Dette er et norsk sammendrag av rapporten «Canary in the Coal Mine – Sámi Rights and Climate Change in Norway».

Hele rapporten er tilgjengelig på engelsk her.

Den eskalerende klimakrisen reiser komplekse spørsmål i skjæringspunktet mellom juss, politikk og vitenskap. Klimaendringene truer realiseringen av en rekke menneskerettigheter, inkludert retten til et levelig miljø, liv, privatliv og hjem og helse. Formålet med denne rapporten er å undersøke hvilken menneskerettslig beskyttelse den samiske befolkningen, som på mange måte er «kanarifuglene i kullgruven» for klimaendringene i Norge, har.¹

Rapporten er skrevet på engelsk fordi den også er relevant i en internasjonal sammenheng. Den gir en oversikt over klimavitenskapen og juridiske rammer for samiske rettigheter og klimaendringer i Norge. Rapporten er ikke uttømmende, og gir dermed ikke en komplett analyse av problemet. Vi takker alle interessentene og forskerne vi har rådført oss med for deres verdifulle bidrag og tilbakemeldinger.

Basert på funnene i rapporten, gir kapittel 2 noen anbefalinger til norske myndigheter og næringslivet. Vi håper rapporten vil bidra til videre dialog om dette viktige emnet og til bedre realisering av menneskerettighetene.

Kapittel 4 i rapporten gir en oversikt over den globale innsatsen for å begrense oppvarmingen til 1,5°C i tråd med Parisavtalen. Allerede ved 1,2°C global oppvarming har utslipp av drivhusgasser, spesielt fra forbrenning av fossile brensler, fått omfattende negative konsekvenser for natur og mennesker, og truer den effektive realiseringen av en rekke menneskerettigheter. Disse virkningene forventes å bli verre for hvert ekstra tonn CO₂-utslipp og ved hver temperaturøkning.

Det gjenstår omtrent 150 milliarder tonn CO₂ som kan slippes ut i atmosfæren for å holde seg innenfor det gjenværende karbonbudsjettet for 1,5°C-målet. Ved nåværende utslippsnivå vil dette skje innen to til syv år. Staters eksisterende politikk for utslippskutt anslås å føre til en temperaturøkning på 3°C innen 2100. Bare en rask global overgang vekk fra fossile brensler til fornybar energi kan gi de utslippskuttene som trengs for å unngå en klimakatastrofe.

I kapittel 5 i rapporten drøftes Norges utslipp av klimagasser og norsk klimapolitikk. Norge slipper ut omtrent 50 millioner tonn CO₂ fra sitt territorium hvert år, hvor en fjerdedel av disse utslippene kommer fra produksjon av olje og gass. Når denne oljen og gassen eksporteres og brennes i utlandet, fører det til ytterligere 500 millioner tonn CO₂-utslipp hvert år. Norge har redusert sine innenlandske utslipp med 4,6 prosent siden 1990, og økt produksjon og eksport av fossile brensler betydelig. Norge spilte en sentral rolle i forhandlingene som førte til avtalen på klimakonferansen i Dubai i 2023 som tar til orde for en overgang vekk fra fossile brensler. Samtidig planlegger Norge for tiden å øke produksjonen og eksporten av fossile brensler, og bruke noe fornybar energi til å elektrifisere olje- og gassplattformer.

I kapittel 6 oppsummerer vi eksisterende vitenskapelig forskning om nåværende og fremtidige virkninger av klimaendringer, som kan være relevante for den samiske befolkningen i Norge. Klimaendringer forårsaker allerede betydelige negative effekter i Arktis, inkludert høyere temperaturer og nedbør, tining av permafrost, tap av sjø- og landis, endringer i snødekke, ekstreme værhendelser og at arter trekker nordover. Disse endringene skjer i en hittil ukjent størrelse og hastighet fordi Arktis varmes opp mye raskere enn resten av verden.

For eksempel har årlige gjennomsnittstemperaturer på Finnmarksvidda allerede økt med 1,9°C, høsttemperaturene med 2,9°C, nedbøren med 25 prosent, mens varigheten av snødekke har blitt redusert med tre uker siden 1971. Temperaturen på overflaten i Norskehavet økte med omtrent 1,2°C fra 1980 til 2020. Disse endringene fører til flere menneskerettighetsutfordringer for den samiske befolkningen og truer viktige kulturelle praksiser og levebrød som reindrift og fiske, som igjen kan påvirke helsen til deler av den samiske befolkningen.

Hvis den globale oppvarmingen overstiger 1,5°C, forventes mange av endringene som negativt påvirker samisk reindrift, fiske og helse å forverres mot slutten av århundret. Under det høyeste utslippscenariet (RCP8.5) anslås det for eksempel at gjennomsnittstemperaturen på Finnmarksvidda øke med 6,7°C, nedbøren øke med 22 prosent, mens varigheten av snødekke reduseres med 2-3 måneder. Frekvensen av hendelser der det regner på snø anslås å øke betydelig, og det vil bli 20–40 flere dager der temperaturen svinger over og under 0°C. Havoverflatetemperaturen anslås å øke ytterligere, med 2,2°C i de kystnære delene av Barentshavet og med 1,2°C i de kystnære delene av Norskehavet i mars fra 2015 til 2100.

