En rett til et forsvarlig botilbud for deg og dine - Norges institusjon for menneskerettigheter

Innhold på denne siden

Det er vinter og det er kaldt ute. Se for deg at du ikke har et sted å bo. Slik er det for noen – også i Norge.¹ Denne artikkelen tar for seg retten til et botilbud, og vi ser også nærmere på hvordan dette botilbudet skal være. Avslutningsvis ser vi nærmere på hva som skal til for at folk skal slippe å sove ute.

Menneskerettslig rammeverk

Det finnes flere menneskerettighetskonvensjoner som har betydning for myndighetenes forpliktelser til å ivareta personers rett til bolig og et forsvarlig botilbud. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs barnekonvensjon og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er gjennomført i norsk rett og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.²

EMK artikkel 8 verner hjemmet, men pålegger i utgangspunktet ikke myndighetene å tilby folk et sted å bo. Samtidig kan statene ifølge Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin praksis om retten til privatliv ha plikt til å tilby husly til særlig sårbare personer i eksepsjonelle situasjoner.³ Hvis det er risiko for at noen blir utsatt for boforhold som utgjør umenneskelig og nedverdigende behandling, kan EMK gi en rett til husly gjennom konvensjonens artikkel 3. Ved risiko for tap av liv, kan myndighetene gjennom artikkel 2 være forpliktet til å iverksette tiltak for å sikre retten til liv. Menneskerettighetene gjelder for alle innenfor myndighetenes jurisdiksjon.⁴

Barn har de samme rettighetene som voksne. Men fordi barn er særlig sårbare, har de også noen særrettigheter. Disse rettighetene kommer blant annet til uttrykk i Grunnloven og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen). Etter Grunnloven § 104 har barn krav på respekt for sitt menneskeverd, og rett til vern om sin personlige integritet. Bestemmelsen pålegger også staten en plikt til å «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Paragraf 104 vil ifølge Menneskerettighetsutvalgets rapport i første omgang fungere som et tolkningsmoment ved tolkning av annen lovgivning, men også gi føringer ved utforming av ny lovgivning.⁵ Samtidig gir ordlyden uttrykk for at staten har konkrete plikter, noe utvalget også synes å legge til grunn.⁶ Bestemmelsens rekkevidde er imidlertid uklar.⁷

Barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 1 pålegger statene en plikt til å sikre ethvert barn rett til levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Statene må innenfor nasjonale forhold og innenfor rammen av sine ressurser treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre og andre som har ansvaret for barnet til å virkeliggjøre denne rettigheten. Statene skal ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig.

Bolig er et viktig gode i seg selv, men henger også sammen med oppfyllelse av andre rettigheter. Barnekonvensjonen artikkel 27 må derfor leses i lys av barns andre rettigheter, slik som at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, at barn har rett til lek og fritid og rett til privat- og familieliv.⁸

Videre må denne bestemmelsen leses i lys av konvensjonens artikkel 4, som er en gjennomføringsbestemmelse. Den sier at statene skal treffe lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon. Videre skal statene treffe slike tiltak i størst mulig utstrekning innenfor de ressursene de har til rådighet for å sikre blant annet økonomiske og sosiale rettigheter. Bestemmelsen gjelder for ethvert barn innenfor deres myndighetsområde, uten diskriminering.⁹ Det er antatt i juridisk litteratur at det er vanskelig å tenke seg at manglende ressurser skal kunne begrunne at et land som Norge ikke oppfyller Barnekonvensjonens krav til økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.¹⁰

ØSK artikkel 11 gir en rett til en tilfredsstillende levestandard for enhver, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig. Artikkelen har en vag ordlyd,¹¹ og det er vanskelig å fastslå dens rekkevidde. Samtidig vil det at levestandarden, herunder boligen, skal være tilfredsstillende kunne innebære noen krav til boligen.¹² NIM antar at hva som vil være tilfredsstillende varerier utfra hvilke behov den som trenger bolig har, for eksempel vil en barnefamilie, en rusbruker eller en person med funksjonsnedsettelser kunne ha ulike behov. Behovene vil også kunne variere ut fra hvor lenge en person bor et sted.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-komiteen) har uttalt at retten til tilfredsstillende levestandard, herunder bolig, i artikkel 11 ikke bør tolkes på en snever og restriktiv måte.¹³

Videre har ØSK-komiteen sett retten til tilfredsstillende bolig, i nær sammenheng med andre menneskerettigheter, samt den menneskelige verdigheten til enhver og vernet mot ikke-diskriminering.¹⁴ For eksempel ses retten i lys av retten til høyest oppnåelige helsetilstand. Det å ha tilgang til et trygt sted å bo og grunnleggende behov dekket, vil kunne redusere risikoen for sykdommer og forbedre mental helse, og sånn sett få betydning for retten til helse. For å sikre retten til tilfredsstillende levestandard forutsettes sivile og politiske rettigheter, slik som ytrings- og organisasjonsfrihet, for å kunne delta i beslutningsprosesser som sikrer denne rettigheten for alle samfunnslag.¹⁵

