5. Kommunale pålegg om karantene

5.1. Innledning

Som omtalt nærmere under 2.4, ovenfor, har kommunene et eget menneskerettighetsansvar for utøvelse av handlinger eller unnlatelser foretatt i kommunal regi. Det er derfor av betydning for denne rapporten hvordan covid-19-tiltak ble vedtatt og gjennomført i kommunene. Alle statlige myndigheter, inklusive kommunene, har en menneskerettslig plikt til å sikre liv og helse, samtidig som de blant annet må beskytte privat- og familieliv, bevegelsesfrihet og personlig frihet.

Smittevernloven gir kommunene fullmakter til å treffe vedtak for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført. Kommunenes og kommunelegenes ansvar fremgår av smittevernloven henholdsvis §§ 7-1 og 7-2.¹ Smittevernloven § 4-1 gir både kommunen og Helsedirektoratet vidtgående fullmakt til å pålegge smitteverntiltak når det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført.

I tilknytning til håndteringen av utbruddet, innførte en del kommuner lokale karanteneregler, mens noen få kommuner innførte både lokale karantene- og innreiseregler.² Disse reglene kom i tillegg til de statlige påleggene etter covid-19-forskriften.³ Lokale karanteneregler innebar typisk at personer fra andre kommuner eller regioner som ankom kommunen ble pålagt å oppholde seg i eget hjem eller egnet oppholdssted i fjorten eller syv dager.⁴

Innreiseforbud innebar typisk at personer som var bosatt utenfor kommunen eller regionen ikke fikk reise inn i kommunen. Forskriftene hadde også bestemmelser om unntak fra lokale karantene- og innreiseregler. Typiske unntak var at innreiseforbudet ikke gjaldt for personell med samfunnskritiske funksjoner, personell som kunne hindre tap av store materielle verdier og de som hadde sterke personlige grunner.⁵

Kommuner begrunnet karantene- og innreisebestemmelsene dels ut ifra hensynet om å forsinke og hindre spredning av covid-19, og dels for å bidra til å opprettholde nødvendig kapasitet i helse- og omsorgstjenestene.⁶ I tilknytning til behovet for å opprettholde nødvendig kapasitet i helse- og omsorgstjenestene, fremholdt flere kommuner at deres områder var preget av små lokalsamfunn og lange avstander slik at kritiske samfunnsfunksjoner ville være ekstra utsatt ved en omfattende epidemi.⁷

Pålegg om karantene og innreiseforbud utgjorde inngrep i bevegelsesfriheten.⁸ Pålegg om karantene vil også nokså gjennomgående være et inngrep i privatlivet etter Grunnloven § 102 første ledd og EMK artikkel 8, og kan etter forholdene innebære et inngrep i familielivet etter de samme rettighetene. Dette innebærer at tiltaket må ha tilstrekkelig grunnlag i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessig for at myndighetene skal ha adgang til å gjennomføre det.⁹

Det er ikke tvilsomt at smittevern utgjør et legitimt formål som kan begrunne inngrep i retten til bevegelsesfrihet, og i retten til privat- og familielivet.¹⁰

I kravet til lovhjemmel ligger det som nevnt for det første et krav om at myndighetene må kunne vise til et nasjonalt rettsgrunnlag for sin myndighetsutøvelse.¹¹ Videre kreves det både etter Grunnloven og EMK at inngrep i en menneskerettighet skal baseres på regler som er tilgjengelige og så presise som forholdene tillater (presisjonsvilkåret).¹² Smittevernloven må tolkes på en måte som gjør at disse kravene til presisjon oppfylles.

Hvorvidt presisjonsvilkåret er oppfylt beror, etter EMDs praksis, på en sammensatt vurdering der hensynet til forutberegnelighet og vern mot vilkårlig myndighetsutøvelse må avveies mot hensynet til et fleksibelt regelverk. Der hvor hensynet til individet veier tungt, f.eks. hvor individet er i en særlig sårbar posisjon, er det særlig viktig at loven er presis. På den annen side må dette veies opp mot myndighetenes behov på det aktuelle saksområdet for et fleksibelt og skjønnsmessig regelverk som tar høyde for at forhold kan endre seg raskt. Det kan oppstå spørsmål som er vanskelige å overskue og dermed et behov for regler som muliggjør skjønnsmessige vurderinger i konkrete saker.

NIM antar at forvaltningen må kunne gis et betydelig rom for skjønnsmessige vurderinger om hva som er nødvendig ut fra smittevernhensyn (og plikten til å sikre retten til liv). Kravet til presisjon må fastsettes på bakgrunn av at det kan være vanskelig for lovgiver å forutse hva som vil være kommunenes behov under en pandemi. EMD har fremholdt at det ikke er et krav at lovgivningen tar høyde for enhver eventualitet.

Hvorvidt inngrepet skjer etter en betryggende saksbehandling med mulighet for etterprøving ved klage og domstolskontroll spiller også inn i vurderingen av om presisjonsvilkåret er oppfylt.

