Vold i nære relasjoner og menneskerettigheter - Norges institusjon for menneskerettigheter

Selv om vold og overgrep oftest begås mellom enkeltpersoner, er det likevel myndighetenes ansvar å bekjempe det. Derfor er vold i nære relasjoner også et menneskerettighetsproblem.

Et alvorlig samfunnsproblem

Vold i nære relasjoner har store konsekvenser, i form av psykiske, fysiske og sosiale konsekvenser, både for den enkelte utsatte og for samfunnet. Anslagsvis kostet vold i nære relasjoner Norge 92,7 milliarder kroner i 2021.¹

Antall anmeldelser som gjelder mishandling i nære relasjoner har økt med nær 13 prosent fra 2023, ifølge tall fra politiet.

Et kjennetegn ved saker om vold i nære relasjoner er at gjerningspersonen og den fornærmede ofte har tette og langvarige relasjoner.²

I Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) er vold i nære relasjoner definert i artikkel 3 bokstav b. Det skal forstås som alle handlinger med fysisk, seksuell, psykisk eller økonomisk vold som blir utøvd i familien eller i nære relasjoner, eller mellom tidligere eller nåværende ektefelle eller partner, uavhengig av om de bor sammen.

NIM har søkelys på to hovedområder av vold i nære relasjoner: partnervold og vold mot barn.

Partnervold

Omfang

Dersom en kvinne blir rammet av vold, er det mest sannsynlig at volden kommer fra noen hun kjenner godt.

Partnervold er ikke et juridisk begrep, men det brukes gjerne for å beskrive mishandling av nåværende eller tidligere partner.³

I 2023 kom Nasjonalt kunnskapssenter for vold og traumatisk stress (NKVTS) med en ny nasjonal omfangsstudie om vold og seksuelle overgrep i den voksne befolkningen i Norge. Den viser blant annet at kvinner mye oftere enn menn opplever alvorlig fysisk vold fra kjæreste, partner eller ekspartner. ⁴

Én av ti kvinner har blitt utsatt for alvorlig fysisk vold fra partner. Av mennene hadde 3 % blitt utsatt for det samme.
Menn er var mer utsatt for mindre alvorlig partnervold (15 % av mennene, 13 % av kvinnene).
Én av tjue kvinner har vært utsatt for voldtekt av partner med makt eller tvang.

Økning i drapsraten i nære relasjoner og økning i antall voldtekter er to av tre punkter myndighetene fremhever som tilbakeslag for likestillingen i Norge de siste fem årene.⁵

Alvorlig vold kan forebygges

I mange saker som ender med grov vold mot eller drap på partnere, er det koordinering og kunnskapsoverføring mellom offentlige myndigheter som svikter. Omtrent en fjerdedel av alle drap i Norge er partnerdrap. Forskning viser at de fleste partnerdrapene skjedde etter forvarsler. I syv av ti partnerdrap var det registrert vold fra partneren før drapet. I fem av ti partnerdrap var det registrert mer enn fem voldsepisoder før drapet. Forebyggingspotensialet er med andre ord stort.

I en fersk Kripos-rapport kommer det fram at æresdrap utgjør en betydelig andel av drap i nære relasjoner.⁶ Flesteparten av sakene som ble undersøkt, var partnerdrap.⁷ I perioden 1. januar 2000 til 21. november 2022 ble det identifisert 294 drap i nære relasjoner. Kripos undersøke 92 av disse sakene, og identifiserte 26 prosent som potensielle æresdrap.

Ett av hovedfunnene i rapporten er at æresdrap er varslede drap som potensielt kan forebygges dersom riktige risikovurderingsverktøy blir brukt.⁸ Rapporten viser at relevante risikovurderingsverktøy i svært liten grad ble brukt i de undersøkte sakene.⁹

Barn og vold i nære relasjoner

Omfang

Flere omfangsundersøkelser er gjennomført de siste årene, som viser et høyt omfang av vold og overgrep mot barn.¹⁰ Noen typer vold er økende.

NKVTS sin omfangsrapport av vold og overgrep fra 2023 har undersøkt omfanget av utsatthet for vold og overgrep i barndommen hos deltakerne i studien. Studien er avgrenset til hendelser i barnets omsorgssituasjon, der utøver er én eller flere med omsorgsansvar. Som oftest er det mor eller far.

Omtrent 1 av 10 oppga å ha blitt utsatt for alvorlig fysisk vold i barndommen.
Omtrent 1 av 3 hadde vært utsatt for mindre alvorlig fysisk vold fra foreldrene sine i oppveksten.
Omtrent 1 av 5 hadde vært utsatt for en eller annen form for seksuelle overgrep mens de var barn.¹¹
Omtrent 1 av 10 opplevde fysisk vold mellom foreldrene.