Det samiske folkets mulighet til å tilpasse seg slike drastiske endringer er begrenset, spesielt når det gjelder reindrift. For eksempel kan økt bruk av tilleggsfôring ha negative konsekvenser for reinhelsen og legge betydelig belastning på samiske reindriftsutøvere gjennom økt arbeidsmengde, kostnader, stress og bekymring for tap av tradisjonelle praksiser og kultur. Reguleringer for bruk av areal kan også begrense reindriftsutøveres tilgang til alternative beiter eller nødhjelp under beitekriser.

Kapittel 7 gir en oversikt over det relevante juridiske rammeverket for beskyttelse av urfolks rettigheter. Rapporten fokuserer hovedsakelig på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og 27. Kapitlet analyserer statens positive og negative forpliktelser til å beskytte samiske rettigheter, samt urfolks rett til effektiv deltagelse i relevante beslutningsprosesser.

Kapittel 8 diskuterer statens menneskerettighetsforpliktelse til å beskytte det samiske folket mot virkningene av klimaendringene. Mens klimaendringer truer den effektive utøvelsen av en rekke menneskerettigheter, kan rettighetene til urfolk etter SP artikkel 17 og 27 påvirkes uforholdsmessig av klimaendringer. Vi analyserer praksis fra FNs menneskerettskomité på klima- og miljøområdet for å etablere hvilke menneskerettsforpliktelser som gjelder på dette feltet, og konkluderer med at norske myndigheter har en positiv forpliktelse til å beskytte det samiske folket mot den faktiske, alvorlige og rimelig forutsigbare trusselen klimaendringer utgjør for deres kultur og levebrød.

Deretter diskuterer vi hva myndighetene må gjøre for å oppfylle denne positive forpliktelsen. For det første analyserer vi en potensiell forpliktelse for stater til å redusere sine klimagassutslipp for å beskytte det samiske folket. Selv om FNs menneskerettskomité verken har avvist eller bekreftet en slik plikt, antyder den beste tilgjengelige klimavitenskapen at det sannsynligvis ikke vil være mulig å effektivt beskytte det samiske folkets rettigheter under SP artikkel 17 og 27 på lang sikt hvis stater ikke reduserer sine klimagassutslipp innenfor deres effektive kontroll i tråd med gjenværende karbonbudsjett for 1,5°C. Selv om reduserte utslipp fra én stat alene ikke vil bestemme hvordan klimaendringene utvikler seg, har flere nasjonale domstoler konkludert med at hver stat må gjøre sin del for å bekjempe klimaendringer og beskytte menneskerettighetene ved å redusere sine egne utslipp. Kapitlet analyserer også myndighetenes forpliktelse til å beskytte den samiske kulturen ved å tilpasse seg eksisterende eller uunngåelige virkninger av klimaendringene. Statlige myndigheter må vedta og iverksette rettidige og tilstrekkelige tilpasningstiltak for å beskytte samisk kultur, der valget av tiltak bør basere seg på tradisjonell urfolkskunnskap. Imidlertid må ikke statens tiltak for å kutte utslipp og tilpasse til klimaendringene i seg selv være skadelige for samiske kulturelle praksiser eller levebrød.

Kapittel 9 understreker statens forpliktelse til å avstå fra inngrep med vesentlige negative konsekvenser for rettighetene etter SP artikkel 27 i tradisjonelle samiske områder. Fosen-dommen fra Høyesterett i plenum er et viktig prejudikat for denne juridiske analysen. Kapitlet viser også til uttalelsen fra Høyesterett om at «i situasjoner der artikkel 27 kommer i konflikt med andre rettigheter», som retten til et sunt miljø, må de «veies mot hverandre og harmoniseres». Til syvende og sist må denne harmoniseringen gjøres fra sak til sak ved en eventuell konflikt. For å unngå denne situasjonen i utgangspunktet, presenterer vi noen anbefalinger om hvordan man kan unngå konflikter mellom retten til miljø og urfolks rettigheter.

Til slutt diskuterer kapittel 10 kort næringslivets ansvar for å respektere samiske rettigheter i denne konteksten. Åpenhetsloven pålegger allerede større norske virksomheter en forpliktelse til å kartlegge og vurdere faktiske og potensielle negative konsekvenser for grunnleggende menneskerettigheter virksomheten har forårsaket eller bidrar til. Dette inkluderer SP artikkel 17 og 27, og miljøpåvirkninger som resulterer i negativ påvirkning på menneskerettighetene. Når EUs direktiv om tilbørlig aktsomhet for bærekraft for foretak (aktsomhetsdirektivet) formelt vedtas og trer i kraft, vil lignende og ytterligere forpliktelser gjelde for større selskaper i EU.