I dette kapittelet drøfter vi om kommunenes generelle pålegg om karantene oppfylte kravet til lovhjemmel og kravet til forholdsmessighet, punkt 5.2 til 5.4. På bakgrunn av denne gjennomgangen, vurderer vi i punkt 4.5 hvor langt utformingen av bestemmelsen i smittevernloven § 4-1 gir et betryggende rammeverk for oppfyllelsen av menneskerettighetene. Det beror særlig på om bestemmelsen har et tilstrekkelig presist innhold. Videre om det for noen vedtakstyper er rettssikkerhetsmessig forsvarlig å legge myndigheten til kommunene og om rettssikkerhetsgarantiene ved vedtak etter smittevernloven § 4-1 i slike tilfeller er tilstrekkelige.

Kommunene påla karantene også for innsatte i fengsler. Andre tiltak overfor innsatte i fengsler ble vedtatt og gjennomført på statlig nivå av kriminalomsorgen. En rekke spørsmål reiser seg i forbindelse med innsattes menneskerettigheter og pandemihåndteringen. I denne rapporten behandler vi covid-19-tiltak overfor innsatte i fengsler i ett samlet kapittel (kapittel 6). Kommunenes rolle i forbindelse med innsattes rettigheter ved pålegg om karantene i fengsel etter smittevernloven omtales derfor ikke videre i dette kapittelet.

5.2. Oversikt over kommunenes myndighet etter smittevernloven § 4-1

Formålet til smittevernloven er både å beskytte befolkningen mot smittsomme sykdommer og samtidig ivareta rettssikkerheten til de enkeltpersonene som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven.¹³ Smittevernloven § 4-1 første ledd gir kommunestyret myndighet til å treffe vedtak om møteforbud, begrensninger i den sosiale omgangen mellom mennesker, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon, isolering og smittesanering jf. alternativene a til e i bestemmelsens første ledd. Grunnvilkåret for å kunne treffe slike pålegg er at det er «nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført».

Kommunestyret kan delegere denne myndigheten etter reglene i kommuneloven eller til et interkommunalt organ.¹⁴ Kommunestyret og fylkestinget kan etter kommuneloven delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov.¹⁵ Kommunedirektøren kan etter ulovfestede regler om interndelegasjon delegere internt i administrasjonen.¹⁶ I hastesaker gir smittevernloven kommuneoverlegen tilsvarende myndighet som etter § 4-1 første ledd ligger til kommunestyret.¹⁷

Ved «et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom» og når det er «avgjørende å få satt tiltak i verk raskt for å motvirke overføring av sykdommen», kan Helsedirektoratet, etter smittevernloven § 4-1 annet ledd, treffe vedtak etter smittevernloven § 4-1 første ledd for hele eller deler av landet.

Den som har satt i verk tiltaket, skal straks oppheve vedtaket eller begrense omfanget av det når det ikke lenger er nødvendig.¹⁸

Smittevernloven § 1-1 om lovens formål spesifiseres det som nevnt at rettssikkerheten til den enkelte som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven skal ivaretas. Dette utdypes i lovens § 1-5 om grunnleggende krav ved iverksetting av smitteverntiltak:

«Smitteverntiltak etter loven skal være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering. Ved iverksettelse av smitteverntiltak skal det legges vekt på frivillig medvirkning fra den eller de tiltaket gjelder.

Tvangstiltak kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep.»

I særmerknadene til denne bestemmelsen uttaler Helse- og omsorgsdepartementet at nytten av tiltaket må veies opp mot den belastning tiltaket medfører.¹⁹ Videre uttaler departementet at bestemmelsens krav til en helhetsvurdering og vurdering av nødvendighet i de fleste praktiske tilfeller vil utgjøre en forholdsmessighetsvurdering.²⁰

Smittevernlovens bestemmelser kan altså sies å reflektere de menneskerettslige kravene til forholdsmessighet ved inngrep, herunder det minste inngreps prinsipp. Samtidig reflekter de ikke nødvendigvis kravene fullt ut. Alle lovens bestemmelser må imidlertid, uavhengig av formuleringer i smittevernloven selv, anvendes i tråd med menneskerettslige krav.²¹

Kommunene utøver myndighet bl.a. gjennom å treffe enkeltvedtak, og disse kan påklages til fylkesmannen.²² Fylkesmannen kan da prøve alle sider av saken.²³ Et vedtak som er bestemmende for «rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer» utgjør et enkeltvedtak.²⁴ Der vedtaket gjelder «rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer» utgjør det en forskrift i lovens forstand.²⁵ I saker som gjelder enkeltvedtak gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI, og i saker som gjelder forskrifter gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VII.²⁶

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av pålegg etter smittevernloven om isolering av personer eller andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet²⁷ kan straffes med bot eller fengsel inntil 2 år.²⁸ Dersom overtredelsen «har tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp eller helse som følge», kan den straffes med bot eller fengsel i inntil 4 år.²⁹

Politiet har antagelig etter politiloven en viss adgang til å bruke makt for å avverge eller stanse brudd på smittevernloven eller pålegg gitt i medhold av smittevernloven.³⁰

5.3. Hvorvidt påleggene om karantene ved innreise oppfylte lovskravet

5.3.1. Oversikt over tolkningsspørsmålene

Som nevnt ovenfor, må pålegg om karantene etter menneskerettighetene ha grunnlag i lov og loven må oppfylle et vilkår om presisjon. Et pålegg om karantene i opptil 7 dager er et nokså inngripende tiltak som krever klar lovhjemmel. Påleggene var i tillegg straffesanksjonert, jf. smittevernloven § 8-1.

Smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d gir kommunene adgang til å pålegge «isolering av personer i geografisk avgrensede områder eller andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet». Det er et vilkår at dette er «nødvendig» for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført.³¹ Etter bestemmelsen kan pålegg bare gis i opptil 7 dager om gangen. Tiltakene kan forlenges med nye formelle vedtak.³²

Når disse vilkårene er oppfylt, kan kommunestyret fatte vedtak om «isolering av personer i geografisk avgrensede områder eller andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet i opptil sju dager om gangen». Etter tilsvarende vilkår kan kommunestyret etter bestemmelsens første ledd bokstav c vedta «stans eller begrensninger i kommunikasjoner».

Kommunenes karantenepålegg i forbindelse med utbruddet av covid-19 reiser flere spørsmål om rekkevidden av smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d. Det gjelder både hva slags type pålegg kommunene kan beslutte i medhold av bestemmelsen og vilkårene for slike pålegg. Kommunenes karantenebestemmelser gjaldt personer som kom utenfra kommunen eller regionen og som det dermed knyttet seg en alminnelig smittefare til. Vi drøfter spørsmålet nokså inngående i det følgende, fordi dette var et tvistepunkt under koronakrisen.

For det første er det spørsmål om uttrykket «isolering av personer i geografisk avgrensede områder» skal forstås slik at det bare er adgang til å fastsette isolasjon for personer som oppholder seg i et bestemt geografisk avgrenset område i en kommune.³³

For det andre er det spørsmål om adgangen til å pålegge «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet» bare skal kunne brukes overfor personer som omfattes av bestemmelsen om «isolering av personer i geografisk avgrensede områder», eller om den gir en generell adgang til å fastsette begrensninger i bevegelsesfriheten til alle personer som oppholder seg i kommunen.³⁴

For det tredje må det klarlegges hvilke krav denne bestemmelsen stiller til holdepunkter for at personen er smittet eller antatt smittet.³⁵ Det har blant annet vært fremholdt at kommunenes karantenepålegg ikke hadde tilstrekkelig lovgrunnlag fordi smittevernloven § 4-1 bokstav d, slik bestemmelsen kan forstås ut fra forarbeidene, ikke gir adgang til å pålegge karantene når en person verken er smittet eller antatt smittet.³⁶ Dette spørsmålet drøftes nærmere nedenfor i romertall IV.

5.3.2. Funksjonen til uttrykket «geografisk avgrensede områder»

Der det har oppstått smitte i et område i kommunen er det behov for å hindre at smitte brer seg til andre områder. Ved å hindre personer fra å reise ut av et område der det har oppstått smitte forebygges smittespredning. Uttalelser i smittevernlovens forarbeider trekker i retning av at departementet har sett for seg at det er isolasjon av personer i bestemte områder i kommunene som typisk skal kunne vedtas med hjemmel i smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d:

«Etter bestemmelsen er det et vilkår at det i vedtaket nærmere må fremgå en angivelse av det geografiske området det ikke er adgang til å bevege seg utenfor eller bevege seg inn i. I denne forbindelse må det tas nødvendig hensyn til «sikkerhetssoner». Som alternativ til total isolering kan det etter bestemmelsen f.eks. legges begrensninger på antall personer eller nærmere regulering av hvem som kan komme inn i eller ut av det smitteutsatte området».³⁷

Helsedirektoratet kan treffe vedtak etter denne regelen for hele landet eller deler av landet etter smittevernloven 4-1 andre ledd. Vilkåret er at det er «et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom» og at det er «avgjørende å få satt tiltak i verk raskt for å motvirke overføring av sykdommen».

I redegjørelsen for gjeldende rett i Prop. 130 L (2019–2020) drøftet Helse- og omsorgsdepartementet dette spørsmålet. Departementet falt ned på at bestemmelsen gir adgang til pålegg om at personer skal holde seg innenfor et geografisk avgrenset område, selv om forarbeidene etter departementets vurdering trekker i retning av at bestemmelsen gjelder for personer som oppholder seg i bestemte geografiske områder.³⁸ Departementet begrunnet standpunktet slik:

«Geografisk avgrenset område kan enten forstås som at det handler om at personer skal holde seg innenfor et geografisk avgrenset område eller for personer som oppholder seg i et geografisk avgrenset område, slik forarbeidene trekker i retning av. Etter smittevernloven § 4-1 annet ledd har Helsedirektoratet adgang til å treffe vedtak som «nevnt i første ledd for hele landet eller for deler av landet». Det følger av dette at Helsedirektoratet kan fatte vedtak etter første ledd for geografiske avgrensede områder i «hele landet».³⁹

