10. Barns menneskerettigheter

10.1. Innledning

Den 12. mars 2020 vedtok Helsedirektoratet å stenge barnehager og utdanningsinstitusjoner, herunder barneskole, ungdomsskoler, videgående skoler samt universiteter og høyskoler.¹Vedtak etter lov om vern mot smittsomme sykdommer § 4-1 andre ledd om møteforbud og stenging av virksomhet (FOR-2020-03-12-270). Hjemmelen var smittevernlovens § 4-1 andre ledd, jf. første ledd bokstav a og b. Undervisning ble gjennomført digitalt ved hjemmeskole. Regjeringen videreførte stengingen.²FOR-2020-03-27-470 § 12 av 27. mars 2020. Det het i forskriften at kommunene skulle sørge for at ledere av barnehager og rektorer ved barneskoler etablerer et tilbud til barn til personell i helse- og omsorgstjenesten, transportsektoren eller innen andre kritiske samfunnsfunksjoner. Videre het det at kommunen og fylkeskommunen også skulle sørge for at det ble etablert et tilbud for barn og unge med særlige omsorgsbehov som ikke kan ivaretas når barnehage, skole eller andre dagtilbud er stengt. Den 16. april bestemte regjeringen at barnehager og barneskoler for 1. til 4. trinn kunne åpne. ³Forskrift om endring i forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (FOR-2020-04-16-802) §§ 12 og 12a siste ledd. Visse unntak fra stengingen ble også fastsatt for videregående skole og høyere utdanning.⁴Forskrift om endring i forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (FOR-2020-04-16-802) §§ 12a. Regjeringen åpnet deretter resten av grunnskolen samt videregående skoler fra 11. mai.⁵Forskrift om endring i forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (FOR-2020-05-07-956) § 12a.

Nedstengning av skolene utfordret barns menneskerettigheter særskilt, og NIM vil her peke på to av dem, retten til utdanning og retten til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt.

10.2. Retten til utdanning

Retten til utdanning er nedfelt i Grunnloven § 109. Barns rett til utdanning slås fast i FNs barnekonvensjonen artikkel 28 og 29. Retten til utdanning er også nedfelt i FNs konvensjon for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 12.⁶Retten til utdanning følger også av tilleggsprotokoll 1 til EMK artikkel 2, som ikke omtales her. Begge disse konvensjonene er inkorporert i menneskerettsloven med forrang.⁷Se punkt 2.1.

Hovedtrekkene i de ulike konvensjonene er at alle barn har rett og plikt til grunnskoleutdanning, og denne skal være gratis. Statene skal også arbeide for å gjøre videregående opplæring gratis. I tillegg skal retten til utdanning praktiseres uten noen form for diskriminering, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 2 og FNs konvensjon for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 2 nr. 2. Retten til utdanning vil typisk krenkes dersom enkeltpersoner eller grupper av personer utestenges fra undervisning. Utdanningens innhold må tilfredsstille visse minimumskrav, der kjernen er at den skal fremme respekt for fred og menneskerettigheter, ivareta enkeltindividers behov og talenter, utvikle den enkeltes evner, utvikle respekt for egne og fremmede kulturer, for foreldre, for samfunnets verdier og for det naturlige miljø, samt forberede den enkelte på et ansvarlig voksenliv i respekt og toleranse for sine medmennesker.⁸For en nærmere redegjørelse av retten til utdanning og innholdet i denne, se Dok nr. 16 (2011-2012) kapittel 37.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har fremholdt at fjernbasert undervisning var et viktig tiltak for å avhjelpe betydningen for retten til utdanning når skolene stengte under covid-19 utbruddet.⁹Statement on the coronavirus disease (COVID-19) pandemic and economic, social and cultural rights” 6. april 2020 (E/C.12/2020/1) avsnitt 7. Samtidig fremholdt komiteen at «However, they also carry the risk of deepening educational inequalities between rich and poor learners due to unequal access to affordable Internet services and equipment such as computers, smart phones and tablets.»¹⁰Statement on the coronavirus disease (COVID-19) pandemic and economic, social and cultural rights” 6. april 2020 (E/C.12/2020/1) avsnitt 7. FNs Barnekomité har fremmet følgende anbefaling til statene i forbindelse med utbruddet:

«Ensure that online learning does not exacerbate existing inequalities or replace student-teacher interaction. Online learning is a creative alternative to classroom learning but poses challenges for children who have limited or no access to technology or the Internet or do not have adequate parental support. Alternative solutions should be available for such children to benefit from the guidance and support provided by teachers.»¹¹“The Committee on the Rights of the Child warns of the grave physical, emotional and psychological effect of the COVID-19 pandemic on children and calls on States to protect the rights of children” 8. april 2020. Tilgjengelig her https://www.unicef.nl/files/INT_CRC_STA_9095_E.pdf

