Innledning
Det vises til høringsbrev og høringsnotat om forslag til ny rettshjelpslov med høringsfrist 23. november 2020.
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig, jf. NIM-loven § 1, 2. ledd. NIM skal blant annet gi råd til regjeringen og andre offentlige organer om gjennomføringen av menneskerettighetene, jf. NIM-loven § 3, 1. ledd, bokstav b. I dette ligger det at NIM skal komme med innspill i lovgivningsprosesser som berører menneskerettighetene, jf. Innst. 216 L (2014-2015) s. 3. Det ligger utenfor vårt mandat å uttale oss om hensiktsmessigheten av forslagene.
2. Menneskerettslig utgangspunkt
Hverken Grunnloven § 95, 1. ledd, EMK artikkel 6 nr. 1 eller SP artikkel 14, gir ubetinget krav på fri rettshjelp i sivile saker (Kypros v. Turkey, nr. 25781/94, § 352). Etter omstendighetene kan staten likevel være positivt forpliktet til å avhjelpe økonomiske hindringer for å sikre en effektiv gjennomføring av retten til domstolsprøving etter EMK artikkel 6 nr. 1 (Airey v. Ireland, nr. 6289/73, §§ 24-26; McVicar v. United Kingdom, nr. 46311/99, § 50).
Hvorvidt mangel på rettshjelp er i strid med denne positive forpliktelsen, vil bero på en konkret vurdering hvor det blant annet legges vekt på sakens betydning for parten, kompleksiteten av aktuelle prosessuelle og materielle regler, og partens evne til å føre saken effektivt på egenhånd (Steel and Morris v. United Kingdom, nr. 68416/01, §§ 61-62). Staten står fritt til å bestemme hvordan retten til domstolsprøving i sivile saker skal sikres, herunder hvordan eventuelle økonomiske hindringer skal avhjelpes (Morris v. United Kingdom, nr. 68416/01 § 61). Staten har ingen ubetinget plikt til å gi tilgang på fri rettshjelp i alle tilfeller hvor rettshjelp er uunnværlig for retten til domstolsprøving. Tilgangen på fri rettshjelp kan begrenses ved økonomisk behovsprøving eller siling av saker som åpenbart ikke kan føre frem (Steel and Morris v. United Kingdom, §§ 60-62).
Når det gjelder sivile saker som faller utenfor anvendelsesområdet til EMK artikkel 6, som for eksempel utlendingsrettslige vedtak, kan EMK artikkel 13 om effektiv prøving av rettigheter etter omstendighetene forplikte staten til å yte rettshjelp. Heller ikke denne bestemmelsen gir noe generelt krav på fri rettshjelp. EMD har likevel tolket rettigheten slik at statene i spesielle tilfeller kan være forpliktet til å gi støtte der det er nødvendig for at enkeltpersoner settes i stand til å påberope sine rettigheter etter konvensjonen (Goldstein v. Sweden, nr. 46636/99).
3. Merknader til høringsforslaget
a. Overordnet
Overordnet vil NIM gi uttrykk for at utredningen drøfter menneskerettslige forpliktelser på en god og utførlig måte. Vi er også positive til den generelle styrkingen av rettshjelpsordningen som er foreslått. Vi er samtidig bekymret for om lovforslaget på en tilstrekkelig måte fanger opp de sårbare grupper som vil kunne ha krav på rettshjelp direkte forankret i menneskerettighetene (Rt-2015-1029, avsnitt 67-68). Vi vil utdype dette nedenfor.
b. Alternativ rettshjelpsmodell
Vi minner om at staten er forpliktet til å organisere sitt rettssystem på en måte som gjør det mulig for domstolene å oppfylle kravene etter EMK artikkel 6. I Pelissier et Sassi v. France, nr. 25444/94, uttalte EMDs storkammer i avsnitt 74 at EMK artikkel 6 nr. 1 «imposes on the Contracting States the duty to organise their legal systems in such a way that their courts can meet each of the requirements of that provision”. NIM er bekymret for at det høye kostnadsnivået for advokatbistand, samt risikoen for å bli idømt motpartens sakskostnader, kan være et organisatorisk trekk som i praksis hindrer gjennomføring av retten til domstolsprøving for sårbare grupper. Vi er videre bekymret for om terskelen for å oppsøke advokat kan være høyere blant sårbare grupper enn utvalget legger til grunn. Frykten for å pådra seg for store kostnader kan medføre at rettshjelpsbehov forblir udekket.
Vi mener derfor at alternativer til en advokatbasert modell med fordel kunne vært utredet nærmere. Utvalget skriver på side 59, venstre spalte, at det ikke foreligger «tungtveiende grunner» mot å videreføre ordningen med privatpraktiserende advokater og rettshjelpere. Vi mener utvalget i liten grad problematiserer om en videreføring av dagens modell vil vareta rettshjelpsbehov hos sårbare grupper. Især i lys av at mange kan ha behov for bistand i saker som er av stor viktighet, uten at de nødvendigvis reiser kompliserte rettslige spørsmål. Vi har merket oss at pilotprosjektet med en alternativ førstelinjetjeneste ga positive resultater (s. 67). Utvalget vurderer at en førstelinje «vil ha mange fordeler», løse saker «som ellers ville ha medført en stor belastning for både den enkelte og samfunnet som helhet», og kunne «spare noe utgifter til rettshjelp etter loven». Det fremstår både kostnadseffektivt og konfliktdempende. Det ville derfor vært ønskelig om utvalget hadde vurdert en slik alternativ modell nærmere.
c. Innsattes behov for rettshjelp
NIM støtter utvalgets vurderinger av innsattes behov for rettshjelp, jf. utredningen punkt 28.8. En fordel med den noe utradisjonelle løsningen med en advokatordning som utvalget foreslår er at innsatte kan ha særlig kompliserte og sammensatte rettshjelpsbehov. For eksempel henger spørsmålet om langvarig utelukkelse fra felleskap eller tvangsmidler og retten til helsehjelp noen ganger tett sammen. Rettshjelpsordningen for innsatte bør utformes slik at den tar høyde for det. En advokatordning som utvalget foreslår, kan utformes slik at den gir mer fleksibilitet sammenlignet enn en rettshjelpsordning som bare knytter seg til bestemte vedtak eller henvendelser.
Samtidig mener NIM at det også bør gis en rett til rettshjelp som knytter seg til enkelte inngripende vedtak om utelukkelse fra felleskapet og tvangsmidler. Vi kan ikke se at en advokatordning som utvalget foreslår vil kunne erstatte en slik rettssikkerhetsgaranti i så viktige saker.
d. Andre forhold
Det følger av Århuskonvensjonen artikkel 9 nr. 4 jf. nr. 3 at domstolsprosesser på miljøområdet ikke må gjøres «prohibitively expensive». Flere menneskerettigheter vil kunne angå miljø, og dermed aktualisere dette vernet. Det kan også oppstå særlige spørsmål om rettshjelp i saker om urfolks rettigheter. Det ville vært en fordel om disse problemstillingene var blitt løftet og vurdert.