Departementet viser altså til at etter smittevernloven § 4-1 annet ledd har Helsedirektoratet adgang til å treffe vedtak som «nevnt i første ledd for hele landet eller for deler av landet». Dersom man ser for seg at man kan fatte vedtak for hvert enkelt «geografisk avgrenset område» der det er nødvendig med slike tiltak, og der disse etter omstendighetene kan ligge ved siden av hverandre, gir det liten mening at man ikke skal kunne utforme en generell bestemmelse for et stort område når det er nødvendig. Departementet viser også til at begrensningen i § 4-1 femte ledd og de grunnleggende kravene til at smitteverntiltak i § 1-5 rammer inn tiltakene både når det gjelder varighet og krav til medisinskfaglig begrunnelse, nødvendighet og forholdsmessighet.⁴⁰

Helse- og omsorgsdepartementet trekker i Prop. 130 L (2019–2020) frem momenter som taler i retning av at bestemmelsen skal kunne forstås slik at den gir en generell adgang til å pålegge tiltak i et geografisk meget avgrenset område, slik som personenes hjem. En slik tolkning harmonerer imidlertid ikke godt med ordlyden og forarbeidene. Behovet for et slikt tolkningsutfall for at kommune skal kunne ivareta smittevern beror på hva slags og hvor vidtgående restriksjoner som kan ilegges etter alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet». Dette spørsmålet behandler vi i neste punkt.

5.3.3. Innholdet i alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet»

Smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d gir kommunene adgang til å pålegge «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet». Det er et vilkår om at det er «nødvendig» for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført. Hovedproblemstillingen er hvilke restriksjoner som kan ilegges etter alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet».

Spørsmålet er om alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet» bare skal kunne brukes til mindre inngripende restriksjoner for personer som allerede omfattes av bestemmelsens første alternativ om «isolering av personer i geografisk avgrensede områder», eller om det gir en generell adgang til å fastsette begrensninger i personers bevegelsesfrihet. Ordlyden i bestemmelsen synes å åpne for begge tolkninger. Dersom det foreligger en adgang til å gi slike generelle pålegg, vil typiske karantenebestemmelser være en type begrensning i bevegelsesfriheten som kan vedtas.

Uttalelser i forarbeidene⁴¹ kan synes å trekke noe i retning av at alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet» tar sikte på mindre inngripende restriksjoner enn isolasjon for personer som omfattes av ordlyden «isolering av personer i geografisk avgrensede områder». I proposisjonen heter det:

«Som alternativ til total isolering kan det etter bestemmelsen f.eks. legges begrensninger på antall personer eller nærmere regulering av hvem som kan komme inn i eller ut av det smitteutsatte området».⁴²

I NOU 1990: 2 uttalte Helsedirektoratet følgende om direktoratets forslag til bestemmelse som tilsvarte departementets forslag til § 4-1 første ledd bokstav d:⁴³

«En tredje type tiltak som legger begrensninger på sosial omgang som det kan gjøres smittevernvedtak om, er isolering eller andre begrensninger av bevegelsesfriheten for personer innenfor nærmere avgrensede geografiske områder. Ved utbrudd av sykdomstilfeller vil det kunne oppstå behov for å avskjære de nærmeste smittekontaktene til den smittede (indekstilfellet) fra omgang med omverdenen. Helse- og sosialstyret må derfor kunne gjøre vedtak om at nærmere angitte personer bare gis adgang til å oppholde seg i hjemmet eventuelt på arbeidsplassen eller i transport mellom arbeidsplass og bolig. Andre isoleringsbehov kan oppstå i forbindelse med sykdomsutbrudd på et hotell, et sykehus eller i en boliggrend hvor det kan være nødvendig å avskjære personer innenfor et slikt angitt område fra nærmere kontakt med andre personer utenfor. Smittevernloven vil gi helse- og sosialstyret myndighet til også å gjøre slike vedtak.»⁴⁴

Uttalelsene er ikke helt klare, men direktoratet synes å åpne for at ved utbrudd av smitte kan den smittede og nærkontakter pålegges å bare oppholde seg i hjemmet. Med andre ord kan det gis generelle pålegg om begrensninger i bevegelsesfriheten for personer som oppholder seg i kommunen.

Departementet sluttet seg hovedsakelig til Helsedirektoratets forslag til bestemmelse, og omtalte ikke direktoratets forutsetning om adgang til å pålegge personer å oppholde seg i hjemmet.⁴⁵ Departementet nevnte imidlertid i sin redegjørelse for dagjeldende smittevernlovgivning at den hadde «vært brukt til å pålegge kortvarige restriksjoner i bevegelsesfriheten i form av plikt til å oppholde seg i sitt hjem eller innenfor andre begrensede områder».⁴⁶

Formålet bak smittevernloven om å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer taler med tyngde for at kommunene har en generell adgang til å pålegge begrensinger i bevegelsesfriheten.

Som nevnt er ett av formålene med smittevernloven også å vareta rettssikkerheten til den enkelte som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven.⁴⁷ Et pålegg om begrensninger i bevegelsesfriheten er inngripende. Samtidig begrenses myndigheten i noen grad av at pålegget bare kan vedtas for opptil 7 dager om gangen og kravet om en løpende nødvendighetsvurdering.

