avgitt en erklæring om at konvensjonen gjelder alle former for vold i nære relasjoner, uavhengig av kjønn.³¹I henhold til oppfordringen i art. 2.2. Den gjelder dermed vold i nære relasjoner for alle, også barn.³²Istanbulkonvensjonen art. 2, jfr. art. 3b) og f). Konvensjonen er bygget på fire pilarer: forebygging, beskyttelse, påtale og koordinerte tiltak.

Istanbulkonvensjonen er utviklet i lys av praksis fra EMD, FNs kvinnekonvensjon samt andre menneskerettslige instrumenter. Samtidig er konvensjonen mer eksplisitt i sin ordlyd om hvilke krav som stilles til hvordan statene skal utforme tiltak på feltet, og er derfor tydeligere og mer spesifikk enn flere tidligere menneskerettighetsinstrumenter. I likhet med Lanzarotekonvensjonen, kan dermed Istanbulkonvensjonens detaljerte regler utgjøre et viktig verktøy for alle som arbeider med å styrke rettighetene til voldsutsatte barn.

The Group of Experts on Action Against Violence Against Women and Domestic Violence (heretter GREVIO) overvåker partenes etterlevelse av konvensjonen.³³Det følger av Istanbulkonvensjonen art. 66 at det skal opprettes en slik komité. GREVIO gjennomfører evalueringsbesøk til statene som er part til konvensjonen, og avgir evalueringsrapporter om statenes etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene.

Europarådet har utarbeidet en forklarende rapport som gir veiledning til alle Istanbulkonvensjonens artikler.³⁴Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence Istanbul, 11. mai 2011, Council of Europe Treaty Series – No. 210 (heretter «forklarende rapport til Istanbulkonvensjonen»). Rapporten gir veiledning til tolkningen av konvensjonens bestemmelser.³⁵Den rettskildemessige vekten av slike forklarende rapporter er kommentert i avsn. 2.5.

2.7 Andre konvensjoner

I tillegg til Grunnloven og de konvensjonene som er nevnt her, er Norge også bundet av andre konvensjoner som har bestemmelser som innebærer en plikt til å forebygge og bekjempe vold, overgrep og omsorgssvikt. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 24 nr. 1 gir barn rett til «slike beskyttelsestiltak fra familiens, samfunnets og statens side som dets stilling som mindreårig krever», uten noen form for forskjellsbehandling. I tillegg har SP bestemmelser om både rett til liv, forbud mot tortur og rett til respekt for privatliv og familieliv, som langt på vei speiler tilsvarende bestemmelser i EMK. Ettersom praksis er mest utviklet under EMK om disse spørsmålene, vil ikke SP gjennomgås nærmere i denne rapporten.

Norge er også bundet av en rekke andre konvensjoner som kan ha en side til problemstillingene i denne rapporten. FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon) gir en omfattende definisjon av begrepet tortur og krever at statene forbyr alle former for tortur i sin straffelovgivning.³⁶Torturkonvensjonen er imidlertid avgrenset til handlinger som er påført med hensikt og formål, og av en person som er ansatt i eller utfører oppgaver på vegne av det offentlige, jf. art. 1 nr. 1. Derfor faller vold og overgrep mellom private utenfor. Se mer om torturbegrepet i Elisabeth Gording Stang «Barn, tortur og retur», Institutt for offentlig retts skriftserie nr. 4, 2008.

Andre aktuelle konvensjoner er FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (kvinnekonvensjonen)³⁷Kvinnekonvensjonen inneholder ingen bestemmelse som eksplisitt forplikter staten til å hindre eller bekjempe vold. FNs kvinnediskrimineringskomité har imidlertid uttalt i generell kommentar nr. 35 om vold mot kvinner at kjønnsbasert vold er å regne som en form for diskriminering etter kvinnekonvensjonen art. 1 og derfor relevant for alle bestemmelser i konvensjonen, se CEDAW/C/GC/35, 14. juli 2017, avsn. 21. og Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel.³⁸Konvensjonen er generell, men inneholder også særlige rettigheter for barn som er ofte for menneskehandel. Se også FNs protokoll for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (Palermo-protokollen). FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) og FNs konvensjon om beskyttelse mot tvungen forsvinning (CET) vil etter forholdene også ha sider til rapportens problemstillinger.³⁹CRPD inneholder en egen bestemmelse om frihet fra utnytting, vold og misbruk. Ifølge art. 16 skal partene treffe alle egnede tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk i og utenfor hjemmet. Videre forplikter bestemmelsen partene til å treffe tiltak for å forhindre alle former for utnytting, vold og misbruk, herunder gjennom hensiktsmessig hjelp og støtte og ved informasjon og opplæring om hvordan dette kan unngås, oppdages og innrapporteres. Partene skal også sørge for at mennesker med nedsatt funksjonsevne som har blitt utsatt for vold har tilgang på hjelpe- og vernetjenester. Bestemmelsen forplikter også partene til å gjennom lovgivning og politikk sikre at utnytting, vold og misbruk oppdages, etterforskes og straffeforfølges. Heller ikke disse vil bli behandlet i det følgende.