Enslige mindreårige asylsøkere i Norge - Norges institusjon for menneskerettigheter

Innhold på denne siden

NIM mener forskjellsbehandlingen som enslige mindreårige asylsøkere over 15 år er utsatt for er i strid med barnekonvensjonen. I denne nettsaken tar vi opp utfordringer knyttet til både omsorgstilbudet og forsvinninger fra mottak, hva FN har kritisert Norge for, og hva NIM har gjort på området.

Hvem er de?

Enslige mindreårige asylsøkere er barn som kommer til Norge uten foreldre eller andre omsorgspersoner, og som søker beskyttelse (asyl) her.

I 2023 søkte totalt 504 enslige mindreårige om beskyttelse på individuelt grunnlag (asyl) i Norge. Det viser statistikk fra Utlendingsdirektoratet (UDI). Når det gjelder situasjonen for 2024 og 2025, har UDI laget et anslag for hvor mange som vil søke om beskyttelse i Norge. De planlegger for 600 søknader årlig fra enslige mindreårige på individuelt grunnlag.

Flesteparten av barna oppga at de kom fra Syria (249 søknader) eller Afghanistan (152 søknader). Det var også en del søknader fra barn som oppga å komme fra Eritrea, Sudan og Etiopia. I denne statistikken inngår ikke søknader om kollektiv beskyttelse. I løpet av fjoråret ble det registrert 631 søknader om kollektiv beskyttelse fra enslige mindreårige med ukrainsk statsborgerskap.

Menneskerettslige utgangspunkter

Barn har de samme menneskerettighetene som andre, men har også særlige rettigheter beskyttet i Grl. § 104 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen).

Barnekonvensjonen er det primære rettslige rammeverket for kravene som stilles til statene for utformingen av omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere.

Barnekonvensjonen artikkel 20 oppstiller en plikt for staten til å gi barn uten omsorgspersoner «særlig beskyttelse og bistand», og den pålegger staten å sikre barnet alternativ omsorg i samsvar med sin nasjonale lovgivning.

Statens tilbud må innrettes i samsvar med diskrimineringsforbudet i artikkel 2, slik at ulike barnegrupper verken diskrimineres på grunnlag av alder eller oppholdsstatus. Ulik behandling må ha saklig grunn (et legitimt formål) og være forholdsmessig for å være lovlig.

Barnekonvensjonen artikkel 22 nr. 2 er en særskilt likebehandlingsbestemmelse. Siste punktum omfatter enslige mindreårige asylsøkere som enten har fått innvilget søknaden eller har den under behandling. Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis «samme beskyttelse» som ethvert annet barn uten omsorgspersoner.

Barnekonvensjonen forplikter altså staten til å gi enslige flyktningbarn et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under statens omsorg får.

Særlig om omsorgsansvaret

Hva er problemet?

Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år er under omsorgen til utlendingsmyndighetene, mens de under 15 (og andre barn) er barnevernets ansvar. Reguleringen av omsorgsansvaret for de under 15 følger av barnevernsloven kapittel 11, mens omsorgsansvaret for de over 15 år er regulert i utlendingsloven § 95. Nærmere bestemmelser om omsorgen er regulert i forskrift.

Skillet innebærer at enslige mindreårige asylsøkere under 15 år får tilbud om opphold på et omsorgssenter mens asylsøknaden blir behandlet. Der skal barna få nødvendig omsorg og trygghet, og de ansatte skal sørge for at barna får oppfølging fra blant annet skole og helsetjenester.¹ Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har omsorgen for asylsøkeren mens hun eller han bor på omsorgssenter.

Mindreårige asylsøkere over 15 år får tilbud om plass i mottak for enslige mindreårige eller i egne avdelinger på vanlige asylmottak. Utlendingsdirektoratet har ansvaret for dette tilbudet.

Det er klare forskjeller i omsorgstilbudet barna får på mottak, og det omsorgstilbudet alle andre barn som er under statlig omsorg får fra barnevernet.² Forskjellene knytter seg blant annet til kvaliteten på omsorgen, for eksempel krav til bemanning. Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får et vesentlig mer begrenset tilbud. Gjennom en årrekke har et samlet forskningsmiljø pekt på klare svakheter ved dagens organisering.³ Senest i en tilsynsrapport fra 2023 ble det avdekket lovbrudd vedavdekket lovbrudd ved et mottak for enslige mindreårige over 15 år. Statsforvalteren påpekte at asylmottaket ikke hadde tilstrekkelig barnefaglig kompetanse eller bemanning som sikrer forsvarlig omsorg for enslige mindreårige som bor ved mottaket.

I tillegg er det vanskelig å kontrollere om barna får den omsorgen de har rett på. Helsetilsynet har varslet om en akutt situasjon, og mener ifølge NRK at tilsynsordningen for barn på mottak mangler midler.