Alt i alt synes det mest nærliggende å komme til at smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d gjennom alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet» gir en generell adgang til å pålegge personer i kommunen begrensninger i deres bevegelsesfrihet. Spørsmålet er imidlertid ikke helt klart. Dersom det foreligger en adgang til å gi slike generelle pålegg om begrensninger i bevegelsesfriheten, vil typisk karantenebestemmelser være en type begrensning i bevegelsesfriheten som kan vedtas. Spørsmålet om hvilken smittefare som må foreligge ved slike pålegg behandles nedenfor.

5.3.4. Hvilken smittefare som må foreligge ved pålegg etter smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d

Kommunene traff vedtak om karantene også der det bare forelå en alminnelig fare for at personen var smittet og dermed kunne spre smitte i kommunen.⁴⁸ Det som utløste karanteneplikten var at personen var tilreisende til kommunen eller regionen.

Det har vært reist spørsmål om en alminnelig smittefare uten noen konkrete holdepunkter for smitte kan gi grunnlag for isolasjon innenfor avgrensede geografiske områder eller andre begrensinger i bevegelsesfriheten etter smittevernloven.⁴⁹ Sivilombudsmannen har med henvisning til forarbeidene til smittevernloven uttalt at det er «uklart om, eller i hvilken grad» bestemmelsen gir adgang til å pålegge karantene uten at det foreligger smitte eller mistanke om smitte.⁵⁰ Etter ordlyden i loven gis det imidlertid adgang til isolasjon og andre begrensninger i bevegelsesfriheten der «det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført». Etter denne ordlyden oppstilles det altså ikke noe vilkår at dette bare gjelder personer som er smittet eller antatt smittet eller deres nærkontakter.

For de øvrige tiltakene om begrensninger i fysisk omgang mellom mennesker etter § 4-1 første ledd (forbud mot møter og sammenkomster etter bokstav a, stengning av virksomheter som samler flere mennesker etter bokstav b og stans eller begrensninger i kommunikasjoner etter bokstav c) er det ikke angitt i forarbeidene hvilke holdepunkter for smittefare som kreves for at det skal være adgang til å vedta disse påleggene.⁵¹

I proposisjonen fremgår det av særmerknadene til bestemmelsen:

«Etter alternativ d vil det være adgang til å vedta isolering av smittede eller mistenkt smittede innenfor et mindre, geografisk avgrenset område. […]».⁵²

I utredningen som ligger til grunn for proposisjonen omtales også bare behovet for å isolere smittede, mistenkt smittede og deres nærkontakter.⁵³

Det synes uklart hvordan departementets uttalelse skal forstås. En tolkning er at det bare er smittede eller mistenkt smittede og deres nærkontakter som kommunene har adgang til å pålegge isolasjon. Samtidig uttaler ikke departementet at det bare er i slike tilfeller det er adgang til å pålegge isolasjon. Med andre ord uttrykker departementet ikke at angivelsen av aktuelle tilfeller er uttømmende. Videre knytter uttalelsen seg ikke til alternativet «andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet» i bestemmelsen.

I smittevernloven § 1-3 nr. 2 defineres innholdet av uttrykket «smittet person» i loven, som «en person som har eller etter en faglig vurdering antas å ha en smittsom sykdom». Slik smittevernloven er bygget opp, har begrepet om «smittet person» den funksjonen at hvorvidt en person er smittet eller ikke vil være bestemmende for hvilken rettslig posisjon den enkelte står i etter en rekke av bestemmelsene i loven om rettigheter og plikter.⁵⁴ Det gjelder blant annet regler om informasjon og personlig smittevernveiledning til smittede personer etter § 2-1, unntak fra legens taushetsplikt av hensyn til smittevernet etter § 2-2, forbud mot utførelse av arbeid m.m. etter § 4-2 og plikter for smittede personer etter lovens kapittel 5. Det synes å ha vært et bevisst valg fra departementets side at det ikke skulle være et vilkår for tiltakene etter smittevernloven § 4-1 at det er mulig å knytte mistanken til noen bestemt person med en slik sikkerhet at vedkommende måtte anses som en smittet person i lovens forstand. Det heter i særmerknadene til smittevernloven § 1-3 nr. 2 i proposisjonen:

«Det kan i enkelte tilfelle forekomme mistanke om at en allmennfarlig smittsom sykdom foreligger, uten at det er mulig å knytte mistanken til noen bestemt person med slik sikkerhet at vedkommende kan kalles en smittet person, og tiltak treffes med hjemmel i bestemmelser som omhandler smittede personer. En faglig begrunnet mistanke om at det i en slik situasjon foreligger en allmennfarlig smittsom sykdom som kan overføres til andre, tilsier nesten alltid at det treffes tiltak både for å motvirke at sykdommen overføres og for å finne en eventuell kilde, særlig hvis det er mistanke om at kilden kan være næringsmiddel eller drikkevann som kan bety at mange personer står i fare for å bli smittet. Det er forutsatt at smittevernloven skal omfatte også denne typen situasjoner, men tiltak må da iverksettes med hjemmel i bestemmelser som er rettet mot større eller mindre grupper av personer eller mot miljøet, se til eksempel § 4-1.»⁵⁵

Ved utbrudd av en alvorlig allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven § 1-3 nr. 4, kan det være tilfeller der det er et vesentlig behov for at kommunen kan pålegge begrensninger i bevegelsesfriheten for å forebygge smitte. Det gjelder også overfor personer der det ikke foreligger konkrete holdepunkter for at de kan være smittet. Det gjelder særlig i tilfeller der et utbrudd er særlig utbredt i befolkningen og behovet for å forebygge stort. Formålet bak smittevernloven om å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer taler med tyngde for en adgang til å pålegge karantene også der det bare foreligger en alminnelig smittefare.