Også NOVA sin omfangsundersøkelse viser at en betydelig andel av barn rammes av vold og overgrep. Færre var utsatt for mildere former for vold utøvd av foreldre i 2023 sammenliknet med 2007, men omfanget av grov fysisk vold har vært stabilt til svakt økende.

Menneskerettslige utgangspunkter

Menneskerettslig rammeverk

En rekke menneskerettskonvensjoner beskytter enkeltindivider mot vold, herunder vold i nære relasjoner.

Etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er det artikkel 2, 3 og 8 som er de mest sentrale bestemmelsene. Staten har en plikt til å beskytte retten til liv etter artikkel 2, artikkel 3 gjelder forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling, og artikkel 8 verner om privatlivet.

I en dom fra 2013 tok Høyesterett utgangspunkt i EMK artikkel 8 i vurderingen av om myndighetene hadde gjort nok for å beskytte en kvinne mot en tidligere kjæreste som utsatte kvinnen for langvarig forfølgelse med karakter av psykisk terrorisering. Høyesterett kom til at staten hadde brutt plikten etter EMK artikkel 8 om å sikre kvinnen mot forfølgelsen fra ekspartneren.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) uttaler at statens positive forpliktelser ved vold i nære relasjoner kan deles inn i tre hovedkategorier:

Kriminaliseringsforpliktelse: Staten må ha et effektivt lovverk som kriminaliserer vold og overgrep.
Avvergingsforpliktelse: Staten må gripe inn for å beskytte enkeltpersoner mot vold fra andre når det er en reell og umiddelbar risiko som myndighetene kjente eller burde ha kjent til.
Etterforskningsforpliktelse: Staten må gjennomføre en effektiv etterforskning av begrunnede anklager om vold eller annen mishandling.

Når det gjelder avvergingsforpliktelsen, har EMD fastslått at kravene om at risikoen må være reell og umiddelbar ikke kan defineres presist. I saken Kurt mot Østerrike (2021) understreket domstolens storkammer at vurderingen av om vilkårene er oppfylt skal vurderes i lys av de strukturelle problemene med vold i hjemmet, som ofte utvikler seg over tid og øker i intensitet og alvorlighet. Der det har vært en vedvarende situasjon av vold i hjemmet, har EMD bygget på at det ikke er noen tvil om at risikoen for vold fortsatt er umiddelbar.¹²

EMK artikkel 8 har sin parallell i Grunnloven § 102, og Grunnloven § 104 gir barn rett til vern om sin personlige integritet.

FNs barnekonvensjon har flere bestemmelser om barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep. Rettighetene i konvensjonen må leses i sammenheng, men noen av bestemmelsene er særlig viktige for retten til beskyttelse mot vold. Den mest sentrale er artikkel 19 i barnekonvensjonen, som pålegger statene å beskytte barn mot alle former for vold.¹³

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) inneholder et bredt spenn av forpliktelser til å bekjempe vold i nære relasjoner.

Vold i nære relasjoner er som nevnt definert i artikkel 3 bokstav b. At begrepet også omfatter vold som foreldre utøver overfor barn, er presisert i den forklarende rapporten til Istanbulkonvensjonen:

«Domestic violence includes mainly two types of violence: intimate-partner violence between current or former spouses or partners and inter-generational violence which typically occurs between parents and children. It is a gender neutral definition that encompasses victims and perpetrators of both sexes.»¹⁴

I Istanbulkonvensjonen oppfordres statene til å gjennomføre konvensjonen for alle ofre for vold i nære relasjoner. Norge har fulgt denne oppfordringen, og konvensjonen gjelder dermed for alle ofre, også menn og barn.¹⁵

Staten må treffe de tiltakene som er nødvendige for å fremme og verne om retten til å leve et liv fritt for vold, også i den private sfæren.¹⁶ I artikkel 5 nr. 2 er statens plikter konkretisert til å iverksette tiltak med sikte på å forhindre, etterforske, straffe og gi erstatning for voldshandlinger som er omfattet av konvensjonen, og som er utøvd av private (ikke-statlige aktører). Dette skal skje ved lovgivning eller på annen måte.

Istanbulkonvensjonen legger opp til at statene må ha en bred tilnærming når de jobber med å bekjempe vold. Arbeidet må skje gjennom kunnskapsinnhenting, forebygging, samordning av tjenester, kriminalisering, etterforskning og straffeforfølgning, og de må tilby beskyttelse og støttetjenester. Blant annet må staten treffe nødvendige tiltak for å verne alle ofre mot ytterligere voldshandlinger.