Myndighetene fikk i 2022 kritikk fra flere aktører for manglende økonomisk støtte til beboere på asylmottak, også til enslige mindreårige asylsøkere. I statsbudsjettet for 2023 ble satsene økt med 50 prosent.

Myndighetene erkjenner at enslige mindreårige som bor i asylmottak, får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn enslige mindreårige som bor i omsorgssentrene. De viser imidlertid til at det ikke utgjør diskriminering etter barnekonvensjonen dersom forskjellsbehandlingen kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål. Blant annet peker de på at de eldste barna har behov for mer selvstendighetstrening enn yngre barn.

NIMs arbeid

NIM har i flere år jobbet for endringer i enslige mindreåriges omsorgssituasjon, slik at barna over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under offentlig omsorg.

NIM mener at den enkleste måten å sikre et likeverdig omsorgstilbud på, er å overføre ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere fra utlendingsmyndighetene til barnevernet. Barnevernsloven åpner for dette. Alternativt må nivået på omsorgen oppjusteres, slik at tilbudet blir likeverdig både når det gjelder kvaliteten på omsorgen og lov- og forskriftsfestede rettigheter.

I 2016 laget NIM en temarapport om omsorg for enslige mindreårige asylsøkere. Rapporten er tilgjengelig her:

I rapporten redegjør NIM for forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen til å gi enslige flyktningbarn et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under statens omsorg får. Som vist til over, er det klare forskjeller i tilbudet disse barna får sammenliknet med andre barn under offentlig omsorg. Som begrunnelse for de ulike omsorgstilbudene har myndighetene tidligere vist til økonomiske årsaker. I dag begrunnes forskjellene med at de store barna har mindre omsorgsbehov enn de yngre, og at omsorgstilbudet er tilpasset ulike behov. Begrunnelsen er ikke forankret i barnefaglig forskning. NIM mener det er vanskelig å legitimere forskjellene med at barna over 15 år har et mindre omsorgsbehov. Forskning tyder tvert imot på at det er store omsorgsbehov også hos de eldre barna.⁴ Henvisningen til «ulike omsorgsbehov» kan heller ikke begrunne den mer begrensede oppfølgingen disse barna får sammenliknet med barn på samme alder under barnevernets omsorg.

NIM konkluderer derfor med at forskjellsbehandlingen enslige mindreårige asylsøkere over 15 år er utsatt for når det gjelder omsorgstilbud, er i strid med barnekonvensjonens bestemmelser.

NIMs arbeid i forbindelse med lovfesting

I 2021 ble forskjellsbehandlingen mellom enslige mindreårige asylsøkere over 15 år og andre barn videreført gjennom lovfesting av omsorgsansvaret i utlendingsloven. Det er også gitt regler i forskrift om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.⁵

Forslaget var på høring i 2019.

I proposisjonen som fulgte etter høringsnotatet, legger departementet til grunn for forslaget at dagens standard og nivå på omsorgstilbudet videreføres.

Departementet «bestrider ikke» at enslige mindreårige over 15 år får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn både enslige mindreårige i omsorgssentre og øvrige barn på barnevernsinstitusjoner. Departementet mener imidlertid at omsorgen er forsvarlig, og at tilbudet ikke innebærer ulovlig diskriminering.

NIM er kritisk til myndighetenes begrunnelse, og vi har skrevet flere høringsuttalelser i forbindelse med lovfestingen av omsorgsansvaret:

Representantforslag

Situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere har i tillegg vært diskutert på Stortinget, og flere stortingsrepresentanter har fremmet såkalte representantforslag (private forslag) der. NIM har sendt skriftlig innspill i forbindelse med flere slike representantforslag:

Innspill til representantforslag om å bedre livs- og boforholdene for enslige mindreårige asylsøkere – Norges institusjon for menneskerettigheter (nhri.no)

Innspill til representantforslag om tiltakspakke for enslige mindreårige asylsøkere (nhri.no)

Anbefalinger til Stortinget i årsmeldinger

NIM har satt søkelys på enslige mindreårige asylsøkeres omsorgstilbud gjennom anbefalinger i flere årsmeldinger:

I tillegg er problematikken omtalt i årsmeldingen for 2022.