ØSK artikkel 9 gir en rett for enhver til «sosial trygghet innbefattet sosialtrygd». ØSK-komiteen har tolket bestemmelsen slik at den gir rett til sentrale sosiale ytelser knyttet til blant annet sykdom, alderdom, arbeidsløshet og enkelte familiesituasjoner. ¹⁶ Omfanget av ytelsene vil måtte vurderes i lys av myndighetenes forpliktelser etter ØSK artikkel 2 nr. 1, som gir statene en plikt til gradvis å realisere rettighetene ut fra deres tilgjengelige ressurser. Det er derfor vanskelig å si noe mer konkret om hvilke ytelser og hvilket nivå på ytelsene som kreves etter ØSK artikkel 9. Ifølge ØSK-komiteen omfatter artikkel 9 en rett til ikke å bli utsatt for vilkårlige og urimelige inngrep i allerede eksisterende rettigheter.¹⁷ Det innebærer at situasjoner der man ikke får et tilbud en har rett på etter nasjonal lovgivning, i konkrete tilfeller kan innebære manglende oppfyllelse av ØSK.

ØSK-komiteen har anbefalt Norge blant annet å identifisere årsaken til barnefattigdom, og å vedta effektive tiltak for å ivareta barnefamilier som lever i fattigdom.¹⁸ Videre har komiteen blant annet anbefalt at Norge bedre responderer på behovet for bolig for marginaliserte og vanskeligstilte individer og familier, at Norge øker tilbudet av boliger – inkludert sosiale boliger – som er tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, og at Norge styrker innsatsen for å redusere bostedsløshet.¹⁹

I tillegg til de menneskerettskonvensjonene som er nevnt over, finnes det også andre internasjonale traktater Norge er bundet av, som kan få betydning for den enkeltes rett til bolig og et forsvarlig botilbud. FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) er ikke gjennomført i norsk rett, men er bindende for Norge, og vil også få betydning for norsk rettsanvendelse gjennom presumsjonsprinsippet som sier at norsk rett skal antas å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Denne konvensjonen har som formål å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet.²⁰ Mennesker med nedsatt funksjonsevne er definert som «blant annet mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre».²¹

CRPD gir ikke en rett til bolig i seg selv. Samtidig gir den personer som omfattes av konvensjonen en rett til ikke-diskriminering og tilgjengelighet.²² Artikkel 19 regulerer retten til selvstendig liv og til å være en del av samfunnet.²³ Etter artikkel 19 skal statene treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for at personer med nedsatt funksjonsevne kan ta den rettigheten i bruk fullt ut og bli inkludert i samfunnet. I bestemmelsen listes opp måter dette kan gjøres på, slik som å sikre at personer med funksjonsnedsettelse har anledning til å velge bosted og hvem de vil bo med, på lik linje med andre.²⁴ Bestemmelsen må leses i lys av blant annet retten til ikke-diskriminering, tilgjengelighet, respekt for privatlivet samt bestemmelsen om frihet og personlig sikkerhet.²⁵ Disse rettighetene vil få betydning for krav som stilles til boliger tilbudt av det offentlige.

Den reviderte europeiske sosialpakten (sosialpakten) gir også minimumskrav om rett til bolig.²⁶ Ifølge sosialpaktens artikkel 31 forplikter statene seg, for å sikre en effektiv gjennomføring av retten til bolig, å treffe tiltak utformet for å fremme adgang til bolig med en tilstrekkelig standard, å hindre og redusere hjemløshet med sikte på å fjerne den gradvis, å gjøre prisen på bolig tilgjengelig for dem som mangler tilstrekkelige ressurser. Sosialrettskomiteen har uttalt at ordlyden i artikkel 31 ikke kan tolkes slik at den pålegger statene en resultatforpliktelse. Samtidig må konvensjonen tolkes på en måte som sikrer praktiske og effektive rettigheter.²⁷ Sosialpakten gjelder ikke for alle på territoriet. Derfor vil ikke alle som oppholder seg i Norge ha rettigheter etter pakten.²⁸ NIM redegjør ikke nærmere for dette her.²⁹

Nærmere om nasjonale regler for å sikre folk et sted å bo

Menneskerettighetene forplikter statene. Også lokale myndigheter, slik som kommunene, vil ha et ansvar for å sikre disse rettighetene i praksis.³⁰ I dette kapitlet vil vi se nærmere på hvordan menneskerettighetene er gjennomført i norsk lovgivning.