Regjeringen fastsatte den 27. mars 2020 midlertidig forskrift om tilpasningen i lovgivningen om grunnskoleopplæring og videregående opplæring som følge av utbrudd av covid-19.¹²FOR-2020-03-27-492. NIM har merket seg at det var forutsatt av regjeringen at den midlertidige forskriften om tilpasninger av lovgivningen om grunnopplæringen ikke skulle innskrenke barnets rett til utdanning.¹³Statsrådsforedrag PRE-2020-03-27-492 punkt 5.1. Det er likevel uklart om barns rett til utdanning ble ivaretatt i perioden skolen var nedstengt, der undervisningen skjedde hjemme og til dels over digitale medier. NIM noterer at det fra myndighetenes side gjennomgående har manglet vurderinger av hvilke implikasjoner nedstengningen av skolen kunne ha og har hatt for barns menneskerettslige rett til utdanning.

En rapport fra ekspertgruppen som skulle vurdere tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet, gir indikasjoner på at retten til utdanning ble utfordret.¹⁴Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020.  Ekspertgruppen pekte på at sårbare barn og unge kunne være spesielt utsatt når skolen stenger, og viste samtidig til forskning som anslo at denne gruppen utgjorde minst 20 prosent av barn og unge. Totalt utgjorde dette nesten 640 000 elever i grunnskolen fordelt på 2799 skoler, og nesten 190 000 elever i videregående opplæring fordelt på 413 skoler. Ekspertgruppen pekte på at både erfaring fra kommunene under nedstengningen samt tidligere forskning viste at nedstengning av skolen kunne ha store konsekvenser for barn, herunder at noen barn ville oppleve at de fikk redusert læringsutbytte og at noen barn også kunne bruke lengre tid på å ta igjen læringstapet i ettertid. Ekspertgruppen pekte videre på at nedstengningen kunne ha særskilte konsekvenser for elever med behov for tilpasning og tilrettelegging i undervisningen. Hva gjaldt bruken av digitale hjelpemidler i undervisningen, pekte ekspertgruppen på at den digitale infrastrukturen i norske skoler var god, men at det likevel var stor variasjon mellom kommuner og skoler.¹⁵Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020 kapittel 2. Ekspertgruppen fastslo den gang at hensynet til barn og unge måtte veie mer enn hensynet til smittevern, slik at nedstengningen ikke kunne videreføres. Dette ble blant annet begrunnet i at det var lite evidens for den smittevernmessige effekten av nedstengingen og at konsekvensen av nedstengningen for barn og unge var alvorlig.¹⁶Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020 kapittel 5. på s. 23.

Spørsmålet om hvorvidt barns rett til utdanning i henhold til menneskerettighetene ble ivaretatt på en god nok måte har, så vidt NIM kjenner til, ikke vært utredet fra myndighetenes side. Selv om det het i statsrådsforedraget¹⁷Statsrådsforedrag PRE-2020-03-27-492 punkt 5.1. at nedstengningen av skoler ikke skulle innskrenke barns rett til utdanning, kan ikke NIM se at denne rettigheten er drøftet og avveid opp mot for eksempel retten til liv og retten til helse.

10.3. Plikten til å beskytte voldsutsatte barn

Staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge, etterforske og straffe­forfølge vold og overgrep mellom privatpersoner. Denne plikten er særlig sterk overfor barn, og forpliktelsene følger både av Grunnloven § 104 og Norges internasjonale forpliktelser som FNs barnekonvensjon, EMK og Istanbulkonvensjonen.

Statens forpliktelser til å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt følger av barnekonvensjonen artikkel 6, 19 og 34. Lignende plikter følger også av EMK artikkel 2, 3, 8 og 14 og av Istanbulkonvensjonen.

Etter EMDs praksis innebærer dette blant annet at dersom staten vet eller burde vite at det foreligger en reell risiko for vold og overgrep, så plikter myndighetene å iverksette alle rimelige tiltak for å forhindre risikoen. Tiltakene må gi praktisk og effektiv beskyttelse, og forpliktelsene gjelder alle deler av de offentlige tjenestene. Mangelfull agering og koordinering når ulike deler av det offentlige har kunnskap om at barn utsettes for vold, overgrep eller omsorgssvikt, kan føre til at staten domfelles for brudd på forpliktelsene etter EMK.¹⁸Se særlig Rt. 2013 s. 588 med videre henvisninger.