Kritikk fra FN

FNs barnekomité vurderer jevnlig Norges etterlevelse av barnekonvensjonen. Barnekomiteen har hatt flere kritiske merknader til omsorgssituasjonen for enslige mindreårige asylsøkere. Allerede i 2005, og så igjen i 2010, anbefalte komiteen at omsorgsansvaret overføres til barnevernet.⁶

Våren 2018 anbefalte FNs menneskerettskomité at norske myndigheter «bør få slutt på forskjellsbehandling av enslige mindreårige asylsøkere i alderen 15 til 18 år». Komiteen ba om at barna skal få omsorg på samme nivå som det barnevernet tilbyr.⁷

I tillegg kom både FNs torturkomité og FNs rasediskrimineringskomité med liknende anbefalinger samme år og året etter.⁸

Det gjorde også FNs barnekomité i 2018, som uttrykte bekymring for store forskjeller i levekårene i mottakene for enslige mindreårige asylsøkere. Barnekomiteen anbefalte norske myndigheter å sikre «good-quality care» i alle kommuner.⁹

Også FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har uttrykt bekymring for enslige mindreårige over 15 år. I 2020 anbefalte komiteen at staten sikrer at barnevernsloven gjelder for alle enslige mindreårige asylsøkere, uavhengig av alder, med sikte på å gi samme nivå på beskyttelse og tjenester for alle barn.¹⁰ I et oppfølgingsbrev fra komiteen i 2022 uttrykte den bekymring for at Utlendingsdirektoratet fortsatt har ansvar for enslige mindreårige over 15 år. Komiteen mente at staten ikke har truffet tilstrekkelige tiltak for å sikre likebehandling av disse barna.

I listen over spørsmål i forbindelse med neste rapportering til barnekomiteen, bes Norge om å svare på hvilke tiltak som er iverksatt for å svare på komiteens tidligere anbefalinger om enslige mindreårige asylsøkere.

En oversikt over anbefalingene fra FNs traktatorganer er tilgjengelig på NIMs Human Rights Tracker:

Internasjonale anbefalinger til Norge – en oversikt – Norges institusjon for menneskerettigheter (nhri.no)

Særlig om forsvinninger

Hva er problemet?

Siden 2015 har flere hundre barn forsvunnet fra norske asylmottak og omsorgssentre. Flere kartlegginger viser at det sjelden er noen som leter aktivt etter disse barna. Rapportene peker på det som synes å være mangelfulle rutiner og systemer for å hindre forsvinninger og å finne ut hva som skjer med barna som forsvinner.¹¹

Myndighetene viser på sin side til at det foreligger en klar instruks på feltet. De viser blant annet til at riksadvokaten en rekke ganger har understreket behovet for prioritering av etterforskning i forsvinningssakene.

NIMs arbeid

NIM mener det er nødvendig med en bredere gjennomgang av hvordan asylbarn forsvinner. Gjennomgangen bør legge Norges menneskerettslige forpliktelser til grunn, og utrede hvilke krav menneskerettighetene stiller til både forebygging og etterforskning. Den bør også ha et mandat som sikrer varige praksisendringer for fremtiden.

En kan heller ikke utelukke at kvaliteten på omsorgstilbudet i asylmottakene, særlig voksenkontakt, har betydning for å forebygge forsvinninger. Vår anbefaling om å sikre et likeverdig omsorgstilbud for enslige mindreårig asylsøkere som bor på mottak, er etter vår vurdering derfor også nødvendig for å kunne forebygge forsvinninger effektivt.

Dette har vi uttrykt til myndighetene i forbindelse med behandlingen av to representantforslag:

Dersom myndighetene ikke leter forsvarlig etter disse barna risikerer Norge å bryte barnekonvensjonen gjennom en ulovlig forskjellsbehandling. Det er i tillegg en risiko for at barna blir utsatt for en rekke andre menneskerettighetsbrudd etter at de forsvinner.

Kritikk fra FN

Forsvinninger fra norske asylmottak og omsorgssentre har jevnlig vært et tema i anbefalingene fra FN-komiteene til Norge.

FNs barnekomité har kritisert Norge for dette problemet gjentatte ganger, i avsluttende merknader til Norges tredje rapport (2005), fjerde rapport (2010) og den kombinerte femte og sjette rapporten (2018). I den siste rapporten ber komiteen Norge om å intensivere innsatsen for å lete etter de savnede barna.¹²

FNs menneskerettighetskomité anbefalte i 2018 at staten bør iverksette tiltak for å bøte på de underliggende årsakene til forsvinninger.¹³

Samme år tok også FNs torturkomité opp problemstillingen, og ba staten om å sikre effektiv forebygging av forsvinningssaker blant unge asylsøkere, i tillegg til grundig etterforskning av disse sakene.¹⁴ I den niende periodiske rapporten til torturkomiteen (2022) svarer norske myndigheter at det er grunn til å tro at de aller fleste enslige asylsøkerbarn forlater mottakene frivillig og drar til andre europeiske land.

Forsvinninger blant enslige mindreårige asylsøkere er videre tema for Norges neste rapportering til barnekomiteen. Ifølge sakslisten bes Norge om å svare på hvilke tiltak som er iverksatt for å styrke arbeidet med å oppspore enslige mindreårige og å forhindre forsvinninger fra mottakssentre.