Anbefalinger

Samiske rettigheter trues både av klimaendringene og utbygging av fornybar energi og mineralutvinning i samiske områder. Denne doble byrden setter det samiske folket i en sårbar posisjon. Forskning indikerer at en av de viktigste faktorene for at befolkningen aksepterer politiske tiltak for å kutte klimagassutslipp er opplevd rettferdighet.² En menneskerettighetsbasert, med brede beslutningsprosesser som sikrer deltakelse fra berørte samfunn, kan dermed være et verktøy for å sikre legitimitet og demokratisk støtte for et raskt og omfattende grønt skifte.

Det er mange tiltak myndighetene kan treffe for å sikre en menneskerettighetsbasert og rettidig overgang til et lavutslippssamfunn innen 2050, i samsvar med både den norske klimaloven og rettighetene til det samiske folket etter den norske menneskerettsloven og internasjonale konvensjoner. Noen av tiltakene som ble foreslått i regjeringens tiltakspakke for reindrift og energi fra 2023 er et skritt i riktig retning for å oppnå dette. ³ De følgende anbefalingene er basert på funnene i denne rapporten, og har til formål å styrke beskyttelsen av menneskerettighetene til det samiske folket i møte klimaendringene.

Anbefaling 1: Tiltak for å kutte utslipp

Myndighetene bør iverksette og gjennomføre dype, raske og vedvarende reduksjoner i både innenlandske og eksporterte klimagassutslipp for å beskytte det samiske folkets rett til kultur og helse mot de fremtidige virkningene av klimaendringene. Utslippsreduksjoner bør

være i samsvar med FNs klimapanels reduksjonsrater og det gjenværende karbonbudsjett for å begrense den globale oppvarmingen til 1.5°C.
ikke i seg selv være skadelige for samisk kultur eller levebrød.

Anbefaling 2: Tilpasningstiltak

Myndighetene bør vedta rettidige og tilstrekkelige tilpasningstiltak for å beskytte det samiske folkets rett til kultur og helse mot eksisterende eller uunngåelige virkninger av klimaendringene. Tilpasningstiltak bør

øke fleksibiliteten i arealbruk og artsforvaltning, for eksempel gjennomgang av forskrifter og praksiser som gjør det vanskelig for samiske reindriftsutøvere å få tilgang til alternative beiteområder eller nødhjelp under beitekriser.
baseres på samisk kunnskap.
ikke i seg selv være skadelige for samisk kultur eller levebrød.

Anbefaling 3: Respekt for samiske rettigheter i det grønne skiftet

Myndighetene bør iverksette tiltak for å beskytte det samiske folkets rettigheter i det grønne skiftet, inkludert etter SP artikkel 27, med tanke på de kumulative virkningene av tidligere, nåværende og potensielle fremtidige inngrep. For å oppnå dette, bør myndighetene vurdere å

gjennomføre en uavhengig evaluering av deres håndtering av Fosen-saken for å forhindre lignende menneskerettsbrudd i fremtiden.
vedta en nasjonal plan for utvikling av vindkraft på land. Den foreslåtte nasjonale rammen for vindkraftutvikling fra Norges vassdrags- og energidirektorat i 2019 kan tjene som et grunnlag for dette initiativet (NR 12-2019, Forslag til nasjonal ramme for vindkraft).

Anbefaling 4: Konsultasjon og deltagelse

Myndighetene bør sikre at Sametinget og berørte samiske samfunn konsulteres i klimapolitikken og om tiltak som direkte kan påvirke samiske interesser. For å oppnå dette, bør myndighetene

involvere berørte tidlig for å avdekke om et klimatiltak berører samiske rettigheter med det formål om å oppnå en avtale eller samtykke.
tildele tilstrekkelige ressurser og gjennomføre kapasitetsbyggende initiativer for å tilrettelegge for effektiv deltakelse fra samiske samfunn.

Anbefaling 5: Næringslivets ansvar for å respektere samiske rettigheter

Selskaper, inkludert de i utvinnings- og fornybarsektoren, må identifisere, forebygge og stanse faktiske og potensielle negative konsekvenser for menneskerettighetene til det samiske folket som følge av deres egne tiltak eller til de i leverandørkjeden og forretningspartnere. Dette inkluderer vurderinger av

menneskerettslige konsekvenser av klimagassutslipp
menneskerettslige konsekvenser av eventuelle inngrep i samiske områder
kvaliteten på konsultasjonene med samiske samfunn knyttet til disse påvirkningene.

Anbefaling 6: Ny forskning om fremtidige klimarisikoer og tilpasningsgrenser

Statlige myndigheter bør identifisere og bøte på kunnskapshull knyttet til hvilke kumulative effekter klimaendringer og andre inngrep har for det samiske folket, med sikte på å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å gjennomføre vurderinger av om menneskerettighetene respekteres. Dette inkluderer

ny forskning om fremtidige klimarisikoer og grenser for hvilket klima for samisk kultur, levebrød og helse kan tilpasse seg til under ulike utslippsscenarier.
samisk tradisjonell kunnskap.

Oversettelsen er laget ved hjelp av kunstig intelligens (KI) og kvalitetssikret av NIMs ansatte.