Etter sosialtjenesteloven er kommunen ansvarlig for å yte tjenester til alle i kommunen, der ansvaret ikke er lagt til et statlig organ.³¹ Sosialtjenesteloven skal bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig.³² Lovens kapittel 4 gir rett til individuelle tjenester. De fem individuelle tjenestene er økonomisk stønad (sosialhjelp), midlertidig botilbud, opplysning, råd og veiledning, individuell plan og kvalifiseringsprogram. Selv om sosialtjenesteloven som et utgangspunkt gjelder for alle, har myndighetene mulighet til å gi forskrift om når loven ikke skal gjelde for personer som ikke er norske statsborgere eller som ikke har bopel i riket.³³ Slike begrensninger er gitt i bopelforskriften.³⁴

NAV skriver i rundskriv til sosialtjenesteloven at forpliktelser etter internasjonale konvensjoner gjelder alle som oppholder seg i riket, og at «[k]ommunen har en hjelpeplikt overfor personer i en nødssituasjon, også utover den lov- og forskriftsregulerte plikten til å yte hjelp».³⁵ NIM har tidligere fremhevet at vi mener det er nødvendig med en klargjøring på dette punktet. For eksempel kan ulike nødssituasjoner redegjøres for, og det bør også gis en beskrivelse av hvilke ytelser som da typisk vil kreves fra myndighetene.³⁶

En annen lov av betydning for vanskeligstilte på boligmarkedet er boligsosialloven.³⁷ Loven har som formål å forebygge boligsosiale utfordringer og å bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet skal få bistand til å skaffe seg og beholde en egnet bolig.³⁸ Loven pålegger kommunen plikt til å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte. Det kan dreie seg om råd og veiledning, men også bistand til å skaffe boliger som er tilpasset hjelpe- og vernebehovet til personer på grunn av alder, funksjonsnedsettelse og andre årsaker.

NIM mener det er viktig at rettighetene til den enkelte sikres i praksis, og at nasjonalt regelverk må være tydelig på dette punktet. Det gjelder både regelverksutformingen, men også hvordan regelverket praktiseres, f.eks. gjennom klare regler, sikkerhetsventiler og rettssikkerhetsgarantier. Gjøres ikke dette på en skikkelig måte, er det en risiko for brudd på menneskerettighetene. Effektive kontrollmuligheter vil kunne bidra til å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd. En slik kontroll kan for eksempel være statsforvalterens lovlighetskontroll og lovlighetstilsyn.³⁹ For å holde en slik kontroll effektiv kreves oppdatert kontrollkompetanse og fagkompetanse for å avdekke feil og avvik.⁴⁰ Statsforvalterens rolle som klageorgan vil også kunne være viktig.⁴¹

Får folk et forsvarlig botilbud i Norge?

Det å ha rett er ikke alltid det samme som å få rett. Flere nylige rapporter viser at retten til bolig kan være under press. For eksempel kom riksrevisjonen i februar 2025 med en rapport om helse- og velferdstjenester til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse i Norge.⁴² Rapporten konkluderer med at myndighetene ikke har sørget for at personer med psykisk lidelse kombinert med ruslidelse får den hjelpen de trenger. Rapporten finner at bostedsløshet blant personer med alvorlige samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et stort og økende problem. Kommunene mangler egnede boliger, og mange kommuner prioriterer denne gruppen lavere enn andre vanskeligstilte ved tildeling av kommunale boliger. I rapporten anbefaler riksrevisjonen at Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer hvordan Husbanken kan bruke sine virkemidler til å bistå kommunene bedre i deres arbeid med å framskaffe flere egnede boliger til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse.

Røde kors har erfaring med barn og unge som ikke har egnede botilbud. Røde kors rapporterte i 2024 at deres erfaring er at mange barnefamilier bor trangt og flytter ofte, og har dårlig standard på boliger, med fukt, råte og trekk.⁴³ Røde kors publiserte i 2020 en rapport om unge med bostedsutfordringer.⁴⁴ Rapporten konkluderte blant annet med at flere barn og unge i Norge i dag ikke har et trygt og forutsigbart sted å bo, selv om de har krav på det. Rapporten gjaldt primært eldre barn (fra 17 år) og personer over 18, men tall fra Trondheim viste at det var et alarmerende høyt antall barn også i 14–15 års alderen uten et sted å bo, og den pekte også på at i Oslo var alderssammensetningen i det åpne rusmiljøet stadig yngre. Rapporten drøftet årsaker til bostedsløshet blant unge innvandrere.⁴⁵

Et notat fra Kirkens bymisjon fra 2024 synes å understreke utfordringene,⁴⁶ og at disse er sammensatt og gjelder for en uensartet gruppe. Bymisjonen skriver at de erfarer at stadig flere mangler et stabilt og godt sted å bo. Ifølge dem er det stor mangel på offentlige boliger og tilrettelagte botilbud. Bymisjonen viser også til Husbankens KOSTRA-analyse om midlertidige botilbud fra september 2024.⁴⁷

I sum indikerer de overnevnte rapportene og dokumentene at det er utfordringer i Norge med oppfyllelse av rettighetene til bostedsløse.