Med FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (Kvinnekonvensjonen), har staten forpliktet seg til å treffe alle nødvendige tiltak for å hindre diskriminering av kvinner. Kjønnsbasert vold er en form for kvinnediskriminering, som staten er forpliktet til å avverge.¹⁷

Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuelt misbruk (Lanzarotekonvensjonen) har som formål å beskytte barn mot seksuelt misbruk, og er et viktig verktøy for alle som arbeider med beskyttelse av barns rettigheter. Konvensjonen forplikter statene på en rekke områder, blant annet når det gjelder forebygging, nasjonal samordning, beskyttelsestiltak og straffeforfølging.

Norge er også bundet av andre konvensjoner som inneholder plikter til å forebygge og bekjempe vold, blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

I NIMs rapport Barns rett til beskyttelse mot vold, overgrep og omsorgssvikt gjennomgår vi de menneskerettslige instrumentene i mer detalj.

Hva må staten gjøre?

Det menneskerettslige rammeverk pålegger staten omfattende plikter til å beskytte individene mot vold, herunder vold i nære relasjoner. Statens plikter kan sammenfattes i følgende overordnede punkter¹⁸:

Forebygge
Kriminalisere¹⁹
Identifisere utsatte personer²⁰
Avverge
Etterforske og straffeforfølge
Følge opp ofre
Reparere menneskerettsbrudd
Samarbeide

Kritikk og anbefalinger fra FN og Europarådet

Norge har fått kritikk og anbefalinger fra internasjonale organer som overvåker etterlevelsen av menneskerettighetene.

I 2023 kom Kvinnekomiteen med sine anbefalinger til Norge, hvor de blant annet kritiserer myndighetenes innsats mot vold mot kvinner. Komiteen er bekymret for at forebygging og etterforskning av vold i nære relasjoner ikke er tilstrekkelig prioritert hos politiet, og den anbefaler blant annet at myndighetene prioriterer midler til dette.

NIM har skrevet om anbefalingene fra kvinnekomiteen her.

I 2022 kom Grevio, Istanbulkonvensjonens overvåkningsorgan, med en rekke anbefalinger, blant annet knyttet til utformingen av straffelovgivningen om voldtekt. Denne anbefalingen er grundig behandlet i NIMs høringsuttalelse til straffelovrådet. I tillegg kritiserer Grevio svakheter i rettighetsinformasjon og hjelpetilbudet til voldsutsatte, meklingsordningen i foreldretvister og botilbud til voldsutsatte. Grevio kommer med en sterk oppfordring til myndighetene om å sikre effektiv bruk av risikovurderingsverktøy.

NIM har skrevet om Grevios evalueringsrapport her.

Også barnekomiteen, som overvåker Norges etterlevelse av barnekonvensjonen, fremmet flere anbefalinger i sine avsluttende merknader fra 2018. Blant annet anbefaler komiteen forebyggingstiltak, rapporteringskanaler for vold og overgrep og styrking av kommuners kapasitet til å tilby støtte til barn som er utsatt for vold.

Hva har myndighetene har gjort?

Flere utredninger har i det siste synliggjort utfordringer og foreslått tiltak i arbeidet med å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner.

Regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024-2028) Trygghet for alle har fem hovedinnsatsområder: helhetlig og samordnet innsats, forebygging, bistand og beskyttelse, straffeforfølging og vold og overgrep i samiske samfunn. Den ble vedtatt i mai 2024.

NIM ga skriftlig innspill til Justiskomiteens høring av planen her, der vi blant annet etterlyste mer konkrete, forpliktende og mål- og etterprøvbare tiltak.

Som en del av opptrappingsplanen er Statens helsetilsyn i gang med å etablere en ny undersøkelsesordning for vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn. Ordningen skal identifisere systemsvikt på tvers av sektorer. NIM fremhevet i sitt høringsinnspill at ordningen vil kunne bidra til bedre etterlevelse av Norges internasjonale forpliktelser.

En permanent, nasjonal parnerdrapskommisjon ble opprettet i 2024. Kommisjonen skal gjennomgå drapssaker der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner.

Voldtektsutvalget leverte NOU 2024: 4 Voldtekt – et uløst samfunnsproblem i mars 2024. Til tross for flere handlingsplaner og opptrappingsplaner de siste årene, fant utvalget «få tegn til et systematisk arbeid på myndighetsnivå for å forebygge og bekjempe voldtekt».

NIM mener funnene til utvalget er svært alvorlige.

I juni 2024 ble NOU 2024: 13 om negativ sosial kontroll mv. overlevert. Utvalget foreslår en rekke regelverksendringer for å styrke vernet mot alvorlige krenkelser av individets fysiske og psykiske integritet.

I 2022 undersøkte Riksrevisjonen myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Den fant vedvarende svakheter i myndighetenes samordning av innsatsen mot vold i nære relasjoner.