Særlig viktig på dette feltet er Istanbulkonvensjonen.¹⁹Full tittel er «  Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner CETS 210». Istanbulkonvensjonen er en europeisk menneskerettskonvensjon, utarbeidet av Europarådet, som trådte i kraft i Norge den 1. november 2017. Hovedformålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe alle former for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Istanbulkonvensjonen er utviklet i lys av praksis fra EMD samt andre menneskerettslige instrumenter. Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven og har derfor ikke forrang foran andre lover. Konvensjonen skal dermed anvendes i tråd med det såkalte presumsjonsprinsippet, jf. se om presumsjonsprinsippet i punkt  2.1. Forebyggingsaspektet er sterkt fremhevet i konvensjonen og den spesifiserer også at staten, ved alle preventive tiltak, må ta hensyn til og aktivt adressere de spesielle behov som en person måtte ha på grunn av en eventuell sårbarhet, jf. konvensjonens artikkel 12 nr. 3. Barn anses som en sårbar gruppe med et spesielt vern etter konvensjonen.²⁰Explanatory Report til konvensjonen (Council of Europe Treaty Series – No. 210)  avsnitt 87. Dokumentet Explanatory Report forklarer nærmere hva konvensjonens forpliktelser inne­bærer. Rapporten er utarbeidet av Europarådet og er å anse som et viktig bidrag i forståelsen av konvensjonen.

Skolen og barnehagene er viktige arenaer for å fange opp barn som blir utsatt for omsorgssvikt, vold og/eller overgrep hjemme eller av andre. Dette viser seg særlig ved at skolehelsetjenesten er en av tjenestene som gir flest bekymringsmeldinger til barnevernet,²¹Gjennomgang av 106 barnevernssaker, 2019, Statens helsetilsyn, s. 25. og den er derfor en av myndighetenes viktigste tiltak for å bekjempe vold og overgrep mot barn. Det samme gjelder for barnehagen, som er den instansen som sender inn mesteparten av bekymringsmeldingene til barnevernet for barn i aldersgruppen 3-5 år.²²Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020 kapittel 2. Under nedstengningen ble altså disse viktige forebyggings- og beskyttelsesmekanismene suspendert.

Den ovennevnte ekspertgruppen peker på en rekke konsekvenser av nedstengningen av skoler for voldsutsatte barn, herunder at en nedstengning fører til at barn og unge i mindre grad blir sett av trygge voksne og at skolen utgjør en viktig kilde til å henvise eller sende bekymringsmelding til tjenestene samt er en sentral kilde til informasjon og oppfølgingskanal mellom tjenestene. Det at skolen er stengt utgjør dermed en risiko for at voldsutsatte barn ikke identifiseres og følges opp.²³Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020 kapittel 4. Ekspertgruppen peker også på at nedstengningen av barnehagen fører til at det er en fare for at omsorgssvikt ikke fanges opp.²⁴Ekspertgruppe. Tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet våren 2020, Bufdir, 03.04.2020 kapittel 2.

Det er altså klare indikasjoner på at nedstengingen av skolen fikk alvorlige konsekvenser for de voldsutsatte barna, og det er uklart om forebyggings- og beskyttelsestiltak som ble suspendert, ble kompensert på andre måter. Myndighetenes faktiske mulighet for å avdekke og sikre barn mot slike forhold var åpenbart betydelig svekket under nedstengningen av skolen og av barnehager. NIM er ikke kjent mednoen menneskerettslig vurdering av statens plikt til å beskytte voldsutsatte barn i forbindelse med nedstengningen av skolen og barnehager.

10.4. Plikten til å foreta menneskerettslige vurderinger

I alle beslutninger fra myndighetenes side som omhandler barn, skal barnets beste være en «primary consideration» (et grunnleggende hensyn). NIM kan ikke se om det er gjort menneskerettslige vurderinger av barnets beste når det gjelder effektene av nedstengningen av skolen og barnehager for retten til utdanning og retten til beskyttelse for voldsutsatte barn. Hvis slike avveiinger er blitt gjort, er dette ikke offentlig tilgjengelig informasjon. Dette henger sammen med, som påpekt flere steder i denne rapporten, at forskrifter etter smittevernloven ikke sendes på høringer.

Ved en eventuell ny nedstengning av skolen og barnehager må det foretas en grundig menneskerettslig vurdering av om barn og unges rett til utdanning, og barns rett til å bli beskyttet fra vold, overgrep og omsorgssvikt, blir utfordret ved et slikt tiltak. Også hvilke tiltak som i så fall må settes i verk for å ivareta disse rettighetene på en tilstrekkelig måte må utredes. Slike vurderinger bør offentliggjøres gjennom høringsinstituttet.