Alt i alt er det mest nærliggende å bygge på at kommunene kan fastsette pålegg om begrensninger i bevegelsesfriheten uten at det gjelder noe vilkår om at en person er smittet eller mistenkt smittet eller har hatt nærkontakt med en slik person. Det forhold at det bare gjelder en alminnelig smittefare har vesentlig betydning for om pålegget er nødvendig i bestemmelsens forstand og oppfyller menneskerettslige krav til forholdsmessighet. Dette spørsmålet behandles nedenfor.

5.4. Forholdsmessigheten av påleggene om karantene ved innreise til kommunen

Inngrep i bevegelsesfriheten, familie- og privatlivet må oppfylle kravet til forholdsmessighet. Dette vilkåret er som nevnt reflektert gjennom utformingen av smittevernlovens bestemmelser etter § 4-1 og § 1-5.

Folkehelseinstituttet anbefalte den 19. mars 2020 at kommunene ikke burde innføre egne vedtak om lokale innreiseregler og karantene mellom kommuner og landsdeler under henvisning til at dette måtte anses å ha «liten effekt på smittespredningen i Norge nå.»^{⁵⁶Se «Folkehelseinstituttets anbefaling om lokale karantener og innreiseregler» av 19. mars 2020. Tilgjengelig her: https://www.fhi.no/sv/smittsomme-sykdommer/corona/meldinger/folkehelseinstituttets-anbefaling-om-lokale-karantener-og-innreiseregler/} Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet 29. mars 2020 en veileder til kommunene om lokale karanteneregler og innreiserestriksjoner i forbindelse med utbruddet av covid-19.⁵⁷ I veilederen fremholdt Helse- og omsorgsdepartementet at «Helse- og omsorgsdepartementet mener det ikke er behov for at kommunene innfører egne karanteneregler i tillegg til de til enhver tid gjeldende nasjonale reglene. Vi anbefaler derfor ikke kommunene å innføre egne generelle regler om karantene eller reiserestriksjoner.»⁵⁸ Departementet beskrev i veilederen hvilke restriksjoner som burde unngås for å sikre forholdsmessighet og samordning mellom nasjonale og lokale tiltak.⁵⁹

Hvorvidt kommunene hadde adgang til å pålegge karantene, beror derfor på om det var «nødvendig» i smittevernloven § 4-1 første ledd sin forstand. Slike tiltak kan begrense den geografiske smitten og forsinke smittespredningen til nye områder. Hvilke andre handlingsalternativer kommunene hadde, risikobildet samt hvordan tiltakene rammet har betydning i vurderingen av om karantenevedtakene var nødvendige etter smittevernloven og forholdsmessige etter menneskerettslige krav.

5.5. Hvorvidt smittevernloven § 4-1 gir et betryggende rammeverk for oppfyllelse av menneskerettslige krav ved kommunale vedtak

Hvorvidt smittevernloven § 4-1 gir et betryggende rammeverk for oppfyllelse av menneskerettslige krav ved kommunale vedtak reiser tre hovedspørsmål.

(i) For det første om bestemmelsen har et tilstrekkelig presist innhold. Det beror på om det fremgår tilstrekkelig klart hvilke pålegg som kan vedtas, på hvilke vilkår og etter hvilken saksbehandling. Inn under dette spørsmålet hører det hvorvidt det er tilstrekkelig klart hvilke krav som gjelder til individuelle vurderinger av nødvendighet og forholdsmessighet.

(ii) For det andre hvorvidt det for noen vedtakstyper er rettssikkerhetsmessig forsvarlig å legge myndigheten til å treffe enkelte inngripende vedtak etter § 4-1 første ledd til kommunen og i hastesaker til kommunelegen.

(iii) For det tredje hvorvidt rettssikkerhetsgarantiene ved vedtak etter smittevernloven § 4-1 er tilstrekkelige.

Det er nær sammenheng mellom alle disse spørsmålene.

Når det gjelder spørsmålet om presisjon, reiser bestemmelsen flere vanskelige tolkningsspørsmål. Det gjelder særlig rekkevidden av adgangen til å pålegge personer som oppholder seg i kommunene karantene. Det er særlig tvilsomt hvilken adgang bestemmelsen gir kommunene til å pålegge beboere i institusjoner, som innsatte i et fengsel, karantene.⁶⁰

Med henblikk på spørsmålet om rettssikkerhetsgarantier, er § 4-1 første ledd bokstav d etter vårt syn lite tilpasset inngripende pålegg i enkeltsaker. Der karantenen er særlig inngripende, som kan være tilfellet for beboere i institusjoner, bør det fremgå av bestemmelsen at beslutningen må treffes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, slik at saksbehandlingsreglene ved enkeltvedtak får anvendelse.⁶¹ Videre synes det ut ifra regelverket ikke tilstrekkelig klart hvilke krav til individuelle forholdsmessighetsvurderinger som gjelder ved pålegg om karantene.

Smittevernloven bygger som nevnt på at graden av hvor inngripende et vedtak er, har betydning for hvilket myndighetsnivå som skal ha adgang til å treffe beslutningen.⁶² Noen av de vedtakene som ble truffet av kommunene, har aktualisert spørsmålet om hvor langt myndigheten etter smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav d bør ligge til kommunene. Dette spørsmålet har vi ikke grunnlag for å vurdere nærmere.

Fotnoter:

¹Se om det kommunale selvstyret i punkt 2.4.
²Se FOR-2020-03-11-288, FOR-2020-03-18-337, FOR-2020-03-20-378, FOR-2020-03-25-419, FOR-2020-03-26-454, FOR-2020-03-30-523, FOR-2020-04-01-558, FOR-2020-04-02-592, FOR-2020-04-06-683, FOR-2020-04-08-754, FOR-2020-04-13-761. Kommunene har endret forskriftene flere ganger.
³Se om denne punkt 4.1.
⁴Selv der det ikke var presisert i forskriftene, må karantenebestemmelsene antagelig forstås slik at karantene skulle gjennomføres etter lignende regler som etter covid-19-forskriften. Se om disse reglene i punkt 4.1.
⁵Se FOR-2020-03-19-344 § 3 og § 8, FOR-2020-04-15-790 § 8, FOR-2020-04-17-821.
⁶Se FOR-2020-03-26-454; FOR-2020-03-29-521; FOR-2020-03-30-523; FOR-2020-04-01-558; FOR-2020-04-06-683; FOR-2020-04-08-754; FOR-2020-04-13-761 og FOR-2020-04-15-790.
⁷Se FOR-2020-03-26-454; FOR-2020-03-29-521; FOR-2020-03-30-523; FOR-2020-04-01-558; FOR-2020-04-06-683; FOR-2020-04-08-754; FOR-2020-04-13-761 og FOR-2020-04-15-790.
⁸Grunnloven § 106 første ledd, EMK fjerde tilleggsprotokoll artikkel 2 og SP artikkel 11.
⁹Se redegjørelsen i punkt 2.3.3.
¹⁰Kommunene traff også i noen tilfeller med hjemmel i smittevernloven § 4-1 pålegg om karantene for nyinnsatte i fengsel som innebar utelukkelse fra fellesskapet. Disse vedtakene utgjorde inngrep i innsattes rett til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og drøftes i denne rapporten se i punkt 6.2.
¹¹Det redegjøres for lovskravet i punkt 2.3.3.
¹²Se punkt 2.3.3.
¹³Smittevernloven 1-1.
¹⁴Smittevernloven § 7-1 sjette ledd.
¹⁵Kommuneloven § 5-3. Hvis ikke kommunestyret selv har bestemt noe annet, kan et folkevalgt organ gi kommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, jf. kommuneloven § 13-1 sjette ledd.
¹⁶Jf. Prop. 46 L (2017-2018) kapittel 13 på s. 379.
¹⁷Smittevernloven § 4-1 femte ledd annet punktum.
¹⁸Smittevernloven § 4-1 femte ledd første punktum.
¹⁹Prop. 91 L (2018-2019) Endringer i smittevernloven (lovrevisjon) punkt 16 på side 45.
²⁰Prop. 91 L (2018-2019) Endringer i smittevernloven (lovrevisjon) punkt 16 på side 45.
²¹Se om menneskerettighetenes stilling i norsk rett i punkt 2.1.
²²Forvaltningsloven § 28 sammenholdt med smittevernloven § 8-3.
²³Forvaltningsloven § 34 andre ledd.
²⁴Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.
²⁵Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.
²⁶Forvaltningsloven § 3 første ledd.
²⁷Smittevernloven § 4-1 bokstav d.
²⁸Smittevernloven § 8-1 første punktum.
²⁹Smittevernloven § 8-1 annet punktum.
³⁰Se redegjørelsen i punkt 4.1.
³¹Bestemmelsens forarbeider fremgår av Ot.prp.nr.91 (1992–1993) Om lov om vern mot smittsomme sykdommer og NOU 1990:2 Lov om vern mot smittsomme sykdommer. Lovforslaget ble fremmet for Stortinget i Ot.prp.nr.28 (1993–1994), da av Ot.prp.nr.91 (1992–1993) ikke ble behandlet av Stortinget på grunn av arbeidsmengde. I Ot.prp.nr.91 (1992–1993) punkt 1 vises det forarbeidene i Ot.prp.nr.91 (1992–1993). Stortingskomiteen sluttet seg til departementets forslag til smittevernloven § 4-1 og hadde ingen merknader, jf. Innst.O.nr.37 (1993–1994).
³²Ot.prp.nr.91 (1992–1993) punkt 4 på s. 144.
³³Professor Hans Petter Graver drøfter problemstillingen i «Pandemi og unntakstilstand» (Dreyers forlag) Oslo 2020 kapittel 6 på s. 120 til 123.
³⁴Stipendiat Anne Kjersti Befring behandlet problemstillingen i sin betenkning om «Karantenebestemmelser i kommuner i Nord-Norge Smittevernloven § 4-1» 25. mars 2020 punkt 3.
³⁵Stipendiat Anne Kjersti Befring behandlet problemstillingen i sin betenkning om «Karantenebestemmelser i kommuner i Nord-Norge Smittevernloven § 4-1» 25. mars 2020 punkt 3.
³⁶Se uttalelsene fra jussprofessor Hans Petter Graver til NRK 21. mars 2020, der han hevder de lokale karantenereglene er ulovlige. Uttalelsene finnes her https://www.nrk.no/tromsogfinnmark/_-soringkarantene-er-ulovlig-frihetsberovelse-1.14955309, samt uttalelse til Rett24 den 23. mars, som finnes her https://rett24.no/articles/-kommunenes-hastevedtak-er-et-rettssikkerhetsproblem. Førsteamanuensis Anne Kjersti Befring ved juridisk fakultet i Oslo hevdet derimot det er holdepunkter for at de lokale karantenereglene var lovlige, se hennes uttalelser til NRK den 24. mars 2020 her https://www.nrk.no/nordland/jusekspert-gir-nordnorske-kommuner-stotte-til-soringkarantene-mot-koronavirus-1.14958067.
³⁷Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) kapittel 4 på s. 144.
³⁸Prop.130 L (2019–2020) 4.2.5 på s. 13.
³⁹Prop.130 L (2019–2020) 4.2.5 på s. 13.
⁴⁰Prop.130 L (2019–2020) 4.2.5 på s. 13.
⁴¹Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) kapittel 4 på s. 144.
⁴²Ot. prp. nr. 91 (1991-1993) kapittel 4 på s. 144.
⁴³NOU 1990: 2 punkt 18.1 på s. 242-243.
⁴⁴NOU 1990: 2 punkt 8.8.1 side 107-108.
⁴⁵Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) punkt 4.1 s. 61
⁴⁶Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) punkt 4.1 på s. 59.
⁴⁷Jf. smittevernloven § 1-1 tredje ledd.
⁴⁸Se punkt 5.1.
⁴⁹Hans Petter Graver drøfter problemstillingen i «Pandemi og unntakstilstand» (Dreyers forlag) Oslo 2020 kapittel 6 på s. 123.
⁵⁰Sivilombudsmannen har uttalt at det er «I lys av lovforarbeidene er det for øvrig uklart om, eller i hvilken grad, bestemmelsen gir hjemmel for å ilegge karantene, uten at det foreligger smitte eller mistanke om smitte»., jf. Sivilombudsmannen rapport 18. juni 2020 om «Ivaretakelse av innsatte i fengsel under covid-19-pandemien» punkt 5.2 på s. 24. I fotnoten etter den siterte setningen (fotnote 53) uttaler ombudsmannen:
⁵¹Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) kapittel 4 på s. 144-145 og NOU 1990: 2 punkt 8.8.1.
⁵²Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) kapittel 4 på s. 144.
⁵³NOU 1990: 2 punkt 18.1 på s. 244.
⁵⁴Jf. Ot.prp.nr.91 (1992–1993) del IV s. 120.
⁵⁵Ot.prp.nr.91 (1992–1993) del IV s. 121.
⁵⁶Se «Folkehelseinstituttets anbefaling om lokale karantener og innreiseregler» av 19. mars 2020. Tilgjengelig her: https://www.fhi.no/sv/smittsomme-sykdommer/corona/meldinger/folkehelseinstituttets-anbefaling-om-lokale-karantener-og-innreiseregler/
⁵⁷Rundskriv HOD I-4/2020 29. mars 2020 «Veileder til kommunene om lokale karanteneregler eller innreiserestriksjoner i forbindelse med utbruddet av Covid-19 Tiltak etter smittevernloven § 4-1 bokstav d» ref. 20/1504-1.
⁵⁸Rundskriv HOD I-4/2020 29. mars 2020 «Veileder til kommunene om lokale karanteneregler eller innreiserestriksjoner i forbindelse med utbruddet av Covid-19 Tiltak etter smittevernloven § 4-1 bokstav d» ref. 20/1504-1 punkt 1 på s. 2.
⁵⁹Rundskriv HOD I-4/2020 29. mars 2020 «Veileder til kommunene om lokale karanteneregler eller innreiserestriksjoner i forbindelse med utbruddet av Covid-19 Tiltak etter smittevernloven § 4-1 bokstav d» ref. 20/1504-1 punkt 3.
⁶⁰Se om innsatte i fengsel i punkt 6.2.
⁶¹Se punkt 5.2.
⁶²Jf. Ot. prp. nr. 91 (1992-1993) punkt 1.0 på s. 23.